“网格化管理、组团式服务”：新时期党的群众工作的创新模式——以舟山市为例

孙建军龚 鹰於 杰

（1.中共舟山市委党校，浙江 舟山 316000；2.浙江海洋学院 社会科学部，浙江 舟山 316000）

“网格化管理、组团式服务”：新时期党的群众工作的创新模式
——以舟山市为例

孙建军1龚 鹰2於 杰1

（1.中共舟山市委党校，浙江 舟山 316000；2.浙江海洋学院 社会科学部，浙江 舟山 316000）

“网格化管理、组团式服务”作为新时期党的群众工作的创新模式，切实贯彻民本化理念，积极优化群众工作方式。其主要特征为群众工作重心由“管理为主”向“服务为主”转变；工作体系由“条条为主”向“条块联动”转变；工作方式由“粗放机械”向“精细灵活”转变；工作资源由“相对分散”向“优化整合”转变；工作作风由“居高临下”向“平等互动”转变；工作手段由“传统管理”向“数字管理”转变；工作机制由“被动应付”向“主动出击”转变；工作格局由“相对封闭”向“更加开放”转变。有力地提升了基层党的群众工作水平。

网格化管理；组团式服务；党的群众工作；创新模式

党的群众工作，是指中国共产党为完成自身历史使命、维护和实现群众利益而组织群众、发动群众、宣传群众、教育群众和服务群众的工作。在长期的革命、建设和改革中，中国共产党的群众工作取得了辉煌的成就，也积累了不少宝贵的经验[1]。然而，新时期无论党的群众工作环境、工作对象以及党的自身建设都发生了复杂而深刻的变化，呈现出许多与形势发展不相适应的新情况、新问题。突出表现在：社会环境的多变性与群众工作体系反应不敏不相适应；社会成员的流动性与群众工作网络覆盖不全不相适应；群众需求的渐进性与群众工作资源整合不力不相适应；利益关系的复杂性与群众工作方式应用不活不相适应；党员主体的先进性与群众工作能力提高不足不相适应。这些都给新时期党的群众工作带来了严峻的挑战。

面对新时期群众工作面临的新情况、新问题、新挑战，舟山市从执政规律的高度重新审视党的群众工作，准确把握新时期群众工作的新特点、新要求，于2007年底在普陀区桃花镇先行试点的基础上，2008年8月起在全市全面推行“网格化管理、组团式服务”工作。“网格化管理、组团式服务”，即以尊重传统、着眼发展、便于服务和管理为原则，以自然村或相对集中居住区域为基础，以家庭为基本单元，将100到150户家庭划定为一个网格，对应每一网格内的群众，设置服务团队，通过整合公共服务资源，对网格内的居民进行多元化、精细化、个性化服务，使管理服务横向到边、纵向到底，形成“党政主导、公众参与、社会协同、上下联动”的基层工作新格局。作为新时期群众工作的创新模式，“网格化管理、组团式服务”正是舟山市在总结运用以往成功经验和有效做法的基础上，群众工作模式创新的先行先试，彰显出新时期党在基层群众工作的全面创新。

一、增强民本化理念，实现群众工作重心由“管理为主”向“服务为主”转变

“民本”思想在我国源远流长，春秋战国时期孔子“民以君为心，君以民为本”、孟子“民为贵，社稷次之，君为轻”、荀子“君者，舟也。庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟”等思想，都充分体现了“民为邦本”的理念。然而，历史表明，由于历代封建王朝都不可能自觉地代表人民利益，因此，始终未能跳出由盛而衰的历史周期率，最终政权走向灭亡。中国共产党成为执政党后，始终强调走群众路线，密切联系群众，代表最广大人民群众的根本利益。然而，受传统思维模式和体制的影响，一些党员干部还是不同程度地存在着“官本位”思想。习惯于以管理者的身份带着浓厚的行政指令色彩开展工作，过于强化管理职能，置群众于被动接受的地位，导致诸多与群众利益相关的问题没能得到有效解决，群众怨气很大甚至产生不满和对立情绪。为改变这一现状，其根本就在于坚持一切从人民群众的利益出发，关键就在于将基层党的群众工作重心从“管理为主”向“服务为主”转变。

舟山的“网格化管理、组团式服务”之所以成功，就在于它充分体现和贯彻了民本导向与“寓管理于服务之中”的治理理念，坚持“以民为本”，以民意为依据，从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，通过各种有效的方式与手段，诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事，积极回应和满足社会公众的利益诉求，努力解决事关群众切身利益的学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等问题，真正做到紧抓民生之本，解决民生之急，排除民生之忧，时时处处、切切实实地关心和服务群众生产生活，对人民负责，让人民满意，从而树立起党和政府全心全意为人民服务的良好形象，赢得了群众的真诚拥护和支持。[2]

二、实施扁平化治理，实现群众工作体系由“条条为主”向“条块联动”转变

作为当前我国基层的治理模式，“乡政村治”模式是国家在乡村社会废除人民公社、实行家庭联产承包责任制的特殊历史条件下实施的一种制度安排。在“乡政村治”模式下，各级党政组织内部纵向关系上，依赖于等级制层层授权，上下级之间形成“命令—执行”、“监督—负责”的“金字塔”结构；而在横向关系上，强调专业化分工，坚持“职能导向”，形成了部门间相互隔离的“鸽笼式”结构，其结果必然形成以层级制、专业化为主要特征的刚性组织结构。体现在群众工作中，就形成了“条”各自为政、“块”疲于应付、不堪重负的压力型体系。这一工作体系最大的缺陷就在于信息沟通不畅，传递失真，组织运行效率低下，难以快速、有效地回应群众需求和外部环境变化。[3]

舟山市“网格化管理、组团式服务”从职能转变这一核心着手，在公民本位、社会本位理念指导下，以群众的需求为出发点，建立起以流程为主导的“扁平化—开放型”治理结构，以替代传统的“金字塔—鸽笼式”的层级制组织结构，从而在面向群众反映的需求和困难时，使市、县（区）、乡镇（街道）同一层级党委政府的职能部门由分立模式转变为以问题处理为导向的综合模式；使市、县（区）、乡镇（街道）不同层级党委政府的垂直职能组织转变为以流程为导向的水平组织模式，形成了“条块联动”的“问题导向型”群众工作体系。这种工作体系使“上面千条线”汇聚于“基层一张网”之中，有利于突破组织内的壁垒，超越传统组织的框架限制，实现条条协同、条块无缝对接，从而使基层党委政府在回应群众需求、处理现实问题过程中，尤其是解决公共危机问题时更加富有弹性，同时也体现出更强的动态适应性。

三、推行网格化管理，实现群众工作方式由“粗放机械”向“精细灵活”转变

在“乡政村治”治理模式下，由于强调对上级党委政府部门和官员负责，因此，群众工作开展往往根据党委政府的主观意志决定，较少考虑社会公众的真实需求，因此总体上呈现出“粗放机械”的特征。突出表现在：习惯于“我说你听”的传统说教方式，开展群众思想政治工作缺乏针对性和有效性；各级党委政府与群众之间形成一种命令、服从式的单向关系，缺乏互动性，群众只能被动地接受党委政府的“恩赐”；少数基层党员干部平时不注重搜集和分析社情民意，缺乏洞察民意的敏锐性，不善于准确地把握规律，灵活地处置社会矛盾，常常使小矛盾演化成大矛盾，引发群体性突发性事件；处置群体性事件，习惯于用“镇压”方式，动不动出动武警干警干预，使党群矛盾升级恶化。[4]

而舟山市在不改变乡镇（街道）、社区（村）格局的前提下，以尊重传统、着眼发展、便于服务和管理为原则，以自然村或相对集中居住区域为基础，以家庭为基本单位，将100到150户家庭划定为一个网格，把全市43个乡镇（街道）划分为2360个管理服务网格。同时，以“网格”为责任单元，强调把群众的需求放在首位，对其做出积极敏感的反应和回复，这是“网格化管理、组团式服务”这一群众工作模式有效运行的基础。由于“网格”划分既充分考虑党委政府的管理服务职能全覆盖，也顾及社区（村）域分布特点、人口数量、居住集散程度、群众生产生活习惯等情况，同时，还结合各乡镇、街道、社区党员干部和相关单位工作人员的数量情况，因此，合理的“网格”划分，确保了在群众工作开展过程中，能够以“网格”为单元，通过“网格”这一神经末梢的“敏感效应”，全面、及时地收集到每一户家庭每一位群众的需求信息，并依托信息管理平台，经过“自下而上”的传导机制，将需求信息从群众传导至处理问题的相关责任单位和部门（包括社区（村）、乡镇（街道）、县（区）、市及相应层级的有关部门），这就为分层分类、精细灵活地解决群众所面临的问题真正做到“订单式”服务奠定了基础。

四、开展组团式服务，实现群众工作资源由“相对分散”向“优化整合”转变

整合社会资源，提供有效的服务，以维护和实现群众利益是开展好群众工作的核心，也是新时期推进群众工作必须要面对的一项重大课题。随着社会的进步发展、人民生活水平的提高，群众多样化、多层次的需求与党员个体和基层党组织有限的服务能力、服务资源之间的矛盾日益突出。要开展好群众工作，维护和实现好群众利益，就必须充分发挥党的组织优势，把党内外面向基层的各种相对分散的资源整合起来，形成联系和服务群众的社会合力，切实提高综合性的联系和服务能力。

作为一项系统工程，舟山市“网格化管理、组团式服务”就充分体现了资源系统观的理念，注重运用“统筹”这一基本方法，从三个层面切实优化整合社会资源，重点围绕群众反映的、与群众切身利益密切相关的就业致富、生病就医、子女就学、社会公平等实际问题，对应每一个网格开展“组团式服务”，使群众工作由以往的“单兵作战、单体作战”向“组团作战、上下协同作战”转变。一是按照统筹协调、强化协作、共建共享、合力推进的要求，把网格内外党政、条块资源进一步整合起来，充分调动相关单位和职能部门积极支持、参与和配合“网格化管理、组团式服务”工作。二是根据各地的资源优势和服务团队成员的作用发挥情况，适当调整团队人员结构，普遍建立以乡镇（街道）干部、社区（村）干部、民警、联户党小组长等为核心，医生、教师、联户党员、群众代表、妇女代表、老干部、志愿者、新居民协管员等为辅助力量的服务团队，同时组建法律、家政、医疗等专业服务团队，优化团队的整体服务能力。并出台《“两代表一委员”融入“网格化管理、组团式服务”工作意见》，积极探索各级党员代表、人大代表和政协委员与网格的对接，将网格管理服务团队收集的各类群众诉求通过代表、委员们向各级党委政府直接加以反映，从而进一步畅通了体制内民意表达的渠道。三是高度重视社会团体、民间组织、行业协会等社会自组织在提供公共服务、反映利益诉求、规范社会行为、扩大公众参与等方面的独特优势，充分发挥其在反映社情民意、引导社会舆论、缓解社会压力等方面所起的“润滑剂”作用。截至2010年底，全市参加组团服务的人员达2.1万余人，共联系服务群众37万余户、97万余人，解决问题近5万件。

五、加强面对面沟通，实现群众工作作风由“居高临下”向“平等互动”转变

随着改革开放的深入推进，一些新情况、新问题日益呈现。在经济领域，随着以农村家庭联产承包责任制为先导的经济体制改革的不断深入，人们的生产方式出现了由集体劳动到“单兵作战”的转变，就业方式出现了多样化特征，并产生了频繁的跨区域流动，工作对象的流动性使群众工作的任务更加艰巨；在政治领域，随着人民公社的消亡、基层民主自治的加强，人们也由“单位人”转变为“社会人”，个人对组织和集体的依赖性大大降低，传统的以“单位人”为主体的群众工作模式已难以适应新时期对“社会人”的管理要求；在文化领域，当前各种文化思潮相互激荡，人们的价值观念也随之出现了多元化的特征，精神文化需求日趋高涨；在社会领域，社会阶层逐步分化，贫富差距日益扩大，各种深层次矛盾和问题不断积累，最突出的表现就是群体性事件呈现多发趋势。以上这些因素，都导致在信息化时代下基层干部与群众直接面对面、手拉手机会减少，群众的各种诉求不能得到准确、及时、有效地传递，造成群众工作信息不灵通、不对称，出现了“盲区”和“真空”。[5]

为解决基层群众工作的“主体缺位”、清除基层群众工作的“空白地带”，以密切党群干群关系，准确掌握群众各方面诉求，及时化解各类矛盾，舟山市“网格化管理、组团式服务”推行“零距离”联系和服务群众方法，即突出强调“面对面”沟通的联系和服务群众方式，要求党员干部下移工作重心，变“坐等群众上门”的官僚作风为“主动下村服务”的公仆作风，通过“集中性走访”（一年至少4次以上）、“错时走访”、“周末走访”、“驻夜走访”、“重点走访”、“专题走访”等方式，与群众经常性地联系、面对面地交心谈心，在全市营造了“深入基层、亲近群众；摆正位置、尊重群众；平等互动、团结群众；循循善诱、说服群众；多办实事、服务群众；让民做主、信任群众”的良好氛围，无形中拉近了干部与群众之间的距离。同时，重点围绕群众反映的创业就业、权益维护、就医、就学等实际问题，开展组团式、主题化、个性化、全天候服务，使一大批问题在最快时间内得到解决，从而加深了党与群众之间的感情，密切了党群血肉关系。

六、依托信息化平台，实现群众工作手段由“传统管理”向“数字管理”转变

自20世纪70年代以来，电子信息革命的兴起对人类社会各个领域产生了深远的影响，人类的发展逐渐步入信息网络时代。顺应这一发展趋势，一些发达国家的政党纷纷尝试运用信息技术推进党建工作“现代化”和“信息化”。特别是进入21世纪，电子党务进入快速发展时期，信息网络平台的建设和使用不仅为政党加强党内外宣传和沟通提供了强有力的“双向”途径，有利于缓解各国政党党内外信息不对称和集权趋势，也畅通了政党与社会公众之间的直接联系渠道，增强了政党对现代社会环境变化的感知能力和反应能力。信息化已经成为引领当今时代各国政党领导和建设的潮流。

然而，由于历史原因，信息化在我国普及较晚，发展也很不平衡。信息化浪潮所带来的党建环境、对象和手段的变化已经对中国共产党自身建设产生了深远的影响和挑战。体现在群众工作领域，譬如以往决策层获取和掌握信息“倒金字塔”状态而传递信息“正金字塔”状态的局面被“信息共享”打破，党和群众之间的“信息鸿沟”正在缩小；信息化带来的“扁平化延伸”对传统的纵向党组织层级管理体制构成挑战；信息传递快速、便捷对党组织如何加强公共危机管理，迅速而又正确地应对突发事件提出更高要求；党建信息保密性和群众要求公开性的边界难以准确划定。[6]面对这些挑战，胡锦涛总书记在党的十七届五中全会第二次全体会议上要求，“注意运用现代科技，提高群众工作的针对性和实效性”。

舟山市正是充分发挥信息网络技术跨时空快速传递、处理、存储和利用信息的优势，以舟山市信息中心的信息平台为依托，整合市属相关部门的局域网和数据库，专门建立起综合性、集成式、共享性的“网格化管理、组团式服务”信息管理系统，该系统软件平台的硬件架构采用内、外网分离的方式，以保证政府工作的安全性；软件的功能主要包括基础信息、民情日志、工作交流、系统管理、服务办事、短信互动等六大模块。目前信息系统已经连通到每一个社区，实现了一口受理、一网协同。作为“一站式”网上服务办事平台，当群众诉求通过短信、电话或走访收集后输入信息系统后，系统会立即自动受理，并按内容分类和流转程序传递给全市各级、各职能部门，限时办结，从而形成监管互动、分工协作、动态有序的服务新模式。同时，依托“8189000”、“8189090”服务平台，整合政府部门的各种信息咨询、吸纳门类齐全的各类加盟组织，以无偿服务、低偿服务和有偿服务相结合的方式，为居民提供多元化、个性化的服务。

七、建立承包责任制，实现群众工作机制由“被动应付”向“主动出击”转变

长期以来，中国共产党开展群众工作习惯于依赖过去传统的以强制性宣传发动、组织部署为主要特征的领导体制和工作机制，并形成了较为普遍的一个做法是机关干部分片联系、责任包干的制度。如治安工作联系包干、重点信访户联系包干、重点困难户联系包干等等，几乎各条线上均有不同形式的联系责任包干制度。然而，这些条线之间的联系包干制度具有分割性、临时性、局部性等特点，不同地方、同一地方的各条线上做法不一、差异较大，更没有使之上升到群众工作制度化、规范化水平，缺乏可靠的协调监督机制和有效的激励机制，难以保证联系包干责任落实到位。

尽管这种领导体制和工作机制在一定条件下仍然有其选择和实施的必要性，但总体上与民主政治发展的趋势不相适应，甚至表现出明显的滞后性。如何形成一套反映群众需求、顺应群众意愿、易于群众参与的领导体制，并构建起有利于教育群众、宣传群众、团结群众、组织群众和服务群众的工作机制，充分发挥党的主导作用，把管理服务职能有效延伸到最末端、覆盖到全社会，以回应民众诉求，维护和实现群众利益，是当前摆在各级党组织面前的一项重大难题。

面对这一难题，舟山市借鉴家庭联产承包责任制的成功经验，积极探索基层党组织管理和服务群众新方式、新机制，首创“网格化”群众工作承包责任制。即在全市乡镇（街道）管辖区以下合理划分网格的基础上，通过网格化定位，划定每一个网格管理服务团队的责任区，明确其“包管理、包服务、包教育、包提高”的群众工作职责，并要求网格管理服务团队切实履行“包干”职责，做好责任区内的群众工作。同时辅以民意表达机制、民情研判机制、民主决策机制、分层解决机制、信息共享机制、考核激励机制和组织协调机制，共同构建起运行有效的“网格化管理、组团式服务”系统。“网格化”群众工作承包责任制的实施，解决了以往基层主要以条为主开展群众工作，各条线的工作人员在块上的工作职责不明确、不到位，条与条之间的协同配合不紧密等问题，实现了党员联系和服务群众工作的网状化、普遍化、制度化以及工作责任的块状化、固定化、明确化，从而有效调动了党员主体开展群众工作的主动性、积极性和有效性。

八、探索社会化运作，实现群众工作格局由“相对封闭”向“更加开放”转变

长期以来，我国基层社会治理奉行“单中心”模式，其突出特征是公共权力资源配置主体的单一化和公共权力运行的单向性，主要采取行政命令的管理方式，而不是对话、协商、协调的共同治理方式。体现在党的基层群众工作中，不论是党的群众工作主体选择，还是党的群众工作资源整合，以及党的群众工作体系构建，都呈现出党内循环的封闭运作格局。

然而，现代基层社会治理是公民参与公共生活和公共事务管理的天然实验场。与传统的“单中心”治理模式中公众消极、被动参与相比，现代治理强调的是公民广泛的、直接的、能动的、更加独立的参与。治理绩效的高低在很大程度上也取决于社会组织和公民参与的能力。这就要求新时期政府在实施公共事务管理的过程中，将以人为本作为政府对社会治理的出发点和落脚点，围绕实现公民的权利和利益，满足群众的合理需求，促进人的全面发展。适应这一要求，必须更新党的群众工作理念，最大限度地依托社会各界的力量共同开展好群众工作。

实行“网格化管理、组团式服务”，进一步提升了基层党的群众工作格局的开放性。这是因为在“网格化管理、组团式服务”实践过程中，各级党政高度关注基层社会团体、行业组织、社会中介组织和自治性组织等社会各界的力量，利用其“柔性化管理、人性化服务、社会化运作”的工作优势[7]，充分发挥它们在公共服务供给、社会秩序维系、矛盾冲突化解、和谐氛围营造等群众工作中的重要作用，努力构建起“党委领导、政府引领、市场推动、民间组织合作、社会公众积极参与”的共治格局，从而聚集社会各界的人力、智力、财力和物力，共同开展群众工作，有力地提升了基层党的群众工作水平。

[1]张怀海.新形势下党的群众工作理论研究[D].北京：中共中央党校，2006.

[2]常为民，王传志.如何做好新形势下的群众工作——访中共浙江省委书记习近平[J].求是，2005（17）：29-32.

[3]李学举.努力健全和完善中国城乡基层治理体制[J].国家行政学院学报，2005（6）：25-26.

[4]马卫红,桂勇.从控制到治理——社会转型与城市基层组织框架的变迁[J].华中科技大学学报:社学科学版，2008（5）：78-84.

[5]中组部党建所课题组.新时期党群关系调研报告[J].当代世界与社会主义，2005（1）：6-25.

[6]杨亚光.新形势下党的群众工作几个重要问题的实证研究[J].理论与改革，2005（6）：73-76.

[7]纪德尚,李宝民,郭少华.依托社会工作创新党的群众工作[J].中共郑州市委党校学报，2009（1）:54-56.

Grid Management and Grouped Service:the Innovative Model of Mass Work of Chinese Communist Part in the New Era——A Case Study of Zhoushan

SUN Jian-jun1GONG Ying2YU Jie1
（1.Party School of The Zhoushan Committee of the CPC,Zhoushan 316000，China；2.Zhejiang Ocean University,Social Science Department,Zhoushan 316000,China）

Grid Management and Grouped Service is an innovative model for the Chinese Communist Party (CPC)to carry out mass work in the new era.It's characterized by eight transformations.The model transforms the mass work focus from management to service;it transforms the mass work system from the separated one to the joint one;it transforms the mass work method from the extensive and mechanic one to the meticulous and flexible one;it transforms the mass work resource from comparative dispersion to optimized integration;it transforms the mass work style from a top-down one to an equal and interactive one;it transforms the mass work channel of from traditional management to digital management;it transforms the working mechanism of mass work from the passive one to the positive one;it transforms the mass work pattern from a comparatively exclusive one to a more open one.

grid management;grouped service;mass work of CPC;innovation model

D252

A

1008-8318（2011）05-0032-06

2011-08-16

浙江省社会科学界联合会研究课题（编号：2011N019）阶段性成果。

孙建军（1977-），男，浙江丽水人，经济师，博士。