推进乡镇财政体制改革的思考

沈 健

近年来，随着农村税费、分税制改革的发展和农村综合配套改革的不断深化，乡镇财政理财环境发生了重大变化，在逐渐淡出农业税收征管的同时，发展和服务企业，增强税源经济，落实民生政策、发放涉农补贴、贯彻财税法令，治理财政内部管理，推进农村城市化建设的职责逐步增强，乡镇财政面临着新的形势与任务。在新形势下，乡镇财政如何更好地推进财政体制改革，创造性的开展工作，提升乡镇政府价值是财政改革和研究的一个重要课题。

一、乡镇财政体制改革的基本情况

“乡财乡用区管”财政体制框架的建立。2009年，撤销乡镇财政所，设立了区财政局乡镇财政分局。原主管乡镇工业经济的工业公司，主管农业和农村经济的乡镇经管办，主管国有和行政事业单位的乡镇财政所合并成立区财政局乡镇财政分局。行政管理隶属于区财政局。主要职能是认真贯彻党和国家财经方针政策；负责编制乡镇政府年度财政预算，监督单位部门预算执行、实行财政集中支付，统筹财政收支；编制年度财政决算，确保年度财政收支平衡；组织管理乡镇财政收入和财政支出，参与乡镇有关经济活动决策和政策的制定；履行财政集中收付中心职能，负责乡镇财政集中收付管理工作；负责政府采购年度预算的编制实施和管理工作；严格执行涉农补贴政策和负责农村社会保障制度，做好资金的核实，发放和管理工作；负责乡镇政府性投资，融资项目资金和财务监督管理，管理乡镇政府债务，加强债务预警；负责乡镇基本建设项目跟踪审计和财务管理，参与建设项目的论证、招投标、工程预决算审核等管理工作；负责乡镇国有集体资产监督管理；负责乡镇所属国有集体企业的财务监督，负责乡镇、村委、社区财务会计工作的监督管理；负责乡镇范围内各单位的会计管理工作，依法监督会计人员从业资格和会计信息质量等工作。

二、乡镇财政改革所面临的问题

1.乡镇财政内设机构和乡镇财政职能的配套问题

乡镇财政体制改革，赋予了乡镇财政全部经济收、支、管、监的大财政体系和职能。现行乡镇财政内设四机构的做法，只是强化了部分财政职能、没有能完全做到乡镇财政在乡镇资金的筹集、投资、分配的使用和生财、聚财、理财的管理上。

2.乡镇财政改革与乡镇政府体制改革的协调问题

近年来，乡镇政府机构改革已加快了步伐，乡镇财政管理如何和乡镇政府内设机构相适应。

3.乡镇财力可持续发展和乡镇政府目标实现的矛盾问题

随着乡镇政府机构改革的逐步深入，乡镇政府事权得到了明确，乡镇政府的目标是实现实力乡镇，优美乡镇，幸福乡镇，乡镇财政财力如何保证，乡镇财政财力如何实现可持续发展。

4.乡镇财政改革与村级经济组织强大和农民富裕问题

乡镇财政改革提升了乡镇实力，如何使村级经济组织强大和农民富裕的问题。

三、推进乡镇财政改革的几点思考

1.按乡镇财政职能，进一步改革设置乡镇财政内设机构

乡镇财政分局设立财政结算服务中心，国有集体资产管理中心，村账乡管代理中心，审计内控服务中心，零星税源代征中心5大内设机构。财政结算服务中心承担预算、决算、支付职能职责，控制支出，制定标准。设置有总预算岗位、单位预算岗位，预算专管员岗位、支付会计岗位，票证专管员岗位，档案管理员岗位，信息系统维护员岗位。国有集体资产管理中心承担国有集体监督核算，投融资管理、会计管理、财政调研职责。设置国有集体资产核算岗位、企事业单位财务辅导岗位、投融资管理岗位。村账乡管代理中心负责乡镇村级经济管理、核算和监督职责。设农村经济组织核算岗位，农业资金专管员岗位、社会保障专管员岗位。审计内控服务中心主要负责内部控制制度的建立和执行，基本建设和政府采购管理。设有建设项目和政府采购专管员岗位，财政监督专管员岗位。零星税源代征中心负责零星税金的征收和协税护税，设有零星税金的征收岗位、协税护税岗位。把财政管理、资产管理、村级经济管理、审计监督管理、征税管理分开，更好的实现乡镇财政职能。

2.推动乡镇政府建立内部控制、内部控制评价系统

乡镇政府改革以精简机构、提高效能、加快建立行为规范，以运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体制和运行机制为主。设立了党政办、组织宣传办、经济发展办、城市建设和管理办、社会事业办、社会治安综合治理办6个乡镇机关内设机构，分别对应乡镇财政中的部门预算和管理。深化了乡镇事业单位改革，设立了人力资源和社会保障服务中心、经济发展服务中心、城市建设和管理服务中心、社会事业服务中心、社会矛盾调处中心，分别对应乡镇财政中的行政事业单位核算和管理。乡镇财政管理和乡镇政府内设机构紧密相依。仅依靠财政内部控制制度是不能完全达到政府管理目的地。扩大建立全乡镇内部控制制度。在全乡镇设立内部控制、内部控制评价系统，贯穿乡镇所有部门，以财政管理的理财，聚财，生财和乡镇政府富民、强镇的目的相结合，提升政府价值。内部控制、评价制度应以乡镇党委（政府）、人大（工会）、各部门（单位）、全体人员为组织架构，设置职责权限，人员编制，工作程序和相关要求，以发展战略、人力资源、社会责任、乡镇文化、资金活动、资产管理、全面预算、合同管理、财务报告、担保业务、城市建设和管理、社会事业、社会矛盾调处等制度为核心，聘请法律、会计师事务所建立和完善。

3.强化国有集体资产管理，促进国有集体资产保值增值，为乡镇财政财力做出保证，为乡镇财政财力实现可持续发展提供保证

当前，乡镇财力的主要来源为乡镇所属企业上交税金的分税收入，随着农村城市化进程的不断推进，招商引资的势头将有所减缓。分税收入将稳定在一定水平。加强国有集体资产管理，促进资产收益和投资收益将显得越来越重要。以乡镇实业总公司为基础，按现代企业制度，把实业总公司建设成独立核算，自负盈亏的公司。实业公司主要作为全镇集体资产经营管理、全镇的筹资、投资管理的母公司。乡镇实业公司全资投资成立乡镇投资公司，置业公司，物业公司，农业公司，高新技术公司，乡镇实业公司在获取投资收益后，上交乡镇财政投资股利。投资公司主要控股小额贷款公司，同时承担政府融资平台。通过小额贷款对全镇范围内企业进行融资贷款。对乡镇范围内有发展前途、盈利较高的企业进行投资，获取投资收益。在未来5年内争取控股、指导在乡镇范围内的1家公司上市。置业公司主要配合农村城市现代化建设，规范农村拆迁，农村安置房建设，按现代企业制度进行运作。物业公司主要是服务乡镇范围安置房和商品房的售后物业服务。农业公司主要为乡镇范围内的农民，农产品，采取公司加农户的方式，推进农村、农业改革。高新技术公司主要是为乡镇范围内企业引进、消化、吸收高新技术。国有集体资产公司必须以现代企业制度为管理标准，以盈利为目的，以股权、股利为管理和支付纽带，实行独立核算，自负盈亏。

4.乡镇财政建立转移支付制度和再分配制度

随着农村城市化建设的发展，农村土地资源越来越少。乡镇财政管理中要建立土地净收益转移支付制度。把土地净收益转移支付到各村村级经济组织，实现强村目的。同时，各村经济组织按农村股份制改革要求，用土地金为股权设立独立核算、自负盈亏的法人公司。全体农民就是全体股民。联手或依靠乡镇实业总公司、投资公司、置业公司、农业公司、物管公司、高新技术公司获取投资收益，分配投资收益。同时乡镇财政在财力有赢余时，可按农民（股民）名单进行全部村民（股民）再次分配，实现富民的目的。

总之，只有不断推进乡镇财政体制改革，在资金的筹集、投资、分配的使用和生财、聚财、理财的管理上创造性的开展工作，才能提升乡镇政府价值，保证乡镇政府巩固基层政权，促进乡镇经济和社会事业发展。