关于我国政府会计改革问题的几点思考

刘孝敏

进入新世纪以来，我国政府先后制定并颁发了一系列有关会计制度的法律准则，比如《财政总预算会计制度》、《事业单位会计准则》等，有力地推动了对政府会计制度的改革，适应了由计划经济体制向市场经济体制的转变过程。但是随着政府职能的不断转变和财政体制改革的继续推进，预算会计环境也相应地发生了重大变化。由于目前我国政府预算会计体系的发展比较滞后，与企业会计体系的迅速性与及时性相比，政府的预算会计体系在提高政府财务信息的科学性、完整性以及透明度等方面没有发挥出应有的作用。在这种新的形势下要求国家及有关政府部门要积极推动现行会计制度的改革，建立和完善科学而规范的、具有中国特色的政府会计体系。这有这样才能有利于提高政府财务的透明性，才能有利于广大群众对政府财政进行监督，才能有利于政府宏观经济调控的有效实施。

一、政府会计改革的必要性

（一）政府不但是政治主体同时还是经济主体，因此政府有可能为了自身的利益做出一些与利益相协调的决策以及行动。政府在生存和发展的过程中会遇到财政等方面的具体问题，从而有可能导致政府的行为与公共利益产生偏离。作为一个经济主体，在政府寻租行为方面具体表现为：价格管制、关税征收、特许权授予以及政府采购等一系列行为，从而使得社会非生产性的额外成本极大地增加，对资源配置的优化产生了不良的影响。

（二）政府的收入主要来源于税收等，而支出则用于社会公共开支，但是政府对收支状况并没有像企业一样采用市场硬约束。政府作为垄断性组织，并不像企业那样面临着巨大的压力和竞争，它所提供的服务是唯一的，因此在提高效率和极大地降低成本等方面，政府缺乏积极推进的内驱力和动力。另一方面由于评价政府的标准在设定时相当的复杂与困难，因而对政府行为的监督往往不能有效进行，这样十分不利于政府提高效率。由于政府的行为缺乏竞争性以及非营利的目的性，在政府社会成本的核算时很难全面而准确地计算。

二、政府预算会计体系存在的问题

（一）现行会计体系在会计信息的使用者方面，主要关注的是各级政府以及上级财政部门对信息需求，而在一定程度上忽略了其他会计信息使用者的需求。从而影响了政府信息的透明性和公开性，可能会导致贪污腐败现象的发生，同时也不利于广大人民群众对政府活动进行有效的监督。

（二）现行的政府会计体系采用不同的会计科目分别进行核算，从而导致了现行的预算会计体系的各部门只做好自己的岗位职责，而彼此之间缺乏紧密沟通与联系的局面。这样的情况较为集中地体现在政府的财政部门和各行政事业单位间的联系被切断，造成这两者间的信息不通畅，不能有效地发挥财政部门的管理和控制功能，从而很容易导致政府失灵和贪污腐败现象的产生。

（三）现行政府会计核算的范围还十分狭窄，很难全面的反映出政府资金运动的各个阶段，如果资金支出以后就离开了政府的视野和公众的监督，就不可能再对其进行有效的监管，这样就会造成国有资产的大量流失，也为贪污腐败现象的滋生提供土壤。随着社会主义市场经济的不断深入，健全和完善的经济体制极大地加快了政府职能的转变，因此政府的资金运动的范围也相应地得到了拓展，在新的形势下，对政府财政资金的使用效率也提出了较高的要求。

（四）真正的政府业绩应该是通过政府对某项服务、活动或项目的投入与产出来反映的。但是，由于当前的政府会计以使用现金收付制来作为会计确认的基础，当收益的实现与收到款项的时间不在同一个期间内，那么收付实现制会计记录的收益就不能代表当期业务活动的真实结果。同样，当费用发生与支出不在同一个期间内，收付实现制记录的费用也就不能正确的反映当期业务活动所支付的代价。因此，收付实现制对政府在各个会计期间所提供的公共产品和服务的实际耗费与效率水平不能进行客观的、公正的反映，这样不但不利于公众对政府活动的效率进行评价与监督，也不利于提高政府工作效率。

（五）现行政府会计以向公众提供政府预算的收支计划以及执行的情况为主要任务，因而所能传达的会计信息十分的有限，造成对一些与预算收支没有直接关系的但也十分重要的会计信息的忽视与遗漏，比如政府拥有的国有资产的总量及其构成和增减的情况，政府负债的总量及其构成与增减的情况，这些很重要的会计信息都没有在政府财务报告中得到全面地反映。在政府的财务报告中没有对政府财务业绩等相关方面的分析，例如政府的资金投入和支出对发展各项社会事业的作用，政府在使用财政资金过程中的经济性和效率性等。现行的政府会计财务报告在财政内容的反映上很不完整，不能全面地对政府层面的收支情况、财务状况和绩效考评情况进行揭露，因而导致政府的财务状况不透明。在政府资金的分配方面存在着一定程度的腐败现象，公众不能进行有效地监督，造成了政府工作效率和资金使用效率的低下。

三、政府会计完善及重构的对策

（一）政府会计目标的重新定位。政府会计目标进行重新定位时，应综合考虑两方面的内容：政府会计信息的使用者和不同的使用者对会计信息的需求。从政府会计信息使用者的角度来看，可将其分为立法机关、社会公众、其他执政团体、国际机构、外国政府和其他资源的提供者、内部管理工作人员、政策的制定者以及行政管理工作者等。从不同使用者的信息需求角度来看，主要包括以下几个方面：守法信息、财政状况信息、业绩信息、经济影响的信息等。结合以上两方面的内容，在进行会计目标的重新定位时还要考虑到，我国政府会计体系的改革还处于起步阶段，政府预算会计体系还不够健全，在政府财政资金管理中还存在不少违规现象，在监督的过程中民众的参与积极性还不高。

（二）构建以“支出周期”概念为核心的预算体系。通过构建以“支出周期”概念为核心的预算体系，不但能够涵盖政府资金运动的各个阶段，还能使政府的各项活动更为透明，有利于加强对政府财政的管理和控制，有效地避免政府失灵和贪污腐败现象的产生。此外，政府会计的核算范围主要涉及到政府资金的各种活动，因此，在构建以“支出周期”概念为核心的政府预算会计框架之外，还要把涉及到政府资金运动的各种非预算收支的活动统一纳入政府会计核算的范围内，从而使得政府所有的财政资金活动都被纳入会计核算与监督的范围内，不但有利于政府财政透明度的提高，还会加强监管力度，提高政府的工作效率以及有效地防止腐败现象的发生。

（三）渐进式地引入权责发生体制。随着财政管理改革的日益推进和深入，财政管理的工作重心已经由收入管理转移动支出管理上来。权责发生制下的会计信息不但能够帮助使用者充分的了解政府主体拥有及控制的资源，还能有利于评价主体在使用这些资源的过程中的经济性和效率性。因此，在政府会计体系中将权责发生制引入是一个必然的选择。国家及政府有关部门应根据当前财政改革的目标，立足中国的实际情况，大胆地借鉴其他国家权责发生制的成功经验。因此，我国政府要认识到预算会计体系的完善是一个长期的过程，需要采取循序渐进的方法，稳步地由收付实现制转化到权责发生制，这样不但可以极大地降低改革的成本，还可以最大限度地提高改革的成效。

（四）构筑健全完善的政府财务报告体系。完善的政府财务报告中所包含的信息不但能反映预算的执行情况，还能对政府内部的控制与财务管理体系进行严密的管理，从而有效地制止了浪费、舞弊、权力滥用以及任意挪用资金等一些不良现象的发生，保证了政府在交易过程中的合规性和记录的真实性，是政府廉洁、高效的关键保证。另外，除了要大力地完善现行资产负债表以及收入支出表，还应该增加现金流量表、成本表、业绩指标表与预算与实际对照表等，进一步扩大报表内附注的信息总量，将一些非量化的信息资料用报表附注的形式得到反映，这样不但会提高政府财务报告的透明性，还能加强外部力量的监督，有效的防止政府的腐败和提高政府的运行效率。

政府会计改革的顺利开展对中国社会和经济的发展有着十分重要的作用，现行的会计体系要进行革新，以适应市场经济的发展，国家及国家有关部门要更新观念，吸取国际上的成功经验，立足于中国国情，建立具有中国特色的政府会计体系。只有健全和完善的政府会计体系，才能有效地提高政府工作效率，才能有利于广大人民群众的监督，才能防止贪污腐败现象的发生，才能有利于国家的平稳健康发展。政府工作人员要切实地认识到政府会计改革是一个长期的任务，在实际的工作中要加强自身的学习，提高综合素质和业务水平，为政府会计改革贡献自己的力量。

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