日本防卫政策转型透析及对我国家安全影响——解析日本新《防卫计划大纲》

张 明 黄成军

2010年12月17日，日本内阁和安全保障会议通过了今后10年的新《防卫计划大纲》和未来5年的新《中期防卫力量整备计划》，①自2011年开始执行。闹得沸沸扬扬的日本新《防卫计划大纲》（下称“新大纲”)终于露出庐山真面目。

一、“新大纲”酝酿已久，各国广泛关注

版本都予以了披露和评价，大家已做好了日本防卫政策发生重大变化的心理准备，但当“新大纲”一出台，其修改幅度之大还是引起各国媒体的强烈反响。

朝鲜《劳动新闻》21日发表评论说，“新大纲”是日本“企图再次发动侵略的军事作战设计图和起跳台”。

法新社评论说“新大纲”标志自卫队已经突破防卫属性。

俄塔社则指出“新大纲”强调中朝威胁，为扩军寻找借口。

马来西亚《南洋商报》分析指出，“新大纲”中处处都彰显着与周边国家军力相抗衡的架势，也表明了日本逐渐放弃外交稳定，将武力放到第一位的态度和立场，标志着日本日益注重提高部队对突发事件的应对，甚至不排除有先发制人攻击的可能性。

……这些反响表明，世界各国对“新大纲”体现出的日本安全政策走向非常担忧，特别是其亚洲邻国尤其感到忧虑和不安。

“新大纲”之所以引起世人关注和强烈反响，

原定于2009年年底推出的《防卫计划大纲》，由于执政党更替，民主党宣布延后一年发布。其实早在2004年日本就成立了内阁直属防卫咨询机构——“新时代安全保障与防卫力量恳谈会”着手新防卫大纲的修改。

民主党上台后对“恳谈会”进行了调整，由原来的9人增至11人，一大批奉行现实主义外交政策的人物补充进来。截至“新大纲”发布，“恳谈会”共召开了9次会议。8月27日，“恳谈会”会长向日本首相菅直人递交了为制定“新大纲”而汇总的最终建议报告。而从8月开始，日本执政、在野各党派及不同机构也纷纷提出了各种版本的“防卫计划大纲”，令外界感受到了围绕这场防卫变革的浓厚硝烟味。前期媒体对各种大纲首先是因为《防卫计划大纲》是指导日本国家安全政策和自卫队建设的纲领性文件，它的发布即确定了日本今后发展防卫力量的基本方针，其中包括安全保障政策的基本方针、防卫力量的定位及自卫队主要装备的整备目标等。其次，这是自1976年日本首次制定防卫计划大纲后的第4版，也是日本民主党执政后制定的第一份防卫计划大纲，从中能看出民主党在防务建设方面是否与自民党进行了切割。最后，由于日本一直未能对其侵略历史进行正确认识与反省，而近年来日本国内右翼势力有抬头之势，他们的一些主张是否会体现在大纲内，世界各国尤其是亚洲国家对此格外关注。

二、“新大纲”新特点，防卫政策发生转型

（一）防卫对象转向中国，应对“中国威胁”成为新大纲主基调

日本于1976年和1995年两次修订防卫计划大纲，主要防卫对象均是北方的苏联（俄罗斯），对中国都没有特别提及。2004年第三次修改时，小泉内阁的“亚洲局势不稳论”，明确强调应对朝鲜的威胁，将中国列为日本在安全方面要警惕的对象，提及“有必要对中国的动向予以关注”，可以看出用词比较谨慎。

而这次，在菅直人内阁的“东北亚局势紧张论”中，关于朝鲜的论述继承了过去一贯的基调，强调：“朝鲜正在发展、部署并扩散大规模杀伤性武器和弹道导弹，同时也在尽力维持其庞大的特种部队。朝鲜的这些军事举动都是性质相当严重的行为，是影响地区安全的不稳定因素。”②对中国的表述则发生很大变化，用“警戒监视”取代了“予以关注”。强调“中国在周边海域加强了与主权权利相关的单方面追求”，“中国海军在日本周边海域活动频繁，军事实力不断增强，地区和国际社会感到担忧”。表述上指名道姓、锋芒毕露、咄咄逼人。

从整体内容上来看，每一项写进防卫大纲的计划，无论是扩军计划还是增添先进军备，都明确针对中国，结合菅直人2010年10月在日本自卫队年度阅兵式上直接点名高调宣称“中朝威胁”的讲话[1]，“中国威胁”已经成为“新大纲”的主基调。

可以看出在日本加速向军事大国迈进的过程中，利用“新大纲”渲染来自其他国家的所谓威胁，已经成为日本提升军事实力的最好借口。此次针对中国，原因有三：

1.首先中国自身经济和军事实力的快速增长

2010年中国GDP超过日本，让日本倍感压力。在军事上，日本还认为，中国国防开支连续22年保持两位数增长，如果继续以这样的势头增强军备，那么“10年或20年后日本周边的军事优势可能倒向中国一边”。特别是去年中国海军在东海的演习使日本感到了实实在在的威慑力。

2.随着美国战略重点转向亚洲，日本出台“针对中国”的政策无疑有与美国战略相呼应的意味

近年来随着新兴市场国家的崛起，发达国家与发展中国家力量对比的变化，在全球范围内，世界权力重心正从北大西洋向太平洋转移。美国也逐渐把其全球战略重点从欧洲向亚洲转移。但是，由于美国目前面临前所罕见的经济困难，它在亚太地区已不再具有明显的经济优势，其对亚洲的所谓“投入”，主要侧重在政治和军事上。它一方面通过在亚太地区炫耀武力，另一方面又极力鼓吹“中国威胁论”，挑拨离间中国同周边国家的关系，构建“亚洲版北约”。而日本为了实现其重回“政治大国”的战略目标，甘当美国马前卒，以期美国让其在国际安全事务中发挥更大的作用。

3.“中国威胁论”在日本民间一直很有市场，政治家利用国民的情绪来提高支持率，也是一个动因

一直以来，日本政坛人物包括鹰派大多数人在公开场合会毫不避讳地点名攻击朝鲜，而对中国则采取较隐晦的说法。但自2010年天安舰事件及钓鱼岛撞船事件发生后，菅直人政府饱受日本民众、媒体和其他在野政党的批评，支持率持续下降，而将中国和朝鲜进行“捆绑式攻击”，宣扬“中国威胁论”则在一定程度上缓解了政府的压力。

(二)防卫重点转向西南，加强“西南岛屿”防御

“新大纲”指出：未来将“强化西南岛屿的防卫态势”、“在处于防卫空白的离岛配置部队”。所说的“西南诸岛”是指日本九州以南、中国台湾岛以东的岛屿，其中包括与中国有领土争议的钓鱼岛。而此前日本以苏联（俄罗斯）为假想敌，防卫部署重点在北方。

当前日本在西南诸岛的作战力量仅有刚刚完成列编的陆自第15旅团，大约2100人。还有陆上自卫队下设的“离岛特种部队”约660人，主要负责岛屿特种作战。由于驻冲绳8000名美海军陆战队将撤往关岛，③日本认为这些力量难以应对未来“西南岛屿”有事。

“新大纲”指出，要加强西南岛屿的防卫态势，必须要向一些没有自卫队驻守的离岛派遣最低限度的部队。为此，防卫省计划阶段性地在宫古岛、石垣岛部署由数百名陆上自卫队员组成的“国境警备部队”，在与那国岛部署由约100名陆上自卫队员组成的“沿海监视部队”。

此外，陆上自卫队计划未来5年，在全国部署100多枚地对舰导弹（SSM），并向西南诸岛进行倾斜。除了陆上自卫队准备增兵西南诸岛外，海上自卫队和航空自卫队也在进行相应调整。海上自卫队的潜舰编制由16艘扩大至22艘，航空自卫队在冲绳那霸基地的F-15改良型战斗机将从目前的一个中队扩展到两个中队，达到36架。而为了强化西南部海域的情报搜集工作，防卫省计划在鹿儿岛县奄美大岛以及冲绳与那国岛配备移动式雷达系统，同时将启动便于空中预警机长期驻扎和开展任务的相关设施准备工作。

外界分析认为，此举表明日本加紧了与周边国家的岛屿争夺。实际上，日本和周边国家存在很多海域划分、岛屿主权归属的问题。除与中国的钓鱼岛纷争外，还包括与俄罗斯的北方四岛纷争，与韩国的独岛纷争。这次强调要加强西南岛屿的防卫，显然是把与中国的钓鱼岛之争放在首要位置。

近年来日本在钓鱼岛问题上态度越发强硬，用实际举动在宣示自己的“主权”，强化自己对“主权”的主张和要求。如在钓鱼岛周围，部署了包括可搭载直升机的巡逻船在内的执法力量，P-3C海上巡逻机每天要到钓鱼岛上空巡逻等。

除了应对岛屿争夺，加强保护专属经济区，加强对日本周边海域的监视和为将来介入台海冲突准备也是此番布防重点转移的动因。

（三）防卫构想由“基础防卫”转化为“机动防卫”

自1976年首次出台防卫计划大纲以来，日本一直推行“基础性防卫力量构想”。所谓“基础性防卫力量构想”是基于冷战思维的防卫构想，即以苏联（俄罗斯）为假想敌，为抵御其进攻而在北海道及全国各地均衡地按照最低需求配置陆军部队以及重型火炮。“基础性防卫力量构想”的目的是为了不使日本出现“力量真空”，防止周边地区出现不稳定因素，保持拥有独立国家所需的最低限度战斗力。

而这次的“新大纲”则提出“机动防卫能力”这一全新构想概念，即打造一支“具备适应性、机动性、灵活性、持续性以及多目的性，依据军事技术水平的动向，以高度技术能力和情报能力为支撑的动态防卫能力”。“新大纲”强调日本应打破原来那种均衡部署力量的方式，转以重点防范恐怖袭击和侵占离岛，特别重视部队的机动性和快速反应能力。新构想的确立等于启动了灵活调动军力的方案，使遍布于各县基地的自卫队，能在局部发生危机时迅速调动，标志着日本正日益注重提高部队对突发事件的应对能力。如果西南相关区域有紧急状况，日本可以迅速调动全国其他地区的部队来进行增援。

防卫构想的转变除了媒体所宣传的应对“中国威胁”的因素外，还有另外两大因素：

一是日本严峻的财政形势。日本国防预算近十年来呈微弱下降趋势，目前日本政府债务与GDP的比值高达近200%，防卫预算面临被继续削减的压力。而这与日本重回军事大国、加强防务建设对资金的需求是相矛盾的，防卫省和相关的政治家只能在保证现有预算额度的条件下有效利用自卫队人力和装备资源，靠机动和快速反应能力来弥补绝对力量的不足。

二是配合加强未来岛屿防御的能力。日本防卫副大臣安住淳在接受采访时表示，新的国防政策强调了增强军队机动性的必要性，以便在需要时能够迅速完成海上和空中的部署。他说：“岛屿防卫并不是在一座岛上派驻500名或1000名士兵就完事了。从太平洋战争期间和美军的艰苦作战中我们知道，让士兵独立防守是没有用的，你必须为他们提供大量后援和支持。”

（四）以日美同盟为基础，构建多边同盟体系遏制中国

2009年民主党上台后，鸠山倡导“回归亚洲”、“建立东亚共同体”、“构筑对等的日美外交”[2][3]，由此日美在围绕着印度洋供油、美军普田间基地、核密约、日美导弹防御系统等问题上出现了一些小的风波并且导致鸠山内阁的下台。

菅直人继任后选择了在防卫政策上迎合鹰派势力诉求、回归强化日美同盟旧途、实现制衡中国的这条路。2010年9月发表的《防卫白皮书》中，日本特别强调了日美同盟关系的重要性，认为必须确保作为遏制力量的驻日美军的存在及机动应对各种事态的体制，以发挥日美安保体制的作用。同时表示，要妥善按照美国的意愿把驻日美军基地的问题处理好[4]。

“新大纲”认为日本与美国之间的安全纽带不可或缺，除强调要继续加强日美在情报信息、弹道导弹防御、装备技术研发、联合训练等领域的合作外，还提出两国要在维护太空、网络空间和海上交通线安全，以及应对气候变化等新兴领域加强合作。另外，日本保证即使在尚未彻底摆脱金融危机阴影下，仍将继续支付驻日美军基地的一切费用。

“新大纲”同时指出，“美国更加重视与日本、韩国、澳大利亚等盟国及伙伴国的合作，谋求通过双边和多边框架强化安全关系，加强对该地区的干预。这将对亚太地区和平与安全发挥重要作用。”

联系近来日本不断强化与澳大利亚、韩国、印度以及东南亚各国之间关系的举动上可以清楚地看出，日本的同盟战略正在“回归”的基础上继续拓展和深化，即以日美同盟关系为平台，主动策应美国构建更为广泛的亚太多边同盟体系，企图进一步遏制中国。

三、“新大纲”对我国安全的影响

“新大纲”在应对“中国威胁”和“朝鲜半岛危机”的幌子下，调整防卫政策、明确防范对象、强化军事力量，对东亚地区和我国的安全环境造成严重影响。

（一）加剧东亚地区的紧张局势，增大了中国周边安全环境压力

2010年东亚地区先后发生诸多影响地区安全态势的重要事件，如天安舰事件、日本在钓鱼岛海域非法扣留中国渔船事件、延坪岛炮击事件等。特别是在当前东北亚安全局势因为韩朝冲突陷入紧张之际，日本政府公布这一“冷战思维”明显的防卫大纲，以中国和朝鲜为假想敌，加强西南方向的兵力部署，加强日美同盟特别是扩展与韩国的同盟合作，必然会加大朝鲜半岛的紧张局势。

另外，随着日本军事力量的进一步扩大，松动“武器出口三原则”，必将打破东亚及亚太地区的军事平衡，将进一步增加区域不稳定因素，损害东亚在多年合作基础上建立起来的互信氛围。这必将加大我国周边安全环境稳定的压力，可能打乱我国抓紧战略机遇期进行发展的战略部署。

（二）增大我国解决领土问题的难度

“新大纲”强调改变过去“重北轻西南”的部署，增强西南方向的军力，加强包括钓鱼岛在内的岛屿防御，把朝鲜半岛、台湾海峡作为可能发生冲突的重点应对对象。因此未来一旦台海发生冲突，日本可能快速介入，在钓鱼岛问题上，还可使我方落下先挑起事端的口实。另外，加大同盟体系建设后，各方相互呼应，使我多方同时受敌，动摇我动武决心。

四、我国的对策

日本抓住东亚发生的一系列事件为契机，加速防卫政策转型，加快防卫力量建设，中国应予以高度重视，完善对策，保护本国国家利益不受损害。

（一）冷静观察，积极对待

新年伊始，日本政府的官员纷纷抛出中日友好的言论。日本首相菅直人发表新年贺词说，将致力于推进中日战略互惠关系。日本防卫大臣北泽俊美也在记者会上表示，日本新防卫计划大纲的出台基于中日友好。与之前发布的《防卫计划大纲》中强硬针对中国的态度截然不同，表明日本对华政策上的复杂性和两面性。

日本无论在经济还是在地区问题上都需要中方的合作，但又在安全上对中国加以防范，因此其政策本身是一种扭曲的状态，加之受到美国在东亚地缘战略方面的利用和怂恿，所以日本对华政策实际上处于一个非常复杂的多种力量较量、多种力量交织的过程。

我们对此必须冷静观察，将目光立足于两国发展战略互惠的关系上，不仅看防卫大纲表态，还要看未来在军事方面对中国采取一个什么样的政策以及怎么做的。同时，我们应该尽量的和日方一起努力，更多地去发挥我们潜在合作的可能性，同时要抵制消极因素，防止日本右翼反华势力把他们的一些特定的立场和主张，通过防卫计划大纲，通过日本政要的政策来干扰中日关系的健康发展。

（二）提高交流层次，避免误判，防止军事冲突

中日固有的结构性矛盾决定两国不能结盟，加之受政治因素影响，双方军事领域严重缺乏互信，导致两国战略互惠关系发展受限。

近年来双方在防务领域交流逐渐增多，达到了增进了解、在一定程度上降低误判的几率等目的。但从内容上看多数是参观、学习和研讨，而像举行联合军演、派员观摩对方演习、互通演习信息等实质性交流，仍没有实质性突破。中方可以考虑在发展中日战略互惠关系的大前提下，把两国防务安全磋商作为战略平台，用以增强双方互信。特别是在当前中日出现状况的形势下，不能因为政治问题而中断，相反还要提高交流层次。如针对两国在中国台湾、钓鱼岛、东海能源和美日安保等问题上可能发生的冲突建立紧急联络机制等。

（三）改善舆论环境，增大两国民众交流

舆论宣传影响日本对华政策走向。过去10年，由于中国实力增强以及中日关系的变化，日本媒体把强化民众厌中情绪作为报道主轴，利用“中国威胁论”来激发民族主义情绪，凝聚民众向心力，其实质是国家态度在社会传播领域中的一种折射。特别是自今年天安舰沉没事件及钓鱼岛撞船事件发生后，日本媒体引导社会不断对菅直人政府的对华态度进行批评，导致其支持率持续下降，日本政府将中国和朝鲜进行“捆绑式攻击”，宣扬“中国威胁论”则在一定程度上缓解了政府的压力。

如何扭转日本对华舆论导向是改善中日关系的重要课题。

一是采取增进沟通的方式，引导日本政府和民众真正了解中国，正确看待中国的发展，正确理解中国对日政策，避免误会加深，防止受人挑唆。

二是要建立对外宣传的理论体系。舆论斗争不是简单的言论对抗，我们可以借鉴西方国家采用的接近并影响官方智囊、新闻人员的策略。

（四）提升自身实力，在核心利益问题上态度不能模糊，适时敲打可防止事态恶化

在坚持防御性军事战略的同时，必须加快军队现代化建设，尤其要增强海防实力。另外，在涉及到领土等国家核心利益问题时，态度上必须明确，不能含糊。当日方不顾中方的态度时，我们应适时亮剑，如举行大规模军事演习等表明我决心。中国只有通过威慑，使日本意识到借助武力解决分歧得不偿失，才能从根本上减少两国发生军事冲突的可能性，使我国紧抓战略机遇，使发展不受干扰，真正实现维护国家主权、保护民族利益，构建和平环境的战略目标。

注释：

① 防卫大纲过去由政府直属咨询机构“国防会议”讨论制定并提交内阁议决，现在则仿效美国，改为由内阁设立的“国家安全保障会议”研究制定，然后提交内阁决议通过。

② 《平成23年度以降に係る防衛計画の大綱について》，http://www.mod.go.jp引自报告原文的内容不再另注。

③ 日美协议于2014年年底将驻冲绳8000名美海军陆战队和9000多家属撤往关岛，但美国以关岛基础设施不能跟上为由延期移师。

[1]菅直人出席日阅兵式 称应“做好准备”应对中国[EB/OL].环球网，http://world.huanqiu.com/roll/2010-10/1196099.html.

[2]第173回国会における鳩山内閣総理大臣所信表明演説(H21.10.26)[EB/OL]. http://www.kantei.go.jp/jp/hatoyama/statement/200910/26syosin.html.

[3]第174回国会における鳩山内閣総理大臣施政方針演説(H22.1.29) [EB/OL].http://www.kantei.go.jp/jp/hatoyama/statement/index.html.

[4]平成22年版防衛白書[EB/OL].http://www.mod.go.jp/j/publication/wp/index.html.