市场减排机制在博弈中前行

CCS技术管理处 王分良

国际航运气体污染立法需要考虑到外部的相关成本及社会的接受程度，目前对船舶空气污染和GHG温室气体的排放控制立法有两大类，“命令与控制”法和经济激励法或市场减排机制（MBM）。目前IMO实施的传统立法方法“命令与控制”法是强制标准，由船旗国政府实施。这种方法的优点是具有清晰和可实施性，但由于其使用统一标准，缺乏效率且忽视了污染者的不同污染控制成本，而使经济方法（MBM）逐渐得到更多推广。

强制立法与经济激励

从经济学角度考虑，环境产品不像商用产品，它的影响具有公共性及非独立性，其边际成本为零，也就是每增加运输1吨货物，环境成本为零，因为没有污染控制费用，所以缺乏经济刺激来激励人们投资环境产品，因为不像商用产品一样，它不能够被拥有，利益也不能被转让。船舶空气排放是一种环境污染产品，所以可称其为具有外部成本，即船舶运输产生空气排放，影响了社会及他人的身体健康，而这种影响需要社会的外界成本负担，如污染引起看病住院的成本等。故需公共及政府干预，将外部成本内部化，杜绝船东的污染让社会帮他买单。

目前，IMO在气体减排传统立法中基本都为“命令与控制”法。通过“命令与控制”强制立法，空气排放可通过排放者和环境保护人士的互相商议，讨论和妥协，在边际效益和边际外来成本相等时达到最佳排放水平，也就是最佳的立法规定水平，法规制定过严和过松都将导致偏离以上最佳水平状态，最终结果还是两者趋于平衡。

这种“命令与控制”强制立法方法有其优点，其一，直接且有明确的减排目标，清晰的技术或具体标准；其二，能有效限制某种有危害产品上市，如船舶禁止有害油漆的使用；其三，产品生产商可迅速将新产品上市。其四，由于其明确强烈的规定受到环境人士和政府官员的喜欢。

然而“命令与控制”强制立法方法有其缺点，由于其规定统一的排放标准，不同的船东拥有不同的减排技术，将产生不同的减排成本，只有当两个船东的边际成本相同时，才能产生最低的污染控制成本。所以由于不同船东拥有不同技术和不同边际成本，将导致污染控制成本增加。据分析，最佳的法规制定点在船东的边际控制成本和边际外界成本相等时达成。技术改进越大，污染控制成本降低越大，假如外界所期望的边际外界成本不变，将导致边际控制成本和边际外界成本达到新的平衡，这意味着更严格的排放标准将要出台，然而将会有一个成本亏损平衡点，技术改进的成本将会大于节约的成本，不停的改进技术有投资风险从而导致船东拒绝进一步改进技术。这就暴露了“命令与控制”强制立法方法的弱点。

与“命令与控制”强制立法方法相比，经济手段（市场减排机制）减排控制有不同优势。其可用最小的减排成本达到减排目的，经济手段包括：污染税和可交易的排放许可。如船东有持续的减排激励，就不必政府干预,船东将会自觉改进技术来减排。

排放费与可交易的排放许可

何谓排放费，其表述为每单位排放物的税收费用，如，美元/每吨CO2，这意味着排放不免费。船东利用新技术来降低排放的费用比付出的税费低。这样就刺激船东节约更多成本来研发新技术，而无需政府干预。船东自发研究环境友好船舶减少罚款，罚款可用于管理经费。当然，排放罚款也不无缺点，首先，很难确定正确的罚款水平；其次，作为一种税收，它给船东带来负担，如果不是全球实施税收，将带来更大的不公平；再者，由于航运市场的波动，运价高时，船东不在乎多付罚金，这样对减排的效果就不明显。

“可交易的排放许可”来源于1960年的高斯定律，被认为是排放标准机制的进步，因为政府不是简单地确定排放标准，而是确定与排放污染对应的允许排放总量，让市场决定谁排放多少。本质上是创立一个有污染权利的市场。政府首先分配初始的污染权利并许可自由交易。但需要满足污染者有权持证污染；明确权利、超出限额罚款；政府确定允许总量，给污染者分发和销售初始许可；为污染许可在市场自由交易创造条件。

利用可交易的排放许可，排放成本高的船东可向排放成本低的船东买许可。总的排放量不变，而所有参与交易的船东减排成本减少了。两个船东将继续交易，直到他们的边际成本控制曲线重合才停止交易。结果是，船东受益，社会也受益。

这种排放交易有几个关键点需要注意。首先，排放许可证的初始发放很关键，也很难掌握，但对许可证最终如何通过市场机制交易及分配不产生影响，很显然初始的公平分配许可证很重要。同时，市场排放交易机制对于多船东参与交易运行起来更好。

另外，通过自由交易，环境资源合理分配，有效的减排技术被大力弘扬，并且环境产品被赋予价格。交易量与边际控制成本的差异成正比，技术差异越大，交易越多。许可证价格与平均边际成本或平均技术成本成反比，平均技术成本越高，交易的许可证价格越低。对新加入市场者无限制，甚至当总的排放水平达到时。排放许可交易政策鼓励更多的有效率的船舶通过购买许可进入市场。

由此可见，以上两种方法的市场减排措施对减少成本、提高船舶效率有同样的效果，都能够使总的污染控制成本最小化，并激励使用新技术减排。最终选择何种方法取决于两方面的因素，首先由于税收的敏感性，是否采用取决于政府和船东的接受程度，其次，是实施成本因素，包括对排放许可交易的交易成本或控制成本。

国际立法与欧盟减排机制

目前，联合国国际海洋法公约（UNCLOS 1982）只制定了国际海洋法的原则要求，授权给国际海事组织（IMO）制定具体的船舶安全、保安、环保、能效、法律、技术合作公约；授权国际劳工组织（ILO）制定与船员生活相关的要求，但还没有一个国际最高机构来制定相关国际法律。IMO目前有166个成员国，其公约需经过IMO大会的批准、通过、纳入公约缔约国本国立法等过程，才能够被公约缔约国执行和实施。国际航行船舶立法过程为IMO立法，船旗国实施法律，沿岸国/港口国执法，而国际船舶是被立法、执法的实施主体。

作为气体减排立法的另一股力量，欧盟实施了一系列有关船舶低硫油的政策，如从2010年1月1日起到欧洲港口的船舶燃油含硫量不得高于0.1%等要求，也规定了在污染控制区（ECA）中燃油硫的含量。另外，有关温室气体，哥本哈根COP15以后欧盟出台了系列立法，主要焦点在减排目标、减排行动、财政资金、全球碳市场建立等。

目前，欧盟已经将航空纳入了减排交易系统（ETS）中，在国际海事组织（IMO）MEPC62通过MARPOL附则Ⅵ修正案后，欧盟依然有可能出台自己的相关GHG立法，如市场减排机制，并将航运排放纳入ETS交易中。

在全球航运实施欧洲的排放交易机制（ETS）对欧盟来说是一种挑战，其不仅要考虑到船舶的移动性、不同船旗国等因素，防止碳泄漏发生等问题，同时，在其制定环境政策时要考虑符合国际海洋法公约（UNCLOS 1982）的要求。

根据UNCLOS 1982，将沿岸海域分为四大区域：内水，包括海湾、港口和其他封闭海域等；领海，海岸线12海里之内；临近区域，上述领海以外12海里，且包括上述区域；专属经济区，200海里之内。不同的海域，赋予了沿岸国不同的海洋权利。不属于上述区域的海域统称为公海。

UNCLOS第92条规定：所有海上航行的船舶只能挂一个国家的国旗，也就是只能在一个国家注册，且受该船旗国法律的制约。而且在公海上航行的船舶只有船旗国有权对该船舶实施法律。有关船舶环境污染方面的UNCLOS条款有：218款和228款。UNCLOS 218条款：港口国可以对船舶违法排放采取法律行动；UNCLOS 228条款：船旗国可以干预在公海的排放，并采取行动。

上述规定决定了欧洲对于其水域以外的船舶实施排放法律及排放税将没有法律依据，尽管港口国可以对港口内国外船舶实施法律，但是在公海上只有船旗国有权实施法律，从而限制港口国的权利。同时，因为船旗国有权对挂船旗船舶实施排放污染、技术及管理上的法律等，所以欧盟对于其成员国船旗船舶可实施法律，但对于挂方便旗船舶无能为力。

另外，根据UNCLOS 25.2条款，如果船舶不符合沿岸国的进入条件，可拒绝让其进入，然而，在实施这样的行动之时，港口国却很有可能违背了227条款的要求：“港口国不要以任何理由歧视其他国家的船舶。”

目前没有法律依据让欧盟实施其领域之外的法律，这使非欧盟国家和工业界可以挑战欧盟采取的航运减排措施。另外还有一条致命限制欧盟立法措施的条款，即UNCLOS 24条“领海无害通过法则”：“要求沿岸国不要妨碍外国船只在其领海无害通过。”简单地讲无害通过理解为“通过船舶不损害该国的和平、秩序和安全”，该条款给予了任何船舶可以自由地无害通过沿岸国的管辖海域。而且欧盟立法也违背了UNCLOS 26条款要求：“不要对外国船舶以任何形式在其领海内进行收费”，“如果收费，该费用只能用于该船的利益”。如果欧盟对位于其领域以外的船舶收费，要求船舶在其港口交污染等费用，不管是以为船舶提供服务为理由，还是因为船舶在其专属经济区以外进行了排放而收费，均是违背了以上条款。

尽管如此，欧盟依然筹划将航运纳入排放交易机制（ETS）。欧盟在制定政策时考虑了国际航运空气污染和气候变化政策的复杂性，制定了约束性的长期减排目标、机动灵活的行动方案，同时，应用新的技术和知识并实施公开透明的策略。