农村集体土地的使用权保护

2011-08-15宋恩厚

绿色科技 2011年5期

宋恩厚

（辽宁省阜新市国土资源局清河门分局，辽宁阜新123006）

1 引言

我国农村土地承包责任制从20世纪70年代末开始出现并推广实行，到现在已有20年的历史。农民土地使用权问题是农村的市场化和现代化的关键，也是影响整个中国的市场化和现代化进程的非常重要的因素。因此要妥善解决农民土地使用权的保护问题。

土地使用权是指全民所有制单位、集体所有制单位、其他组织或个人依照法律规定，对国家所有的或集体所有的土地、森林、草原进行占有、使用、收益的权利。纵观现行土地使用权制度，可以按使用目的的不同，划分为以下几类：城镇国有土地使用权，国有耕地、林地、草原的使用权，承包使用权，宅基地使用权等。农民土地使用权主要是指农民的土地承包经营权和宅基地使用权。

承包经营权是指农民对农民集体所有和国家所有的依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地的承包经营权。2003年3月1日生效的《中华人民共和国农村土地承包法》，赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权力。该法案第一次从法律上界定了农民在长达30～70年的承包期内，拥有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权等。

从上述规定来看，农民土地使用权是清楚完整的权利，体现了农民是土地的真正主人的立法意图。然而，它的真正实现还需要其他相关联的法律权利和法律义务的规定协同作用。

2 农村集体土地使用权现状

（1）农村集体组织以集体土地使用权作价入股、联营的方式兴办乡镇企业，乡镇企业间的兼并、合并、重组和股份制改革而发生使用权人变化。土地实际的处分权落在了基层干部即县、乡、村干部的手上。于是，这些基层干部就常常以“合理合法”的“集体所有”的名义，随意处分土地，随意侵占农民的土地。农民不能真正获得所有者权利，也不懂得珍惜这些权利，更没有能力去与强势集团抗争来保护土地所有者的权利。于是，在“集体所有”的名义下，包括县、乡、村在内的地方政府，在土地问题上，事实上形成了“利益共同体”。其结果是，实施了几年的“最严厉的土地保护政策”，丝毫未能遏制住滥占土地的势头。以至于《农村土地承包法》在一些地方成为一纸空文。据统计，7年来全国有近亿亩耕地被征用，有4 000多万农民成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”。农民失去了土地，农民土地使用权也成了空中阁楼。

（2）因农业结构调整，致使农村土地承包经营权发生转移。尽管农民有《农村土地承包法》，但实际上掌握了土地所有权的乡（镇）、村、组干部也有“集体所有”、“发包方”的强大武器。因此，这些人就借“集体所有”之名干涉农民的自主经营权，无偿收回或非法转让、出租农民承包的土地，违背农民意愿强行进行土地流转等，也借“集体所有”之名随意调整土地承包期。国家规定土地的承包使用期在延长15年的基础上再延长30年不变。而在现实生活中，农民的土地承包期不断地被调整。“三年一小调，五年一大调”。频繁的调整，使土地经营周期人为缩短，不利于对土地保护，不利于农民投资和经营，却有利于强势集团利用土地以权谋私、以权寻租，从中渔利。因为承包期越短，对所有者越有利。值得注意的是，侵犯农民土地承包权益的案件，随着经济形势的起伏而呈现出周期性变化的规律。于是，农民单访或群体上访案件居高不下，成为时下影响社会稳定与发展的重大难题。

（3）近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动。我国宪法规定了保护合法私有财产和征用补偿的基本原则，但是国家立法机关至今尚未制定关于农村征用补偿的专门法律，以调整征用补偿法律关系。土地管理法第47条涉及征用补偿问题，对土地征用的补偿费、安置补助费的规定比较明确，有具体的计算标准。但对宅基地使用权连同以房屋为主的农民私有财产权则没有明确规定，它们仅被包含在“附着物”之中，根本没有作出具体补偿标准。在现行处理农民这些私产中除了极为少量的法律涉及此问题外，主要是参照由国土资源部、建设部、各级地方政府部门发布的行政规章及文件来干预和处分在征用过程中涉及的农民私产。由于制定征用补偿标准的权力层层下放，各自为政，导致补偿标准高低无据，随意性极大。而且各级政府在征用补偿法律关系中，集规则制定者、参与者、裁判员与处罚机关等多种身份于一身。农民的公平受偿权利至少从法律及程序上受到不当限制。由于缺乏法律对农民私产的征用补偿法律关系的界定和规制，有的地方由镇政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中不仅处分了农民的土地承包经营权、宅基地使用权，而且“打包”顺带处分了农民的房屋、树木、青苗等私产。

现行的土地法律和政策对于农村集体土地使用制度特别是集体建设用地使用有较多限制，行政干预也多，但一味地禁止和限制而忽视客观存在的实际要求，不但难收实效，也对市场经济的发展不利。在当前市场经济发展日趋成熟的条件下，正视农民集体土地所有权，推行集体土地有偿使用制度的改革，建立健全农村集体土地使用权合理、规范的流转途径已迫在眉睫，需要在法律法规和政策制度方面予以创新。

3 完善农村集土使用权的措施

3.1 在法律和制度方面进行创新

农村集体土地所有权的不完全性从根本上讲是国家意志在立法上的表现。它体现了国家对土地资源以及土地市场的垄断。但垄断是不宜于市场经济发展的。因此，在当前社会主义市场经济条件下，应在法律上重新确立集体土地在各项权力上的内容和赋予更完善权力行使能力，在倡导国家在土地市场占主导地位的同时，将集体土地使用权纳入有形的土地市场。这些都有待于在法律规范、政策制度方面进行创新。实践证明，由行政审批制度决定的土地出让方式，难于达到“严格保护耕地”的目的。因为一些地方政府为追求GDP会“攻关”审批机关，其手法可以说是五花八门。而掌握着土地生杀大权的行政审批部门，则借机实现其寻租行为。这段有关“现代产权制度”的话语，揭开了在“土地使用权”主体混沌不清的情况下，地方政府与农民就“土地问题”的争议为何愈演愈烈，而滥占耕地、侵害农民的土地权益的行为几乎无法遏制的谜底。

3.2 明确农民土地使用权利

科学的界定农村集体土地所有权主体，在此基础上建立严谨的组织结构和明晰具体的产权形态、完善的收益分配制度，这是推行农村集体土地“资产化、产业化”政策的前提，是农村集体土地有偿使用、合理流转的前提。由于土地使用权与土地所有权的密切联系，要进一步明确农民土地使用权利，必须将两者结合起来考虑；第一是明确集体所有权；第二是明确土地使用权。明确所有权，就是清晰化所有权，要将集体所有权的各项内容都用立法加以明确规定，即将所有权的具体归属、权能、权能实现等“内涵”与“外延”都明确化。所有权不明确，使用权就不能明确起来。一些学者强调了土地使用权，却忽略了集体所有权，这样是难以达到有效保护土地使用权的。明确所有权，不是强化所有权，而是淡化所有权，要特别强调不能以“集体”、“少数服从多数”等名义，侵犯个体合法的土地使用权。有的学者建议取消土地的集体所有制，实行土地私有制，但实证的数据并不支持我国目前从根本上改变土地政策或实行土地私有化。作为农业大国，我国农村目前基本上没有社会保障体系，土地的公有制可以保证每位农民都有一份土地，外出打工的农民一旦没有了工作，还有一份土地可以养活自己，不至于完全失去依靠，这对社会的稳定和经济发展都非常重要。而且，实行土地私有制还将面临政治意识形态等障碍。所以，目前我国还不宜实行土地私有制。我们需做的是应进一步明确土地使用权。除了明确使用权、经营权的“内涵”与“外延”，权利与义务，与所有权之间的相互关系以及土地承包经营权的性质及权能结构等内容外，还要明确一点，即让农民享有“四权”统一的土地使用权，即承认农民拥有物权性质的土地使用权，包括占用、使用、收益和处分四权。处分权包括对使用权的转让、出租、入股、抵押等。

明确农民的土地使用权利：（1）有利于减少现行土地产权关系中的不稳定因素，如发包方随意改变农民的土地承包权，随意转让转包农民的承包地等。（2）有利于增加国家对农民的产权保护，使农民的利益不致因土地流转而受到损害。（3）有利于促进土地产权市场化流转，提高农地的利用效率。（4）有利于保护耕地，防止腐败和土地寻租行为，推进县乡机构改革。