交通噪声环境影响及互动式规划环评的应对

2011-06-29欧阳丽包存宽王晓明

城市道桥与防洪 2011年9期

欧阳丽，包存宽，王晓明

（1.同济大学建筑与城市规划学院，上海 200092；2.同济大学环境科学与科学工程学院,上海 200092；3.美国麦王环保能源集团麦王环保工程技术有限公司，上海 200135）

0 引言

交通噪声是城市环境噪声污染的主要来源，其能量通常占环境噪声总能量的70%～80%。在欧盟国家白天大约40%的人口暴露在55dB（A）以上的道路交通噪声之下，20%人口的暴露水平更超过了65dB（A）[1]。目前交通噪声污染在我国城市地区也已相当严重。以上海为例，据2009年6月3日上海环境网ht t p://www.sepb.gov.cn发布的“2008年度上海市环境状况公报”表明：2008年上海市环保系统共受理37 573件环境污染投诉，噪声污染投诉占36.8%，攀居各项污染投诉之首，而其中交通噪声污染投诉尤为突出[2]。2006～2010年的监测数据表明，上海市道路交通噪声夜间时段均未能达到相应功能的标准要求；2006～2008年上海市道路交通噪声昼间时段未能达到相应功能的标准要求[3]。其中涉及的道路路段和居住小区遍布上海外环沿线以内整个区域。《上海市2009年～2011年环境保护和建设三年行动计划》首次将噪声污染控制列入环保三年行动计划。

而合理的交通规划和城市土地使用规划，对交通噪声控制具有重要意义，是解决城市交通噪声污染问题的治本之道。随着《中华人民共和国环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》的深入推进，城市规划领域已普遍开展规划环境影响评价。环境影响评价是具有预防功能的环境管理工具。规划环评相比于项目环评更是在决策源头就将环境因素考虑进去，是从源头防治环境污染的有效手段。因此，城市规划编制过程需与规划环评过程积极互动，依据规划环评对城市噪声的预测分析数据，调整规划用地布局方案和交通规划方案，以期得到噪声污染影响最小的规划成果，逐步改变目前交通噪声“先污染后治理”的模式。

本文首先列举了噪声污染投诉事件，然后从噪声预防的角度对城市规划尤其是城市总体规划的编制现状进行回顾。借鉴目前事后式环评模式下的交通噪声预测评价方法，以预防交通噪声污染为目标，提出了与规划过程互动的规划环评程序和方法。

1 噪声污染投诉事件

1.1 投诉事件1：武汉

2009年底，武汉一小区业主因不堪交通噪音，状告（光谷）规划分局。该小区被武大（武汉－大冶）铁路、龙城大道、中环线包围，噪声难耐。业主认为按《中华人民共和国环境噪声污染防治法》，规划部门确定建设布局时，应根据国家环境质量标准和民用建筑隔声设计规范，合理划定防噪声距离，并提出相应设计要求，并认为“只有室内没有噪声污染时，才是合理距离”。而规划分局则在法庭上宣读了上海等外地的“合理距离”，称该小区和交通干线的距离在国内是最大的，应属合理距离[4]。

1.2 投诉事件2：上海

上海外环线一、二期工程自建成通车以来，因噪声污染问题一直投诉不断，甚至有多起“噪音房”业主状告房地商的案例。如：闵行区沪闵路6666号新梅广场小区正好处在沪闵高架和外环高架交汇处。居住其中的业主曾向记者反映其24 h饱受着车辆行驶的噪音困扰，曾测量家里夜间噪音竟然超过70 dB[5]。同样居住在靠近外环线“噪音房”的林先生曾不堪其扰，诉诸法律，状告房产商，却以败诉告终。2004年7月，上海外环线一、二期工程因噪声防治不力被原国家环保总局要求限期改正。

2 城市规划编制现状

2.1 国内城市规划忽视声环境影响

虽然交通噪声投诉目前位居各大城市居民投诉之首，但城市规划的各个层次对交通噪声关注不足。翻开任何一个城市总体规划的土地利用规划图，居住用地（R）紧邻城市交通干线布置的情形比比皆是，即使在控制性或修建性详细规划阶段，将住宅用地（R11、R21、R31、R41）[6]紧邻交通干线布置的规划成果也随处可见。

规划人员在进行城市用地布局时基本没有考虑交通噪声对噪声敏感建筑密集的居住用地、公共管理与公共服务用地的影响。控规在考虑建筑后退道路红线距离中缺乏对噪声影响的考量，城市设计也几乎没有从有利于屏蔽交通噪声的角度考虑设计方案。城市总规成果仅在“环境保护”章节中例行性地设置“声环境”小节，其中概略地提及声环境质量目标，将噪声区划内容罗列一下，再泛泛提出“噪声污染治理对策”，对策中丝毫不提与土地利用最为相关的“噪声防护距离”（以下简称“防噪距离”）等控制要求。虽然在总规规划文本“环境保护－声环境”条款中不假思索地提出“噪声达标区覆盖率”95%以上甚至100%的规划声环境质量目标，但所提的目标丝毫未与总规其它规划内容衔接，或者说按照总规不合理的用地布局方案实施，将注定无法实现所提出的“噪声达标率”等目标。

2.2 加州总规噪声控制内容

与国内城市规划界极其忽视噪声影响相比，美国《加州2003版总规指南》把噪声控制规划作为与土地利用、交通系统规划等并列的必须包含的规划内容之一，需要专章论述，其编制总规噪声部分的主要目的是“利用该部分得出的结论制定出考虑噪声影响的土地使用规划图。其噪声等值线图必须用于指导土地利用规划方案的制定，以避免社区居民遭受噪声污染”[7]。

3 城市规划是噪声污染预防的源头

3.1 确定防噪距离是城市规划部门的职责

国内法律界人士分析认为，根据《城市规划法》、《房地产管理法》、《土地管理法》等相关法律、法规，一个房地产开发项目，从定点、选址一直到规划设计、工程实施，无不处于政府的监督管理之下。开发商对房地产开发项目的选址是无能为力的。同时，政府主管部门对开发商规划设计的批准，就意味着对其有关环境方面的内容也予以了批准。如果在履行了上述的全部手续和程序后，开发商仍然因为其开发的房地产项目所在城市区域噪声超标负责，无疑将使相关制度失去其应有的确定性和预测作用，使开发商在房地产开发经营活动中无所适从[8]。

而根据《环境噪声污染防治法》第十二条“城市规划部门在确定建设布局时，应当依据国家声环境质量标准和民用建筑隔声设计规范，合理划定建筑物与交通干线的防噪声距离，并提出相应的规划设计要求”[9]。因此，确定建筑物与交通干线之间应当保留多大的防噪距离，是城市规划部门的法定职责。因此，判断开发商所留的防噪间距是否合理、适当，唯一的标准就是看其所留的距离是否符合城市规划部门提出的规划设计要求。除此以外的其他任何单位或个人，均无权对防噪间距是否合理作出认定。目前，城市规划主管部门主持编制的城市总体规划和控制性详细规划对噪声污染预防较为忽略，这是导致噪声污染愈演愈烈的首要原因。噪声污染预防的源头应在城市规划。

3.2 防噪距离需强制执行

而另一方面，严格执行防噪声距离控制要求，并对相邻土地利用加以限制，虽然能使居民免受噪声煎熬，但会影响当地政府的土地批租效益和房地产开发商的利益。这可能是尽管交通噪声对已建住宅居民干扰严重，但大量的新建住宅仍紧邻交通干线拔地而起的主要原因。因此，从维护居民居住生活质量的目标出发，确实有必要将“噪声防护距离”列为城市规划的强制性内容加以监督执行。

4 互动式规划环评的应对

4.1 事后式规划环评无法改进规划方案

目前，国内大多数规划环评是在规划成果基本定稿后才启动环评工作，环评人员与规划人员缺少交流。由于接受环评委托任务过晚，环评人员无法介入规划方案的酝酿、比选和确定过程，规划环评变成事实上的“追认”，其主动性和提前预防功能根本无从谈起，令规划环评的立法目标难以实现[10]。这种事后式规划环评模式的弊端同样体现在声环境预测分析评价工作中。

以在规划成果出台后才启动的大连发展规划环境影响评价为例，对于声环境影响评价，其主要分两阶段开展工作，首先对噪声环境质量现状进行评价，然后对规划成果实施后的声环境质量进行预测分析。因为是在规划成果定稿后才开展的事后环评，因此根据预测的规划远期噪声空间分布和噪声超标区域空间分布结果，仅得出规划方案环境影响严重或没有影响的结论，评价结论无法对规划方案带来改进（见图1）[11]。

图1 事后式规划环评的区域声环境质量预测分析技术路线图

4.2 互动式规划环评程序和方法

针对事后式、分离式规划环评模式的弊端，笔者提出了全程参与规划过程，将环评工作与规划编制工作进行有效整合的互动式规划环评模式，并在交通噪声预测分析评价中运用。

在互动式规划环评模式下，在土地利用规划方案细化前，首先根据初步确定的综合交通规划，参考现状水平，类比已建道路运行状况，预测规划年车流量和噪声源强，绘制噪声等值线图或噪声空间分布图。此噪声空间分布图作为细化用地布局方案及对现状用地进行调整的重要依据（见图2）。如：新增居住用地尽量选择在昼间噪声值小于60 dB的区域；如果噪声分布与空间管制要素分布发生矛盾，如：野生动物栖息地等生态敏感区噪声远超过50 dB，则应该考虑调整交通选线；或者规划拟保留的现状噪声敏感建筑物大部分都暴露在大于60 dB的超标范围内，也应调整交通规划方案，进行线路避让或调整会引发大量车流量的用地类型，以达到减小噪声源强的目的。同时还要与当地已颁布的“环境噪声标准使用区划”进行比较，调整交通规划方案，以尽量满足已定区划要求。

图2 互动式规划环评模式下“综合交通规划－交通噪声预测－用地布局”一体化流程图

早在2006年4月，国家环保总局科技标准司已发布《地面交通噪声污染防治技术政策》，该政策提出了合理规划布局、噪声源头削减、敏感建筑物噪声防护、加强交通噪声管理四方面的交通噪声污染防治要求，对交通噪声按“源－途径－受体”分层次控制（见图3）。该政策指出“合理的交通规划和区域发展规划，对交通噪声控制具有重要意义，是解决城乡交通噪声污染问题的治本之道，其它的如声屏障、隔声门窗等都只是后补救的办法。距离是最经济有效的一种保护手段”。《地面交通噪声污染防治技术政策》建议：一般情况下，铁路、高速公路两侧防噪声距离宜为80～100 m；一级公路、城市快速路两侧防噪声距离宜为50～80 m；二级公路、城市主干路、城市轨道交通（地面段）两侧防噪声距离宜为30～50 m。防噪声距离以内区域宜进行绿化或作为交通设施、仓储设施等非噪声敏感性应用（一般绿化宽度不低于防噪声距离的50%），不应建设噪声敏感建筑物。防噪声距离以内已有的噪声敏感建筑物，应进行搬迁或采取其它有效的噪声污染防治措施。