英国整体污染控制制度给中国生态城市建设的启示

牟丽环，钟家玉

(1.山东科技大学，山东青岛 266590;2.荣昌县人民法院，重庆荣昌 402460)

一、英国整体污染控制制度概述

整体污染控制制度最重要的特点在于它用整体考察环境的方法取代了单一环境因素进行污染控制的方法［1］。

英国早期的环境污染控制立法仅是在污染问题凸显时的一种被动回应，具有碎片化的特点。随着环境问题的出现，一系列单行的立法也相应地随之制定出来，相应的监管机构也就根据不同的规制对象而设立起来。因此，这样做的结果是，根本不存在一个统一的环境保护概念。环境污染控制立法就像是救火队，哪里失火哪里去，没有把环境作为一个整体来看待，没有考虑对一种污染的控制可能会产生与之相关的另一种污染。比如严格污水排放标准，可能会促使行为人向其他环境介质中排放，比如燃烧或填埋(污染空气或土地)。大量设立相应的环境管理机构，还导致了行政效率低下，职能重叠性冲突，缺乏管理的责任心和透明度。英国环境法是在经历了上述立法和管理的覆辙之后，逐渐形成了环境整体污染控制的理念和方法，并通过立法付诸实施的。

英国整体污染控制制度的核心规则主要包括三个方面:不至于产生过多成本的最佳可利用技术(Best Available Technology Not Entailing Excessive Costs，BATNEEC)原则，用来预防或者减少规定的物质向媒介排放，以至让那些规定的排放物或者没有规定但可能引起环境损害的物质不产生危害;最佳可行环境选择(BPEO)是当一个工序有可能包含一种以上的媒介排放污染物时，要进行考虑和衡量对环境整体产生最小的影响;清洁技术，主要包括在源头减少、产品交换、过程改变、重新利用、现场回收和非现场回收。

英国整体污染控制制度为评判一个整体工序对环境整体的影响提供了一种机制和法律基础。该制度采用一种整体的方法确保那些不可避免要排放到环境中的物质，对环境的损害降低到最小程度。该制度体现了预防好于治理的风险预防原则(precautionary principle，也称谨慎原则)，遵循“预防—减量化—无害化”的污染防治理念;而且，它改变了传统的分部门、分领域和集中于末端排放控制的缺陷。针对工业生产过程中向空气、水和土地排放的废水、废气和废物进行一体化控制，也包括其他环境影响的管理;该制度鼓励技术创新，平衡经济成本和环境收益。

英国的整体污染控制制度在注重环境整体性、环境管理一体化及避免法律政策碎片化方面，值得学习和借鉴［2］。

整体污染控制制度综合考虑包括污染排放在内的各种环境影响。该制度的设计思路除适用于环境的污染排放之外，还适用于更宽泛的研究空间，包括我国当下正努力实现的生态城市建设。

二、我国主要生态城市建设现状

1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中第一次给出“可持续发展”的定义以来，世界各国都在探索和坚持可持续的发展理念［3］。毋庸置疑，中国是世界上率先制定可持续发展战略的国家之一，可持续发展作为一种全局性和指导性战略纳入了中国的国民经济和社会发展五年规划体系。中国通过可持续发展战略，推动了生态城市的建设。

1993年，大连市率先开始生态城市建设。市委、市政府把城市生态环境建设放到了前所未有的重要位置，创造性地开展工作。1993年开始，大连先后对63个大气污染项目进行限期整治，完成了80项废水治理项目;1994年，大连对地处繁华区内耗能高、污染重、效益差的企业实施搬迁改造;1995年开始，大连市政府规划了主城区绿化基本框架，建设了滨海路绿化带第4条“绿化长龙”棒棰岛等4个重点区域;“十五”时期，大连市不断改善基础设施，政府投入资金，实施了引英入连二期供水工程，全面搬迁改造污染企业，整合原有的工业格局，重新构筑城市框架与功能，优化配置土地资源，提高集中供热率，推广尾气净化技术，搬迁改造污染企业，削减工业污染物总量，控制污染源，净化大气环境;“十一五”时期，大连市着力抓好重点领域的节能，推广应用节能、节水新技术与新产品，实施十大节能、节水示范工程，推进水源热泵等节能项目，扩大污水处理再利用和雨水利用范围，加快重污染企业搬迁改造及淘汰，严格控制新增污染物总量，加快建设各污水处理厂及配套工程，建设城市生活垃圾焚烧厂［4］。

天津市在建设生态城市方面也卓有成效。“十一五”规划纲要中明确提出:2010年中心城区和滨海新区率先建成生态城区，2015年把天津建设成为生态城市。2009年，大港区率先通过国家生态区建设技术评估展开生态城市建设:一是大力开展节能减排工作。化学需氧量排放量分别下降2.1%、4%、3.03%，二氧化硫排放量分别下降3.77%、4.03%、1.9%，连续三年超额完成年度削减任务。二是改善城市空气环境质量。2008年，天津市环境空气质量达到和好于二级良好水平的天数为322天，占全年的88%。三是进行水环境的治理。2009年底，市区10条河道和大沽排污河已经提前完工，已建成污水处理厂32座，水环境质量持续改善。四是着重进行生态保护和建设。加强了资源开发生态环境保护监督管理，组织开展了矿产资源开发整治、自查摸底和查处工作，完成整顿和规范矿产资源开发秩序活动的监察验收工作。五是安全处置固体废物。建设了一批以静海子牙环保产业园为代表的规模化固体废物回收利用产业，工业固体废物综合利用率达98%以上。六是初步治理了农村环境。通过社会主义新农村建设，已有11个乡镇和810个村建成环境优美乡镇和文明生态村。七是深入推进循环经济。编制完成《天津市循环经济试点实施方案(2008—2012年)》，并先后公布了两批共39个循环经济示范试点单位［5］。

上海市在建设生态城市方面的具体措施有:调整升级产业结构，提高经济效率，资源、能源的单位GDP消耗下降明显，提高人民生活水平，建立市场导向的就业机制，合理分布人口数量质量及结构，提高环保投入，重点区域的环境进行综合整治［6］。

三、英国整体污染控制制度给我国生态城市建设的启示

众所周知，环境是一个不可分割的整体，不论是科学家还是普通公众，人们早已认识到，影响空气、水、土地、植物、动物及其他自然资源等一系列似乎独立的问题，实际上都是环境问题。我们研究英国整体污染控制制度对我国生态城市建设的启示，旨在形成一种新的思路:用整体的、统一的眼光和思维进行生态城市的建设。尽管我们知道生态城市的建设不仅包括环境的改善，还包括经济发展的生态和社会文化的生态。英国整体污染控制制度只是环境生态化中控制污染方面的做法，但是，这种制度带给我们的启示是可以应用到很多方面的。

首先，我国生态城市建设碎片化现象严重。通过对大连市、天津市和上海市生态城市建设措施的介绍，不难看出，我国现阶段生态城市建设仍然停留在英国初期的环境立法阶段。出现了头痛医头、脚痛医脚的个别化处理模式，没有形成一种整体统一的思维。英国整体污染控制制度带给我们的最大的启示，就是用整体和统一的方式处理环境和生态问题。碎片化现象存在的弊端是很明显的，它对污染的处理并不是真正的根除，只是“移地”保护了而已，即把污染物从A地移到了B地。因此，我国在进行生态城市建设的过程中，应当从各个方面杜绝碎片化现象:制度的制定要以可持续发展为根本出发点，要有连贯性和持续性;环境保护方面行政机构的设置要进行整合，防止出现重叠，防止各部门都可以寻找到合理的借口来减轻自己的责任。总而言之，在生态城市建设的各个方面，都要贯穿一种整体和统一的理念，克服碎片化带来的弊端。

其次，我国生态城市建设主要靠政策性号召，而缺乏技术性支持。英国整体污染控制制度中的三项核心规则是不至于产生过多成本的最佳可利用技术原则、最佳可行环境选择和清洁技术。这三项规则很好地平衡了生态环境与经济发展之间的关系。并且，当有多种污染源时，也采用这三种规则将污染降到最低程度的原则。而这三种规则是靠先进的技术做支撑的，没有先进的科学技术，环境污染降到最低只能是空谈。我国生态城市建设技术性成果少之又少，只是从表面上减少某个地区的环境污染，殊不知，对整个环境的保护是没有效率的。将生态城市建设放到政策层面，体现了政府对生态城市建设的重视。但是，缺少技术投入和技术研究的建设，只能起到治标不治本的作用，不能从根本上改善环境状况。我们所做的，是暂时的保护，没有从整体和长远的角度，技术性地进行科学的建设。因此，我国在生态城市建设中，应当更多地投入科学技术，经过全面的衡量，达到持久和全面的生态建设。

最后，我国生态城市建设应当坚持风险预防的原则，正确处理好生态环境与经济发展、城市化之间的关系。生态城市是“城市社会、经济、自然协调发展”，居民满意、经济高效、生态良性循环的人类住区，这个生态城市定义已经成为国内外生态城市理论界的共识［7］。英国在城市化早期，经历的是先污染后治理的传统模式，在环境问题日益突出的时候开始进行改革。英国的整体污染控制制度正是体现了预防优先的原则，谨慎地对待城市化过程中的环境问题。中国作为发展中国家，现在正是发展经济的关键时期。但是，中国既然提出建设资源节约型、环境友好型社会，就体现了中国不会重蹈英国工业化初期先污染后治理的覆辙。因此，我国在建设生态城市的过程中一定要正确处理好城市化、经济发展与环境保护之间的关系。

［1］杨钦.英国的综合环境污染控制制度［N］.中国环境报，2001－05－26(3).

［2］孙法柏.英国环境保护行政机制:法律政策整合及管理一体化［C］//中国环境科学学会环境法分会2011年年会论文集.北京:中国环境科学出版社，2011:47－51.

［3］中国科学院可持续发展战略研究组.2010中国可持续发展战略报告:绿色发展与创新［M］.北京:中国环境科学出版社，1994:22.

［4］戴学章，姜卉.大连生态城市建设的回顾与思考［J］.大连干部学刊，2009(7):11.

［5］谢华生，李红柳，孙贻超，等.天津生态城市建设实施现状及对策研究［J］.天津经济，2011(1):35.

［6］李秀娟.上海生态城市建设综合评价及比较研究［D］，上海:上海师范大学，2007.

［7］李迎君.我国生态城市建设问题研究［J］.改革与开放，2009(12):152.