中国古代监察制度构建基于“三性”

杨 婕

(南京政治学院上海分院,上海 200433)

中国古代监察制度构建基于“三性”

杨 婕

(南京政治学院上海分院,上海 200433)

封建社会的发展不可避免地会造成行政权力的膨胀,如何对行政权力进行监督和制约显得尤为重要。中国古代监察制度建立的初衷,就是要维护封建专制制度、维护封建皇权,行政权力的膨胀会在某种程度上削弱皇权,进而影响封建专制制度的根基。因此,为了避免在国家政令实施中遇到障碍,改善官僚体系运转模式以维护封建统治就成为中国古代建立监察制度的基本理念。

监察制度;扩张性;至上性;利己性

南宋叶适说:“规切谏诤,以人主之得失、国家之大体为己任者,谏官之职也;明于人臣之忠邪,以排击奸佞、肃清班列为己任者,御史之事也。”①《叶适集》第751页我国封建监察制度在封建国家管理活动中具有制衡调节、规范法制、惩戒褒扬、沟通信息、预防弥补等职能,是调节封建国家机器使其得以正常运转的平衡器,是封建君主实行中央集权和君主专制的最有效工具。中国几千年的封建社会历史表明,以决策为职能的权力机关和以执行为职能的行政机关、军事机关、司法机关,他们之间经常发生权力不均的矛盾。当监察机关失去调控制衡效能时,权力就会出现严重的倾斜和失控;反之,当监察机构充分发挥调控作用时,封建统治阶级内部关系就会比较协调,专制主义中央集权就相对巩固。应当承认,中国封建统治者之所以能在辽阔的疆域内将一个高度中央集权的帝国维持两千多年,其中有些王朝统治长达数百年,这与最高统治者充分运用监察力量控制百官臣僚是分不开的。因此,在严密监督、控制百官,避免国家政令在实施中遇到障碍,剔除不利于统治的因素,使国家在安定的环境中得以发展,维护皇帝至高无上的绝对权力,维护封建统治的延续这些方面,监察制度功不可没。

一、权力的扩张性,需要建立监察制度来调控

监察作为国家职能的一部分,和司法制度、军事制度迥然不同。它的职能不是直接镇压被统治阶级的反抗和颠覆行动,而是监察、制衡国家机关及其官员,是国家管理系统中的一种自我约束机构。对于监察在国家管理中的调节制衡职能,中国古代的统治阶级就已有了本能的认识。《册府元龟·宪官部》在议论监察起因、性质和职能时说:“古之王者建邦立制,设都鄙官府之治,分班爵品职之序,创刑典以洁暴慢,修礼范而别等威,百职并分,万邦承式,乃设纠督之任以专察之事,刺检凶愚,抨正违谬,然后内外之政允,厘奸究之萌自塞者。”商鞅在总结历史上“有法不胜其乱”的原因时指出,根本上是“法之不行,自上犯之”。②《史记》卷68《商君列传》所谓“上”就是指统治阶级内部的王公贵戚及官吏。韩非则更明确指出:“乱之所生六也:主母,后姬,子姓,弟兄,大臣,显贤。”③《韩非子》卷18《八经》“犯法为逆以成大奸者,未尝不从尊贵之臣也。”④《韩非子》卷5《备内》即使出现了民乱,也往往是由于吏乱造成的。“闻有吏虽乱而有独善之民,不闻有乱民而有独治之吏,故明主治吏不治民。”⑤《韩非子》卷74《外储说右下》如何治吏?韩非提出了“督责之术”,即通过严加监督和处罚来驾驭百官。朱元璋对监察御史等风宪官谕之曰:“风宪须严明以驭吏,宽裕以待民,如有奸贪强暴虐良善者,尔等就逮其人鞠问审决,然后以闻。”⑥《明太祖实录》卷54洪武三年七月朱元璋对御史提出的“严明以驭吏,宽裕以待民”的要求,可谓道出了监察的调控职能。

从根本上说,监察的起因首先是适应统治者长治久安的需要,它是国家法制的重要组成部分,有了国家,必然会产生体现统治阶级意志的监察。这是因为国家是阶级统治的工具,它为了维护整个统治阶级根本的、长远的利益,不仅需要调整统治阶级及其领导集团与被统治阶级的关系,把阶级冲突限制在“合法形式”的范围内,防止阶级矛盾激化而把整个社会消灭,而且需要调整统治阶级及其领导集团的内部关系,限制个别成员“私人利益”的过分膨胀,防止“整个自身阶级利益”受到损害。马克思在《德意志意识形态》一文中曾精辟地说:“正是由于私人利益与公共利益之间的这种矛盾,公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益(不论是单个的还是共同的)脱离的独立形式,也就是说采取一种虚幻的共同体的形式。”马克思所说的“私人利益”就是泛指社会中的各个阶级的个人或阶层和集团,包括统治者和被统治者,其中“公共利益”是相对“私人利益”而言的,同样不仅包括了统治者一方的利益,而且也在客观上包含了被统治一方的有限要求。马克思接着又说:“特殊利益始终在真正地反对共同利益和虚幻的共同利益,这些特殊利益的实际斗争使得以国家姿态出现的虚幻的普遍利益对特殊利益进行实际的干涉和约束成为必要。”①马克思《德意志意识形态》,《马恩选集》卷 1,第 37页。显然,所谓“特殊利益”包括统治者千方百计实行无限制的压榨和被统治者的拼死反抗两个方面。“为了使这些对立面,这些经济利益互相冲突的阶级不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭,就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突、把冲突保持在‘秩序’的范围以内,这种从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会脱离的力量,就是国家。”②恩格斯《家庭、私有制和国家起源》,《马恩选集》卷 4,第 166页。

作为国家组成部分的监察制度,其建立正是首先适应了统治者长治久安的需要,通过以官纠官的形式,承担了约束统治阶级及其领导集团的内部一些人的特殊利益之职责,充当了国家整体利益与官吏个别特殊利益、君主与百官、中央集权与地方分权以及统治阶级与被统治阶级等诸方面关系的调节器和制衡器,使之“水火相济,盐梅相承”,缓和对立面的冲突。因此,监察看起来更像代表社会普遍利益的凌驾于社会之上的力量。

二、皇权的至上性,需要建立监察制度来维护

监察制度作为封建制度的子系统,它的政治属性受到母系统的严格制约。考察中国古代封建政治制度,其最重要、最基本的内容就是君主专制。在这种政治制度下,君主高高在上,独裁专制,统治一切,所谓朕即国家,“主有专己之威,臣无百年之柄”。③南朝·宋·范晔《后汉书·班彪传》皇帝就是国家的同义语,国家的一切权力皆源于皇权,归于皇权。但是,天下之事,从行政到司法,从经济到军事,仅靠君主一人亲理是无论如何也难于应付的。相反,君主的最高统治权要得以行使,还需要设置遍及全国的统一官僚机构,需要依靠庞大的官僚集团来实现。《韩非子·观行》说:“虽有尧之智,而无众人之助,大功不立。”同书《难二》又说:“凡五霸,所以能成功名放天下者,必君臣俱有力焉。”而作为专制君主,所需要的统治机构应当是既不妨碍君主独裁,又能积极发挥统治作用的办事机构。

诚然,皇帝和官僚集团都是统治阶级,在根本利益上是一致的,但君主专制制度决定了君臣之间必然存在着激烈的利益冲突。皇帝防臣如防贼,大臣伴君如伴虎,是古代君臣矛盾的生动写照。因此,君主要想驾驭庞大的官僚机构,使全国官吏既能毕恭毕敬地听命于皇帝一人,又能主动地维护专制制度,这就需要对内外百官进行严密督察和有效监控。但君主只身一人,要自行身察百官则力不足,正如《韩非子·有度》所言:“夫为人主而身察百官,则日不足,力不给。且上用目则下饰观,上用耳则下饰声,上用虑则下繁辞。”因此,自战国起,历代君王设御史专以监察天下百官,设谏官以广开言路,防止用人和施政失误,以维护君主专制统治。由此决定了封建监察制度必然是以维护君权宗旨的。历代统治者都把监察机关视为君主的耳目,并极力操纵监察机关为维护君权服务。

监察官吏的选定和监察机关的命名就鲜明地表现了其御用性。御史一职,在西周春秋时期,为国君记事官,虽属微官,但因“职居亲近”,常常受到国君的信任和重用,因此,御史逐渐演变成为君主的“耳目”,被赋予纠察的职能,也就成了自然之事。这也体现了御史与国君的亲近关系。秦创立监察机构,以御史府命名,更进一步体现了封建监察制度是封建帝王所操纵的监察工具,其根本任务就是为了维护皇权。对于这一点,历代统治者均直言不讳,并在监察法规中作出明文规定。早在先秦时代就有政治家把监察官视为君主耳目的。《管子·九守》说:“人主不可不周,人主不周,则群臣下乱。”怎样防止群臣下乱呢?必须广开耳目,设立专职监察。“一曰长目,二曰飞耳,三曰树明。明知千里之外,隐微之中,曰动奸。奸动则变更矣。”长目、飞耳、树明都是对监察官吏的形象描述。《荀子·君道》中说:“墙之外,目不见也;里之前,耳不闻也;而人主之守司,远者天下,近者境内,不可不略知也。天下之变,境内之事,有弛易龋差者矣,而人主无由知之,则是拘胁蔽塞之端也。耳目之明,如是其狭也,人主之守司,如是其广也,其中不以不知也,如是其危也。然则人主将何以知之?曰:便嬖左右者,人主之所以窥远收众之门户牖向也,不可不早具也。故人主必将有便嬖左右足信者,然后可。”④《荀子》君道第十二这里的便嬖左右,就是充任人主耳目和门户的监察官员。《管子》和《荀子》书中,不仅论证了君主为防臣而设立耳目的必要性,而且论证了君主专制下监察官的政治属性,其理论为后世监察制度的形成、发展起到了指导促进作用。

因此,秦汉以后的最高统治者都无不将监察官视作自己的心腹、耳目,并在有关诏赦和法规中明确规定了这一性质。三国时的曹操为了树立权威,特设了校事一职,执行监察和军事执法官的任务。校事的职位很低,但权力很大,完全秉从曹操的旨意行事,是典型的鹰犬与爪牙。在宋代,不仅中央御史台直属皇帝,地方的监司和通判也直隶皇帝。宋徽宗政和元年 (1111)十二月二十一日,在《训伤百司诏》中从法律上明确“御史耳目之官,举台纲,肃官邪”①宋大诏令集》卷197《诫伤八》。同时又在《诫伤台官言事御笔手诏》中又具体强调:“耳目之寄,台谏是司,古之明王,责以言事,阅匪正人,故能雍容无为,端拱于一堂之上,广览兼听,信赏必罚,以收众智.以驭辟吏,百官向方而万事理。”②《宋大诏令集》卷197《诫伤八》这两诏明确限定了御史的政治属性,即御史是皇帝的耳目之官,监察对象是朝廷百官,任务是“举台纲,肃官邪”,目的是“以收众智,以驭辟吏,百官向方而万事理”,即维护封建君主专制统治。《元典章·台纲》更是开门见山地规定“御史台天子耳目之官”,如果监察陈言,外台咨察,“事关军国利及生民”,应直接奏闻,“以广视听”。同样,《明史·职官二》记载明制都察院“为天子耳目风纪之司”。清代的《钦定台规》和《都察院则例》两部监察法规中,清朝皇帝屡屡强调科道官是皇帝的耳目之官。以法规的形式规定,监察官的考选、差遣、内升以及外转都由皇帝说了算。以上,均体现了监察制度维护封建君权的性质。

三、官僚的利己性,需要建立监察制度来规范

中国封建官僚体制,既不同于古代希腊的奴隶主民主制,也不同于西欧中世纪的封建制,而是典型的东方专制主义集权制。这种集权制的官僚机构是宝塔型的,站在宝塔顶端的就是君临天下的皇帝,而广大的官吏只不过是皇帝的奴仆。皇帝实行专制独裁,最担心的是人臣“功高震主”和“权重倾主”。这正如韩非所言:“万乘之患,大臣太重;千乘之患,左右太信;此人主之所公患也。”历代身居深宫的帝王对臣僚持戒心,防臣如防贼,对任何人都难以信任,即使是自己的耳目监察官也不例外。同时,在君主专制统治下,封建官僚制度的一个重要弊端就是机构臃肿,人浮于事,办事拖拉,不讲效率,不负责任,相互推诿,欺上瞒下。如何保证天子宪令的正确和国家机器的正常运转,是封建制度不得不面对的又一难题。为了防止这种流弊,监察机关必须承担起调节国家权力,对国家决策及政令的制定和实施实行监督的重任。并依据国家的法律、法令,对各级衙门及官吏的行为是否合法合规进行监督,使政事行为制度化、法制化,从而使封建国家机器能够正常运转。

监察制度以介入司法活动为手段,其目的在于维护纲纪、保持官员廉洁,最终使封建政权得以巩固。由于朝廷纲纪的主要内容和形式均体现为统治阶级制定的法律和法令,所以历代皇朝莫不把监督法律、法令的实施作为监察机构的一项重要任务。御史台 (明清时改为都察院)与刑部、大理寺并称为“三法台”,即三大司法机构,而御史也常被称为“法吏”。御史对不法官员进行弹劾,也可由皇帝赋予直接审判之权,并对审判机构实行监督,履行“掌律令,审重狱,察冤枉”的职责,加之在监察过程中对朝政存在的弊端向君主实行劝谏,因而对朝廷的统治起到了巩固作用。

汉代规定刺史的基本职责是“省察治状,黜陟能否”。刺史在周行郡国时,一方面刺举不法,另一方面对治郡政绩卓著者荐举朝廷予以表彰。如汉元帝时,荆州刺史奏信臣为百姓兴利,郡以殷富,迁河南太守,以治行常为第一,竟宁中征为少府,列于九卿。反之,被刺史奏为失职的地方官,则要受到责罚;过失严重者还要下狱治罪。南北朝时数遣大使分行四方,每次大使出巡时,皇帝总是要求:“旌贤举善,问所疾苦。其有狱讼亏滥,政刑乖愆,伤化扰治,未允民听者,皆当具以事问。”③《宋书》卷3隋朝于开皇三年派监察官巡省风俗,任务是“如有文武才用,未为时知,宜以礼发遣,朕将铨擢。其有志节高妙,越等超伦,亦仰使人就加旌异,令一行一善奖劝於人”。④《隋书》卷1唐朝,凡诏敕皆经门下省,若事有不便,得以封还,特别是给事中对诏敕有权加以驳正违失。北宋魏了翁在论驳谏诤功能时说:“李唐以降,又不如古,然而尚于相维之间,默寓交儆之意。中书进拟,门下审覆,尚书奉行,而两者之属有给舍谏官,尚书省之属有长贰郎曹,一政令之行,经涉非一,使之得以选为正救……又使台臣得以纠逖,侍从得以献纳,百执事得以封章核对。盖以意思是天下事非宇宙大物,非一人智力所能独运也。”⑤《历代名臣奏议》卷98《经国》意思是国家大事非一人的智力可驾驭的,而三省建制暗含着让各部门相互制约监督的用意,以匡正补救其中可能存在的过失。同时,在政策实施的过程中通过严密监督、控制百官,保证政策的彻底实施,杜绝在政策的实施过程中因官员的个人行为而影响到统治阶级的利益,督促百官尽心守职,提高行政效率,并将这些要求在监察法规中明确规定。宋朝监察法令规定:“察部下官吏,有罢软不胜任,怠慢不亲事。及黩货扰民者,上报朝廷。”⑥《长编》卷22元朝《台纲》规定:“诸官司刑名违错、赋役不均、擅自科差、造作不如法者,委监察纠察。”⑦《元典章》卷1《台纲》明朱元璋说:“民之休戚,守令之贤否;激浊扬清,则风纪之官实司之。今御史及按察司巡历郡县,凡官吏贤否,政事得失,风俗美恶,军民利病,悉宜究心,若徇私背公,矫直沽名,苛察琐细,妄兴大狱,遗奸不究,见善不举,皆为失职。”⑧《元典章》卷1《台纲》清顺治十八年上谕:“各部事务,虽巨细不同,于国政民情均有关系,理宜速结。今各部一切奉旨事件及科抄俱定有限期,六科按月察核注销,其余不系奉旨事件及无科抄者,若不专令稽察,必致稽迟,除刑部已差科员稽察外,吏、户、礼、兵、工五部,亦应照刑部例,各差科臣一员,不时稽察。如有迁延迟误事件,即行参奏。”①《钦定台规》卷15《六科》御史振举纲纪,其职能本身包含“辨贤否以定上下之分,核功罪以公赏罚之施”②《朱文公文集》卷 12《己酉拟上封事》之抑制和激励的双重职能。明侍御史刘真所言:“台宪之官不专于纠察……至于激浊扬清,使奸邪屏迹,善人汇进,则御史之职尽矣。”③《国朝典汇》卷54《御史》历代封建统治者利用监察机构对官吏进行多方面的监督,促进吏治清明,无疑对提高行政效能,实现勤政具有积极的作用。

中国古代监察制度之所以为历代封建王朝所推崇,是因为它服务于封建专制制度,与封建专制制度充分耦合。历朝历代监察组织机构的设置、监察官员职责功能的变化,都是以维护封建专制制度为原则,以强化中央集权为目的的。封建制度下,官员的权力均来源于皇帝的授予。皇帝的权威又必须通过各级官员权力的运用与推行才能得以实现。权力的斗争性使得皇帝在授予官吏权力的同时也保持对官吏的高度警觉,极力避免因官吏权力的过分膨胀而对皇权带来威胁。同时,封建专制制度的先天不足也使得整个官僚体系不可避免地要面对腐败、低效、冗拖等一系列问题,而这些问题也会给封建专制制度带来严峻挑战。因此,封建社会必须对这种权力体制的缺陷进行补救,最大限度地保持封建专制制度的长治久安,使官僚系统的权力处于有效监管之下,避免因为官员权力膨胀或滥用权力对封建制度带来的冲击,确保皇权的绝对权威和封建制度的稳定,这也就是建立监察制度的宗旨之所在。

2011-03-20

杨婕(1980—),女,博士研究生,研究方向:马克思主义政治学。

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1007-7111(2011)04-0026-03

(责任编辑 张佑法)