北极环境治理的法律路径分析与展望＊

刘惠荣 陈奕彤 董 跃

（中国海洋大学法政学院，山东 青岛 266100）

作为气候变化的早期预警系统，气候变暖造成的北极冰层融化和新航道的出现使北极地区前所未有地更易为人类所接近，随着这一地区的人类活动愈加频繁，北极环境保护所面临的压力也愈加严峻。北极环境问题具体表现为外来物种入侵、生物多样性减少、海岸腐蚀、愈加频繁的灾害性天气事件、矿产资源的开采与冶炼所造成的冻土破坏和固体废弃物污染、石油开采和运输所造成的污染、原住民传统知识文化的破坏及其食物匮乏等。北极国家的国内法不足以充分地完成北极环境治理的任务，当前人类对北极环境的治理也并没有像南极区域的治理模式一样，有类似于南极条约体系的国际法律文件在整体性地发挥作用。既存的国际法律、软法和相关机构在北极环境治理中的作用是有限的。本文将简要分析北极环境治理的现状，并探讨未来北极环境治理的可能性法律路径。

一、北极环境治理的国内法和国际法路径

（一）国内法路径

从国内法角度来看，北极国家对北极环境保护提供了一定程度的国内法支持，但都暗含加强和扩张其主权的目的，而没有把生态环境的整体性保护视为第一要务。例如，加拿大《北极水域污染预防法案》就是在“加拿大的主权受到直接威胁，需要加拿大立刻反应”的背景下颁布的。［1］资源获取、航道管辖权是北极国家主要关注的问题，环境保护只是北极国家维护其主权的手段而不是根本目的，依然属于“低度政治”的范畴。而且北极国家的国内法保护并不涉及公海，不足以对整个北极海域实行充分的保护；不仅如此，国内法在一定程度上还成了北极沿岸国扩张其渔业和航海权的借口，易引发与此相关的冲突。

当前需要明晰的一个事实是，大部分的北极环境问题并不是起源于北极地区，而是来自距离其遥远的地区（例如核污染很多就来自欧洲地区的核工厂）。［2］欠发达的北极地区自身只占污染源的很小一部分。如此一来，北极国家国内法实际上是无力凭自身力量解决北极环境问题的，尤其是像气候变化这样的跨界问题更是需要全球范围的合作来减缓。北极国家因其自身利益所受到北极环境影响，当然也可以设定比国际标准更严格的国内法，但事实证明这并不容易做到。例如，加拿大和俄罗斯是在国内航行规制上要严于国际海事组织的两个仅有的北极国家。［3］保护北极环境应采用生态系统为基础的方法，而国内法很难制定并实施将整个北极区域视为完整生态系统的法律。从法律经济学的角度分析，完全依靠国内法治理北极环境也会助长未采取行动国家的“搭便车”的行为。

（二）国际法路径

在国际层面上，从涉及到的国际法条文来看，有关北极地区环境治理的法律分散于各个适用于全球的整体性公约和涉及北极地区的区域条约中，前者以《联合国海洋法公约》和《生物多样性公约》为代表，①另有《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约POPS》、《濒危野生动植物种国际贸易公约CITES》、《长距离大气污染跨界输送协议CLRTAP》、《蒙特利尔议定书》、《防止船舶污染海洋公约》和《伦敦倾废公约》等。这一系列国际公约都为北极地区提供了国际性的框架机制。并没有保护北极整体环境的特别考虑；②《联合国海洋法公约》第234条“冰封区域”条款作为惟一专门适用于北极的海洋环境保护条款，为北极船源污染治理提供了法律依据。但过于原则性的规定使该条款的执行效力大打折扣。详见：刘惠荣，李静.论《联合国海洋法公约》第234条在北极海洋环境保护中的适用［J］.中国海洋大学学报（社会科学版），2010，（4）：8－13.后者以《保护北极熊协定（1973）》等类似的区域性条约和《北极环境保护战略》等软法为代表。从管理机构来看，涉及到北极理事会、东北大西洋渔业委员会、国际海事组织等多重管理。

总体上讲，当前有关北极环境治理的法律框架是存在漏洞的，包括在管辖范围和管理体制方面的缺口和重叠；是由碎片化、不成体系的选择性立法和权责交叉重叠、职能分配不清的国际性、区域性组织所构成的。北极环境法律冲突实际上是国际法不成体系性在北极问题上的体现。［4］面对这样的管理现状，南极条约体系确实可以为北极环境治理提供一个模型，但北极的地缘政治完全不同于南极，像南极条约那样囊括多方面的“北极条约”是不可能达成的。环境保护议题作为低度政治，恰恰为避开领土和航道争端，在这一地区形成一项综合性的多边环境协议提供了一个切入点。在《联合国海洋法公约》、北极理事会等既存公约和组织的“夹击”下，最终是否能够形成多边环境协议是模糊甚至渺茫的。但在气候变化压力急剧上升、人类活动愈加频繁的背景下，北极环境恶化的现实挑战使得这一地区确实需要一个真正综合的、整体的、跨部门的、以生态系统为基础的协定（无论是既存框架下修正并改进后得出的，还是另创立一个新的），且该协定要得到整个国际社会的遵守和实施。

二、北极环境治理之法律路径的分析与展望

（一）美国与欧盟在北极环境治理路径上的态度

在对北极环境治理法律路径的选择中，美国和欧盟将起到十分特殊的作用。北极沿岸五国作为一个整体，对非北极国家介入北极事务本质上还是采取了拒绝的态度（尽管有各种与之相左的表现，例如俄罗斯邀请中国公司开发北极油气资源）。然而在北极地区的环境治理上，美国和欧盟具有一定程度的共性。在环境政策发展的历史进程中，美国和欧盟国家都是制定环境政策和法规的先驱者。它们当前已经应用的政策法规可以作为北极环境政策的范本。

美国是北极八国中总体实力最强的国家，但它没有加入规制北极海洋秩序的《联合国海洋法公约》。在北极八国中，俄罗斯、美国、加拿大呈三足鼎立之势，但与俄罗斯的高调插旗和加拿大的宣布主权相比，美国的北极政策和行动相对低调，但却一直保持着科研上的关注研究和军事上的部署准备，并在近年来通过敦促参议院批准加入《联合国海洋法公约》和发布《美国北极区域政策》的一系列活动展示了美国对北极利益的抱负。

欧盟是北极理事会的特别观察员（Ad－hoc Observer），其三个成员国丹麦、瑞典、芬兰同属环北极八国，在北极地区享有领土，其中丹麦还是北极沿岸五国的其中一员。冰岛和挪威作为北极八国中的非欧盟国家，也同属欧洲经济区成员国，与欧盟有较为紧密的联系。除此之外，欧盟成员国的法国、德国、荷兰、波兰、英国、西班牙也已经获得北极理事会永久观察员的地位。与美国所不同的是，欧盟已拥有的雄心勃勃的气候变化政策可以为它的北极政策提供背景支持和驱动力。欧盟在未来北极环境治理中所能发挥的作用不可小觑。

2008年11月20日，欧盟委员会根据其在一年前出台的《欧盟海洋综合政策》的既定方针，以“告知”的形式向欧洲议会和欧盟理事会提交了题为《欧盟与北极地区》的政策文件。而美国，也在2009年1月12日发布了《美国北极区域政策》，［5］这也是美国自1994年以来的第一个有关北极的重要评估，从而取代了1994年北极政策文件。指令中指出，“基于恐怖袭击、减轻罪恶和敌对行动等这些加剧美国应对恐怖袭击脆弱性的考虑，美国在北极地区具有坚实的国家安全利益。”［6］这两份正式的官方文件无疑代表了当前欧盟和美国在北极地区的各自立场和态度。

在对两份官方文件分析和解读后可以看出，［7］欧盟和美国都坚称，将继续恪守承诺，尊重北极地区既存的海洋法秩序，并认为，与其另建立一个新的管理机制，不如继续遵循现有的机构和法律框架，当然，二者也同时指出，要修改现存框架的部分内容以适应北极地区的某些独特领域。两国都承诺要在科学考察和监督方面加深与其他国家的合作，在安全和紧急事件反应方面加深协调。两国都承认原住民一直在遭受来自环境变化的损害，以及缺乏规制的经济扩张的威胁，指出应努力使原住民能参与到涉及自身利益的决策议程中。欧盟和美国都具备在其领海内进行基于生态系统管理的经验，相应的，以上两份官方文件也都模糊地表示了北极海域的规制应受到生态系统管理原则的指导，试图将它们的管理经验广泛应用到跨国界的北极海洋管理中。美国国家安全总统令中提到，要“在北极从事海洋生态系统为基础的管理。”［6］欧盟也提出要提高减灾能力，辅之以基于生态系统的管理，并提高应急反应管理。［7］

（二）《联合国海洋法公约》治理北极环境的可能性

随之而来的问题是，上述所提及的对北极环境问题进行基于生态系统的治理要在怎样的层面上加以实现：全球性的（全球条约），区域性的（北极理事会），双边的，还是国家内部的。虽然北极气候变化已经是全球共同关注的事项，但北极沿岸五国并无意将北极视为一个全球性的生态系统（global commons）。

《联合国海洋法公约》也没有对北极的独特生态系统保护提供解决办法。对污染物排放和渔业采集的限制、对矿产开采和生物资源的管理，这一系列的环境治理都不能依靠《联合国海洋法公约》来解决。即使是在公约框架下另设议定书，也无法全面性地覆盖北极环境问题的各个方面，因为议定书所要实现的目标是从属于公约的。一个综合性的北极环境协议应涉及到水陆两方面生物和非生物资源的持久性存续、人权、国家安全利益、大气与海洋两个系统的跨国界污染等等。而《联合国海洋法公约》无疑并不足以涵盖如此广泛的议题。

（三）北极环境治理的法律路径：对北极理事会的分析与展望

北极环境受到人类活动的广泛影响，要为这一地区的生态环境确定合适的治理方式需要平衡北极国家和其他国家的利益，以及整个国际社会的整体利益。北极理事会作为一个制定政策性软法的国际高级论坛（它甚至不是具有一个具有国际法人格的国际组织），［8］无法制定具有约束力的法律。作为一个政策性的顾问机构，它所发布的北极环境保护战略（APES，1991年）是第一个指出保护北极环境重要性的协议，强调北极生态系统的脆弱性，并使创建该战略的参与方意识到北极环境问题及其产生的影响并不是由一个国家引起的，也并不仅仅表现在单个国家，而是广泛存在于整个北极区域中，因此要加强合作，共同保护北极环境。AEPS建立了包含在北极理事会内的多个专家工作组来保护北极环境保护战略的实施。

北极理事会及AEPS在保护北极环境、提高国际社会意识方面起到了巨大的作用，但其政策性机构的性质和其制定无约束力“软法”的职能限制了它在北极环境保护治理方面发挥更大作用。不仅如此，与其他协议不同的是，北极理事会的秘书处是轮换更迭的，时间极短，每两年就有新任秘书处主席决定其目标和实施方式。众所周知，在管理分散的北极地区，一个环保目标的实现绝不能够在仅仅两年之内完成。这就意味着每两年新确定一次的目标计划将严重影响实际工作的进行程度，造成实施上的不稳定性。此外，北极理事会有可持续发展、北极监测与评估、北极海洋环境保护、北极污染物行动计划、北极动植物养护、突发事件预防反应六个工作组，每个工作组作为一个单独的实体都有各自的秘书处、工作驻地、会议机制、开展科学考察和实施北极理事会计划的组织机构。因此它们与北极理事会关系不够紧密，北极理事会本身也缺乏一个永久性的秘书处。

除此之外，北极理事会难以在北极环境治理上承担支柱作用的原因还在于，它存在一定程度上的职能空白。第一，军事活动是污染的主要来源，也是创建一个具有约束力的区域性环境条约的重要阻碍。在这一点上，北极理事会将其留待各国国内法加以解决。北极同南极的自然和政治属性有根本不同，从现实角度上讲，北极区域不仅不可能像南极一样禁止一切军事活动，而且可以预见的是，这一地区的军事活动压力只会愈加升级（虽然不一定上升到军事冲突的程度，但领土主权和资源议题决定了各利益相关国不可能保持北极军事无涉）。在承认北极不可能军事无涉的前提下，如何确保军事活动给环境带来的负面影响保持在最小的限度内，是北极理事会以及包括国际社会在内的各利益相关方在治理北极环境问题时所应采取的务实态度。第二，当前对北极地区采矿活动的治理只存在于国内法的范畴中。［9］采矿对生态系统功能和动植物栖息地能造成破坏性的影响。北极环境的敏感性以及其生态系统紧密相联的自然特性决定了需要一个统一的规则，来禁止某些关键性区域的采矿。PAME（隶属于北极理事会的北极海洋环境保护工作组）提供了一些实施措施，［9］但它们不具有法定约束力。

北极气候影响评估报告（ACIA）使国际社会对受气候变化影响的北极环境的关注逐渐加深，北极理事会在气候变化的压力下能否继续发挥充分作用也成为当下的现实问题。从当前情形来看，北极理事会并没有也不能为北极地区在其生态和社会适应气候变化的过程中提供多少贡献和支持。北极理事会是否应该改变它的战略及其组织结构来增强其在减缓气候变化过程中的行动力，是它在新时期所面临的挑战。非北极国家能在多大程度上参与到北极环境保护和可持续发展的行动中，北极理事会的组织结构、资金机制、法律地位和强制力如何在其成员方的努力下得到加强，这些都直接决定了北极理事会在未来北极环境治理中所能发挥的角色。

但是北极理事会毕竟给未来北极环境治理建立一个综合性的条约提供了足够充分的资料和背景支持。例如AEPS和它的附件给北极环境保护提供了充分的原则，为其被国际社会所广为接受提供了理论基础。这些原则如果能够在北极环境治理领域持续性的重复与传播，无疑会通过合并入一个条约，或者被国际社会承认并接受的方式，最终成为具有约束力的习惯法。［10］

综上所述，笔者认为，考虑到北极沿岸五国对在北极建立一个新条约的排斥态度以及欧盟和美国所能在北极环境治理方面发挥的作用，在当前北极的所有议题中，就北极环境治理而言，改进北极理事会结构，包括附属机构的合并或运作方式的改进；弥补其职能上的空白；加强气候变化对北极环境影响的考量以及应对；促进环境法律原则的实施，持续、重复、充分的传播、改进并落实北极环境保护战略（AEPS），从而使其稳定为治理北极环境、具有约束力的习惯法，是未来北极环境治理的可能路径。

［1］Penny Becklumb，Bill C－3：An Act to Amend the Arctic Waters Pollution Prevention Act，LS－629E，Canada＇s Library of Parliament at 8，Feb.13，2009，［EB/01］.http://www2.parl.gc.ca/Sites/LOP/LegislativeSummaries/Bills＿ls.asp？lang＝E＆ls＝c3＆source＝library＿prb＆Parl＝40＆Ses＝1.

［2］蒋帅，郭培清.北极核污染治理：任重道远（上）［J］.海洋世界，2009，（9）：76－80.

［3］Canada Moves to Further Protect its Sovereignty and Safeguard Arctic Waters From Pollution，［EB/01］.http://www.newswire.ca/en/releases/archive/December2008/03/c6875.html.

［4］刘惠荣，杨凡.国际法视野下的北极环境法律问题研究［J］.中国海洋大学学报（社会科学版），2009，（3）：1－5.

［5］张侠译.欧盟与北极地区：欧洲委员会就“欧盟海洋政策行动”致欧洲议会和理事会的告知［J］.国外极地考察信息汇编，2010，（17）：6－12.

［6］龙威译：美国2009年北极政策：第66号国家安全总统指令/第25号国土安全总统指令，［EB/01］.http://softscience.chinare.org.cn/softscience/lit LawfileDetail.jsp？id＝4.

［7］董跃.论欧盟北极政策对北极法律秩序的潜在影响［J］.中国海洋大学学报（社会科学版），2010，（3）：19－22.

［8］董跃，陈奕彤，李升成.北极环境治理中的软法因素：以北极环境保护战略为例［J］.中国海洋大学学报（社会科学版），2010，（1）：21.

［9］Linda Nowlan，Int＇l Union for Conservation of Nature（IUCN），Arctic Legal Regime for Environmental Protection 19（IUCN 2001），［EB/01］.http://data.iucn.org/dbtw－wpd/edocs/EPLP－044.pdf.

［10］Lakshman D.Guruswamy，International Environmental Law：Law in a Nutshell 17（2d ed.，West 2003）（1997）.