基层民主的更坚实保障——新修订《村民委员会组织法》理解与适用

张晋生 张志刚

（秦皇岛市委党校 河北秦皇岛 066000）

基层民主的更坚实保障
——新修订《村民委员会组织法》理解与适用

张晋生 张志刚

（秦皇岛市委党校 河北秦皇岛 066000）

《村民委员会组织法》（以下简称 “《村组法》”）于2010年10月28日重新修订。新法（指修订后的《村组法》，下同）不但在形式上有重大变化（例如由原来的30条变为现在的41条；由原来的不分章，变为现在的六章），在内容上也有重大修改，在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督方面均有新的规定。

一、在民主选举方面的新规定

1、选民登记。旧法（指修订前的《村组法》，下同）规定“有选举权和被选举权的村民”都应当登记。照此规定，很多长期在外务工经商、数年不归、对村委会选举不关心不参加的村民，都应当予以选民登记，在投票时计算选民基数。基数大，而实际投票人少，造成不足法定人数，这就使一些村的选举越来越困难。

对此，新法将“选民”与“登记选民”予以区别。新法第13条规定:村民委员会选举时，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：（一）户籍在本村并且在本村居住的村民；（二）户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。这就是说，选举时，只需登记三种人：一是“户在人也在”；二是“户在人不在”，但本人表示参加选举的村民（反言之，对长期在外、本人没有表示参加选举的，可不予登记）；三是“人在户不在”，一般情况下，这种人应当在户口所在地参加选举，但是符合以下三个条件的可以参加居住村的选举：①在本村居住一年以上，②本人申请参加选举，③村民会议或者村民代表会议同意其参加选举。

新法的规定，注重村民能否实际参加投票，突出了选举的社区性，这就使得选举更易于组织和成功。

选举时，有“登记选民”过半数投票，选举即有效；候选人获得过半数的所投选票，即可当选（即两个“过半数”）。

2、委托投票。旧法没有规定委托投票问题，我省的地方性法规有规定，但在程序上与新法有些不同。新法规定，登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票，村民选举委员会应当将委托人和受委托人的名单公布。

3、候选人竞选。新法第15条将选举前的公开竞选，规定为必经程序：“村民选举委员会应当组织候选人与村民见面，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题”。

4、另行选举。新法对另选程序作了详细规定：当选人数不足应选名额时，不足的名额另行选举，另行选举时，第一次投票未当选的人员得票多的为候选人，候选人以得票多的当选，但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一（第15条）。可见，另行选举与初次选举标准不一样，采用的是相对多数原则，使另行选举相对容易成功。

5、选举违法行为处理。旧法规定：对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，由“有关机关”负责调查并依法处理，但“有关机关”指向模糊，容易形成扯皮。新法对此作了明确：对以上违法行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理（第17条）。可见，受理村民举报的部门包括县乡人大和政府及其有关主管部门，但负责查处的只限于乡级或者县级人民政府。

6、补选。村委会成员任职期间，可能因为以下情形职务终止：⑴丧失行为能力；⑵被判处刑罚；⑶两次评议不称职；⑷辞职；⑸死亡等。对村委会成员出缺的情形，新法规定了更为简便的补选程序：可以由村民会议或者村民代表会议进行补选，补选程序参照本法第十五条的规定办理（第19条）。

二、在民主决策方面的新规定

1、村民会议的召集和权限。旧法对村民会议的法定召集人规定不明，实践中，对村民会议的召集人制度不一，例如1998年《河北省村级民主管理条例》规定：村民会议“由党支部和村民委员会召集和主持（第9条）”，村民代表会“由党支部书记或村民委员会主任召集（第18条）”。

新法明确了村民会议的法定召集人，是村民委员会。实际上，村民会议作为本村最高权力机构和决策机构，其召开的程序应当严格规定，违反规定程序，即属于不合法会议，不合法会议所作出的决定、决策，自然也不具合法性。非法定的召集人召集、达不到最低人数要求、时限的不合法（如新法规定，召集村民会议，应当提前十天通知村民）等等，都属于严重的程序违法。

在权限方面，新法增加了“有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定”，还“可以授权村民代表会议审议村上（第25条）。举例说明，假如村委会由3名成员组成，那么，这个村至少应当选出民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定”（第23条）。

2、村民代表会议设立、召集和权限。旧法只是简单规定人数较多或者居住分散的村，“可以推选产生村民代表”。我省原来的地方性法规，则将“村民代表会议”作为一个代议机构规定下来。新法在这方面作了较大改进，赋予村民代表会议非常重要的地位，使之具有了常设权力机构的性质，即，它可以被授权行使除制定、修改自治章程和村规民约之外所有的村民会议职权，包括审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定等。

村民代表会议的设置，可有效解决当前村民会议召集难、从而致使民主决策虚置的问题。村里的一般决策事项，均可由村民会议授权村民代表会议办理。

新法规定了村民代表会议的法定构成：村民代表会议由村委会成员和村民代表组成，其中村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以12名村民代表，村民代表会议就是由这3名村委会成员和12名村民代表组成，在这15人组成的村民代表会议中，妇女村民代表应占5人以上。

新法还规定，村民代表会议的法定召集人是村民委员会；村民代表会议每季度召开一次；有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议；村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意（第26条）。

三、在民主管理和民主监督方面的新规定

1、专门监督机构。新法规定了与村委会平行的专门监督机构——村务监督委员会，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，可以列席村民委员会会议（第32条）。

2、罢免。按照旧法规定，选举村委会成员需要两个“过半数”，即赢得1/4以上全体选民选票即可当选，而罢免村委会成员，却须经1/2以上的选民通过。这样的规定，形成了当选容易、罢免难的格局，使得村民的最有力的监督权形同虚设，因此，实践中鲜有罢免成功的，造成村民对村委会的监督疲软。

新法将这种不平衡的权利设置进行了纠正：罢免村委会成员，有“登记选民”过半数投票，并经投票的村民过半数通过即可（第16条）。

3、村务公开。新法将村务公开由6个月一次，调整为“每季度一次”，集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次（第30条）。

4、民主评议。新法规定民主评议由村务监督机构主持，评议对象是村委会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员。村委会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止（第33条）。

5、经济责任审计制度。新法新增了村委会成员的任期和离任经济责任审计制度，审计由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织（第35条）。

6、村民诉权。新法还赋予村民一项重要的监督权利——诉权。第36条规定，“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”。这样，每个村民手中都增加了一个利器，当感到自己的合法权益受到村委会侵害的时候，受害村民可以依法起诉，请求人民法院保护。