新公共服务视角下的中国事业单位分类改革

王为民

一、中国事业单位分类改革的制度变迁

1.以效率为导向，粗放式改革阶段

20世纪90年代的关于事业单位分类改革措施其取向基本上是效率主义的。效率主义的追求主要是指能够在费用和资源等方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。考察这一时期事业单位改革思路，《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》有集中体现及系统阐述。这一阶段着力解决的是政事职责不分，社会化程度不高，财政负担沉重，以及缺乏竞争机制等问题；其改革的方向是坚持政事分开及社会化原则；分类原则看事业单位是否符合国民经济需要，是否具有较好经济效益，该阶段具有发展优先权的事业单位是既为社会主义市场经济所急需，又在经费上能实行自收自支或企业化管理的事业单位。

分析这一阶段的分类改革：第一，改革沿袭了这一时期经济改革的思路，其主题词是效率，无论从改革目标、方向、原则看，所追求的主要是效率。例如解决政事不分问题，其动因在于力图通过机构重组向管理要效率；分类原则中追求经济利益的做法等等。第二，采用的是新公共管理的政策工具，主要是引入竞争机制及市场化等手段。第三，改革侧重的是总量的控制，缺乏质的考虑，特别地没有公共服务理念的体现，但事业单位分类改革也在此阶段形成了大致轮廓。

这一时期的改革也存在不少问题：（1）由于过于侧重效率，特别是经济效益的追求，造成了事业单位盲目攀比，忙于创收，各单位苦乐不均；（2）市场机制的引入，导致具有亲市场的或者能与市场较好结合的事业较快发展，但提供具有较强外部性纯公共物品的单位萎缩，公共品供给不足；（3）缺乏公共服务理念，回应性不足；（4）单方面强调政事分开，却忽视了事企不分的问题等。

2.回归公共服务本位，精细化改革阶段

十届全国人大四次会议温家宝在《政府工作报告》中首次提出了服务型政府这一概念，以民为本、科学发展成为本届政府施政的重点。第十一届全国人民代表大会第一次会议关于事业单位改革问题有专门表述，即按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对主要承担行政职能的事业单位，要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，要逐步转为企业；主要从事公益服务的，要整合资源，强化公益属性，加强政府监管。

不难看出，公共服务或者公益价值的重新回归，对于事业单位分类的展望至少有两个层次的内涵：（1）更加具体的明确事业单位与政府及市场的边界，按照国家发改委综合体制改革司司长范恒山的表述，应把事业单位重新定义为介于政府和企业之间的、进行社会服务和公益性服务的组织，它们的基本特征是“非政府（也非二政府）、非企业（也非准企业）、非营利（也非变相营利）”。（2）事业单位的公益性特征得到凸显，由“特惠”向“普惠”转变，同时未来的改革必须是集中于这一点进行细化方面做努力。

二、中国事业单位分类改革的标准及评析

张朝太、田从科（2003）、李小红（2006）等学者提出的是较有代表性的事业单位分类方法，在此，我们将对这几种分类标准略加评析。

1.属性分类法

即根据国家的行业标准，按事业单位的属性进行分类。中央编办的年报统计资料就是按教育事业、科研综合事业、文化艺术事业、卫生事业等25个类别进行统计的。

其优点是分类时较为简单，因为这跟国民经济其他部门的分类是一致的。其缺陷也是显而易见的，此种分类是极为粗放的，没有将事业单位特有的一些特征考虑进去，国民经济其他部类的管理方法用于事业单位是不适用的，其次每一行业设置一种分类应用于管理时是很繁杂的。

2.经费分类法

即依据事业单位的经费来源确定不同的经费形式。据此分为全额拨款、差额拨款、自收自支和企业化管理等四类。

这种分类标准能够给财务控制方面带来便利，便于财务核算。但是这种分类方式产生两个极端：一方面，对依靠经费拨款的事业单位而言是缺乏激励的，会促成这部分事业单位的“等、靠、要”，使这部分事业单位缺乏降低成本、提高效率的动力；另一方面，对于自收自支和企业化管理的企业，在财务没有纳入预算管理情况下，会使此类事业单位陡增逐利性，而忽视社会公益性及公共责任，事业单位蜕变为逐利的企业经营单位。

综合这两种分类标准的特征，可以看出，它们是与前面分析的行政事业单位分类改革第一阶段相契合的，分类虽有粗放，但探索和尝试已经开始，追求效率，特别是经济性效率，所以特别重视经费支出控制等，事业单位在此阶段的分类标准并不科学，必须继续向前迈进。

3.按需求弹性分类法

从需求弹性的角度把事业单位分为关系人们生存需要的事业单位、关系人们发展需要的事业单位以及关系国家长远发展需要的事业单位三类。

此种分类方法在理论上有其合理及积极的一面，即在事业单位提供公共服务时将人的需求作为第一考虑，这是一种公共服务本位的思考模式，体现了以人为本的理念。实际上公共选择理论的代表人物布坎南就此点也有过论述，他认为可以通过“需求显示法”提供这样一种机制，让所有参与者集体选择，使得所有参与集体选择的个体都有充分的激励，说出他们对某一公共服务的真实需求状况，从而使投票者得到公共物品的数量和质量，最大限度地接近投票者的实际偏好情况。但是也存在几个障碍：（1）个人需求异质性很明显；（2）免费搭车问题的存在；（3）阿罗不可能定理已经论证了将个人偏好转化为集体选择的困难。所以在现实操作方面，按此种方法进行管理是缺乏可操作性的。

4.功能分类法

即按照事业单位的功能进行分类，各地根据实际，有不同的划分，如三分法将事业单位按照功能划分为行政执行、社会公益和开发经营三种类别；四分法分为监督管理、社会公益、中介服务、生产经营等四类；五分法分为行政管理执法、社会公益、生产经营、中介事业和生产经营等五类。

此种分类标准较前两种标准而言是一大进步，第一，明确的功能划分是对事业单位进行科学管理的前提，事业单位的管理也因此能够由总量控制向质的内容方面延伸。第二，按照功能划分，这是事业单位管理理念的重要转变，是事业单位明确自身社会责任的表现，同时为公共服务在公共事业领域的归位创造了条件。但是，此种标准仍然有它的问题，最突出的是事业单位与企业和政府的部分边界是模糊的，尚未理清，事业单位分类标准因此必须继续朝精细化、科学化方向发展。

三、事业单位分类改革发展方向的展望

按照事业单位发展的趋势，事业单位分类改革的方向，必须是在职能分类的基础之上，将事业单位公共服务的特性或者公益性加以凸显进行细分，也就是说要在公益性基础之上进行职能划分。实际上，根据中编办下发的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》（征求意见稿）所体现的精神看也验证了事业单位分类改革的方向。

1.将以前模糊未分的政企关系、事企关系进行厘清，即在三分法基础之上进一步明确的界定各自边界

按照三分法归类即将现有事业单位分为三大类：一是“行使行政职能的事业单位”；二是“从事公益活动的事业单位”；三是“从事生产经营活动的事业单位”。“行使行政职能的事业单位”结合政府机构改革和其他条件，逐步转为行政类机构。“从事生产经营活动的事业单位”根据各地的实际情况和条件成熟程度，逐步转为企业。

2.将公益性特征凸显出来，按照职能进一步细化，加强科学管理

按照中编办的提法，改革以后，将只有“从事公益活动的事业单位”保留在事业单位序列。留下的“从事公益活动的事业单位”虽然在社会功能上都是从事公益服务，但这些单位各自的职责任务不同，运行机制、服务对象和收入状况也有很大区别。为了使改革和相关配套政策更有针对性，有必要将“从事公益活动的事业单位”再具体划分为三个小类，即公益一类、公益二类和公益三类。公益一类具体指从事直接关系国家安全、公共安全、经济社会秩序、国家根本利益的公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位，如党校、公共卫生机构、义务教育机构、基础科研机构、公共图书馆、公共博物馆、统计调查队等。公益二类具体指关系国家长远利益或人民群众切身利益，面向社会提供基本公益服务，可部分实现由市场配置资源的事业单位，如普通高等教育机构、非营利医疗机构等。公益三类具体指业务活动具有公益属性，在国家政策支持下，可基本实现由市场配置资源的事业单位，如职业病疗养院等。

四、当前事业单位分类改革存在的问题及主要对策

1.在按三大类归类，重新理顺关系后的行使行政职能的事业单位的去向问题

按照改革思路，“行使行政职能的事业单位”结合政府机构改革和其他条件，应该逐步转为行政类机构。但是在这个方面的事业单位分类改革却与现行行政体制改革相冲突。新一轮地方政府机构改革，按照中央要求，中央规定的各级政府机构限额不得突破，已自设的超限额机构要予以清理。这就意味着很多地方目前没有空编，要转就意味着要增加行政编制，这就决定了行使行政职能的事业单位转为行政机构这一改革方案在短时期内还难以实现。

因此，此类事业单位的改革必须是一个渐进的过程。按照中编办的有关精神，大致可以分为三种情形：第一种情况是，履行行政职能比较典型，作为事业单位管理矛盾很突出，现在又有编制或可以调剂编制的，可以先转为或并入行政机构。第二种情况是，近期如果进行机构编制方面的有关调整，具备了转为或并入行政机构条件时再转并。第三种情况是，近期转并不了的，下一步结合行政体制改革和机构改革再逐步解决，或者先参照公务员管理。

2.事业单位分类标准的科学性问题

关于事业单位分类标准，一直以来，不同地区一直保留着各自特点，公益三分力图加以统一规范，首先必然面临阻力，既然在理论及可行性分析方面公益三分有其合理性，但仍缺乏实践检验，此外，公益三分只是给出了一个归类标准，而将所有事业单位对号入座确是一个实际操作层面的问题，分类后不同类别的事业单位将要采取不同的改革措施，实施不同的管理，享受不同的待遇。类别划得准不准，不仅关系事业单位的切身利益，而且关系这次改革能否顺利进行。如果事业单位的分类问题把握不好，把公益目标、职责任务、运行方式完全一样的单位划入不同的类别，就会造成政策上的不平等和管理上的不规范，难免导致相互攀比，甚至引发不稳定。

因此，要求公益三分必须有一个科学论证过程，给出的不仅是一个大概的框架，同时必须给出的是一个比较完整的指标体系，按照绩效管理方法进行研究。此外，必须总结各地试点探索的经验进一步细化，这样，在确定每个事业单位的具体类别时，有利于把握大致相同的尺度。对情况特殊的单位，可能要具体研究，个案处理。地方已经探索实施的与试点方案不尽一致的内容，需要有一个探索、衔接的过程。这实际是要求分类标准的制定能够保留地方特色。

3.事业单位分类改革效果的持续性问题

中国历史上四次行政改革都卷入了“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈，为了防止事业单位改革重蹈覆辙，必须将事业单位分类改革效果的持续性问题列入研究考察范围。如果由政府作为单一主体来完全承担分类改革后的公益三类事业单位，其可能出现的结果是，政府有意识或无意识的将部分行政职能转嫁给事业单位，导致行使行政职能的事业单位重新回流，使改革回到起点。因此，必须做到：第一，政府要转变观念，明确自身职能定位，实现政府在公共服务方面的角色转变，从公共服务的直接提供者转变为公共服务的监督人，将职能定位在“掌舵”而不是“划桨”上。第二，将公共治理理念，引入事业单位分类改革，即在公共产品和公共服务提供方面，政府、市场、社会三者实现良性互动，实现权力共享，即社会力量、市场力量及政府均可以承担公益三类事业的兴办，彻底改变政府垄断提供的现状。第三，必须创造能够实现事业单位即改革后的公益三类事业单位兴办主体多元化的必要条件。