浅析政府在低碳经济发展中所起到的作用

钱笑盈

2003年低碳经济由英国政府提出，是指依靠技术创新和政策措施，实施一场能源革命，建立一种较少排放温室气体的经济发展模式，从而减缓气候变化。低碳经济的实质是能源效率和清洁能源结构问题，核心是能源技术创新和制度创新，目标是减缓气候变化和促进人类的可持续发展。当前，各国政府都对低碳经济表现出极大的关注。中国是世界上人口最多的国家，也是世界上最大的煤炭消费国。以煤炭为主的能源结构决定了我国温室气体的排放规模庞大。因此，结合中国的国情，对如何通过政府政策的引导与激励来发展低碳经济进行深入研究是十分必要的。

一、政府在低碳经济发展中的地位

气候变化影响到全球的政府治理结构的变化。国际经验表明，政府在低碳城市发展中扮演着重要的角色。在气候变化与政府治理的关系方面，有国外学者将政府作用概括为3个方面:第一，政府作为监管者，通过立法和政策制度创新为低碳城市发展提出目标和可能的措施；第二，政府作为提供者，通过财政预算和有效手段为低碳城市发展提供条件和支持；第三，政府作为促进者，通过促进社会其它部门，包括各级地方政府、社会机构、企业、市民等方面，来推动低碳城市的发展。国内有的学者认为，低碳经济就是政府、公民、市场共同协作的发展模式。气候组织的报告认为，中国城市低碳领导力主要有4个要素，即政策制度、技术创新、融资机制与多方合作。我们认为，政府无论是监管者、提供者还是促进者，政府的政策制度创新是低碳城市发展的关键，政府通过政策导向和制度设计，引导、推动、促进、示范传统的城市向低碳城市转型。因此，政府的一系列政策制度安排是发展低碳最重要的因素。

二、政府在支持低碳经济发展中的具体措施

(一)政府在低碳经济发展中的政策选择

1.调整能源结构，开发低碳能源

未来一段时期以内，传统的化石能源在我国能源生产和消费中的主体地位依旧会保持不变。从优化能源结构和保护环境的角度看，发展低碳和零碳能源，促进能源供应的多样化，是减少对化石燃料的依赖、降低排放的必然选择。但需要注意的是，能源结构的调整受资源禀赋、技术状况和经济成本的约束，如果能源总量仍大幅增长，那么结构调整就有可能无法满足能源供给的需求，化石能源的消费总量仍可能大幅增加，政策的效果也会大打折扣。所以，能源结构的调整必须与能源消费的总量相适应。

2.强化节能，提高能效

节能是保证能源结构调整、能源总量供应、实现能源安全、环境保护和提高竞争力的重要保证。有专家预测，通过强化节能和提高能效的政策措施，中国有望将2020年的能源消费总量减少15%以上。国际能源机构(IEA)预测，未来20年，世界能源强度年均需下降约为1.1%，中国要实现这一目标，其能源强度年均下降2.3%。因此，抓好工业、交通和建筑这三大部门的能效改进将是中国未来节能工作的重点。

3.调整产业结构，限制高碳产业的市场准入，倡导产业低碳化

产业结构对碳排放会产生较大影响，同等规模或总量的经济，如果技术水平相同而产业结构不同，则会导致碳排放量相差较大。以工业制造业、建筑业和交通运输业为代表的第二产业则是能源大户，需要大量消耗能源。我国正处在工业化高速发展时期，第二产业在一定的时期内还会显示强劲的势头，这也是发展的客观需要。所以，根据国情大力调整产业结构，倡导产业低碳化，这是我们当前需要解决的重大问题。

(二)政府支持对低碳技术的创新

技术创新主要表现在三个基本方面:一是对新技术的研发；二是新技术的运用；三是新技术替代。技术创新的直接结果是:经济中大规模能源利用率的提高，新型清洁能源的替代效率提升。政府需在低碳技术创新上加大对关注力度，增加对低碳技术创新研发的资金，培养技术人员，向发达的低碳城市、低碳国家取经，掌握熟练对低碳技术的实际应用，去粗取精，开发新的绿色技术，代替落后高碳的老技术。

1.充分调动民间力量制定科技措施的积极性

仅仅依靠政府“自上而下”的科技措施很难达到对科技进步最有效的激励，以公司企业、行业商会、民间团体为代表的民间力量，才是经济模式由高碳向低碳转变中的中坚力量和行为保障。唯有他们才最清楚这一历史变革中需要什么样的科技措施来激励创新激情，保障创新者的合法权益。因此，政府应该鼓励公司企业、行业商会、民间团体制定自己的科技促进措施，通过这种“自下而上”措施的制定，鼓励各经济、社会组织为科技创新、产业结构转型贡献自己的力量。

2.建立科技措施之间相互配合的促进机制

科技措施中法律制度的强制性决定了其能够为科技进步提供强有力的保障，但又受制于其滞后性；而科技措施中的科技政策虽然因其灵活性能够为科技进步提供最及时的激励，但又受到缺乏权威性与强制性的限制。因此，必须寻求两者互补的方法，使不同层次科技措施的作用最大化。

3.完善科技措施的构成体系

完善的科技措施不仅应包括对科技创新进行激励与保障的科技制度，对科技发展进行引导的科技政策，还应包括对科技创新资本进行保护的措施。虽然社会资本对科技创新的投入在很大程度上是一种商业行为，但这些资本的投入对科技的进步及经济发展模式的转型具有重要意义，从这个意义上讲，这类投入又具备一定的公共行为性质。因此，对于社会资本投入科技创新所带来的风险不能仅由社会投资主体“埋单”。

(三)政府支持低碳融资的做法

作为京都议定书的签订方，我国政府持续不断的在共同碳减排和低碳技术等领域与国际开展交流与合作，国际碳交易项目、政府合作减排和国际组织援助计划为我国低碳发展注入大量资金，如CDM项目可以为国内减排企业提供碳交易的机会。从国内看，政府开始安排专项资金用于发展低碳产业，尤其扶持新能源技术开发，强调综合运用价格、财税等经济杠杆和法律、行政手段，促进企业节能减排工作。

各发达国家在节能方面已经有比较完善的法律框架，往往法案中规定了政府发展低碳经济的财政预算和资金安排。在立法保障的基础上，各国纷纷制定了各种激励政策来降低碳排放量，鼓励节约资源，发展低碳技术。在财政投入方面，西方各国无一例外的都投入巨资发展清洁能源，并且规定了新能源占传统能源的百分比，逐步提高，力争使可再生能源成为民众的主要能源。在税收方面，税收制度为政府发展低碳经济提供了主要资金来源，国外普遍开征了能源税和环境税，对空气、水污染、废物噪声以及其他多种产品征税。在调动民间资本方面，在加大财政支持力度的同时，各国还纷纷采取了金融支持政策，主要是通过财政贴息等手段，引导各类金融机构对有利于节约资源和减轻环境污染的重点项目给予低息贷款，无担保贷款等；同时强调政府绿色采购，用政府支出直接消费绿色产品。相比之下，我国用于节能领域的财政资金虽然每年都有提高，但占国家节能减排总收入的比例不高。在推进减排方面，我国有比较丰富的政策调控手段。主要有财政政策、绿色信贷政策、绿色贸易政策、绿色证券政策、排污权交易等。

(四)政府积极组织参与国际经济技术合作，增强自主创新能力

由于低碳经济在中国的发展还处在起步的阶段，如果仅仅依靠自身的技术实力，中国很难真正发挥低碳经济的潜力，所以必须积极引进发达国家先进的低碳技术。然而，由于商业化利益的考虑以及发展中国家技术吸收能力的限制，低碳技术的国际间转移进展十分缓慢。因此，非常有必要进一步发挥国际间协议的作用，来推进发达国家向发展中国家的技术转让。我国当前的策略是要加大与国际社会尤其是低碳经济发展较好的国家之间的合作与交流，积极从发达国家引入成熟的技术，提升引进消化和再创新能力，加强自主创新，推动低碳经济的发展。

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[3]徐楚锟.政府引导下的低碳经济融资方式研究——以商业银行为例[N]，2010-12.

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