试探拓展闽台交流合作的财政政策

林翰

拓展闽台交流合作，是福建着力先行先试，增创发展新优势的重要内容。在推进闽台交流合作的政策体系中，财政政策具有重要的支撑和引领作用。通过对两岸交流合作的区域比较，找到拓展闽台交流合作的制约因素，找准财政政策促进闽台交流合作的着力点，推动闽台交流合作向更广范围、更大规模、更高层次迈进。

一、两岸交流合作的区域发展比较

福建具有独特的“五缘”优势，比任何省份都更易搭建两岸经贸和文化交流的桥梁。但是，与长江三角洲、珠江三角洲的主要省市相比，福建的优势尚未充分发挥。要在两岸交流合作中担当排头兵的角色，福建任重而道远。

(一)从台商投资看

20世纪80年代末至90年代初是台商大陆投资的第一波热潮，当时福建作为改革开放的先行者以及邻近港台的地缘优势与人缘优势，率先承接了第一波台商投资，从而成就了闽台交流合作的初期繁荣。20世纪90年代以后，第二波、第三波台商投资热潮主要以石化产业、电子信息业等为主体，台商投资区位选择偏好那些产业配套能力强、市场广阔、高级人力资源丰富、资本雄厚的地区。而这段时期，福建因基础设施落后、产业配套能力差、市场腹地规模小等问题，导致台商对福建的投资占全部大陆投资的份额锐减，从1995年的13.78％下降到2009年的7.09％。(图1)

(二)从两岸贸易看

从大陆对台贸易的地区分布来看，沿海五省市即广东省、江苏省、福建省、浙江省及上海市是大陆对台贸易的集中地。随着台商投资重心北移，江浙沪地区对台贸易发展迅速，并逐渐拉开与福建的差距。2005年以来，闽台贸易额增速逐年下降，金融危机爆发后，2009年甚至出现负增长，形势不容乐观(图2)。

(三)从人员往来看

两岸人员的往来与各项交流的开展是沟通大陆和台湾同胞民族感情的纽带和桥梁。2009年，经福建口岸出入境人数69.07万人，增长33.4％，占到同期大陆入境台胞人数15.4％。经福建口岸出入境人数也仅有经广东口岸出入境人数的1／5。随着两岸交流交往政策环境的不断优化，台湾居民赴大陆旅游迅速发展。2005年以来，台湾游客赴闽旅游人数持续增加，2009年福建省接待台湾同胞游客123万人次，居全国第二。(图3)

二、拓展闽台交流合作的制约因素

北有江浙沪、南有“珠三角”，两岸交流合作发展进程中，福建切身感受到了“慢进则退”的危机。对比周边省份对台交流合作的发展路径和发展态势，审视自身的发展条件和发展环境，当前福建加快拓展闽台交流合作存在以下几个方面制约因素。

(一)基础建设仍显薄弱

近几年福建虽然致力于建设高速公路、铁路、港口等基础设施，但建设速度仍跟不上经济社会发展的需要。受地形限制，福建每建1公里高速公路投资相当于平原地区的2～4倍，高速公路总里程仅居全国第十七位。省内已建成的福州至各设区市的“4小时交通经济圈”，仍只是省内的“交通经济圈”，与省外交通联网尚需时日。福建虽然拥有4条出省铁路通道，但至今仍处于铁路网的“末梢”。众多的天然良港，也受制于发展相对滞后的公路、铁路，至今未得到很好的开发利用，目前福建港口总吞吐量约占全国港口总吞吐量的5％，这与福建的港口资源和经济发展需要极不相称。基础设施薄弱限制了福建市场辐射能力的提升，与长江三角洲地区主要省市相比，福建省的市场容量和经济总量明显较小，市场辐射能力处于落后位置(表1)。

(二)产业配套能力不强

福建省长期以来的一个弱点就是没有雄厚的工业基础，企业发展“小而全”，产业配套能力差。产业集群内上、下游产业间关系比较松散，关联程度不强，无法构筑上、中、下游完整的产业链，外资项目到福建投资，必须自成体系，投资成本高，无形中弱化了福建省投资项目的吸引力，即使是进驻的企业也很容易迁移出去。随着台商投资大陆产业的不断升级，台商对投资地区产业链的发展状况重视程度越来越高。近年，台资企业向江浙一带转移，很重要的原因就是福建省没有建立完善配套的产业链体系。即使在福州和厦门布点并初具规模的显示器产业集群，产业的关联度和产品的价值链也是零散和低端的，各种零件生产和整体组装难以在省内形成集群效应和配套效应。2009年福建最有优势的电子信息产业集群实现产值2210亿元，还达不到江苏昆山一个县级市同类产业集群的规模。

(三)科技人才相对缺乏

经济竞争的核心是科技实力的竞争，是人才的竞争。2009年，我省全社会研发投入占生产总值的比重为1.06％，低于全国1.62％的平均水平。人才及研究开发机构相对匮乏，2009年公有经济企事业单位专业技术人员数54万人，仅占全国2.3％，居全国第19位。高等教育水平比较滞后，福建省985工程高校仅一所(厦门大学)，211高校仅两所(厦门大学和福州大学)。加之福建工资报酬水平较周边长三角、珠三角低，无法吸引国内外顶尖专业人才，人才流失问题严重。与长三角、珠三角相比，福建人才问题已成发展“短板”，制约自主创新能力的培育与提高。从技术市场成交额看，2009年福建技术市场成交额仅占全国的0.8％，居全国第19位；从专利申请及授权数总量来看，福建分别位居全国的第12位和第11位，自主创新与技术研发能力明显落后长三角和珠三角地区。

(四)财政保障能力较弱

虽然福建近几年经济和财政收入保持较快速度增长，但是财政运行仍面临着较为严峻的形势，基础设施的建设能力和公共服务保障能力亟须加强。长期以来，福建省财政收入和支出在全国的位次存在较大的反差，财政收入居全国中上游，财政支出则处于全国下游(图4)。2009年，福建省财政總收入居全国第11位，而一般预算支出居全国第22位。造成这种反差的主要原因之一就是由于福建被定位于东部沿海经济发达省份，中央对福建的转移支付较少。2001－2008年，中央补助福建的专项转移支付(含增发国债补助)386.85亿元，仅占全国的1.1％，居全国第28位。在各有关部门的积极努力下，近年中央财政对福建的支持力度有所加大，2009年中央补助福建专项转移支付197.35亿元，较2008年增长60.3％。但由于多年来形成的支出基数较低，福建省财政支出仍处于全国最低水平。2009年，福建省人均支出水平居全国第22位，若考虑厦门为计划单列市的因素，福建(不含厦门)人均支出水平居全国第27位。

(五)土地资源供给紧张

土地是最大的生产要素。福建素称“八山一水一分田”，足见土地资源的稀缺程度。全省人均耕地面积不足0.5亩，仅相当于全国平均水平的30％，低于联合国粮农组织提出的0.8亩的警戒线。目前福建省每年城镇新开工项目

5700多项，实际征用和购置土地面积1.4亿多平方米，并且以每年10％以上的速度增长，因此在耕地占补平衡的情况下，沿海经济较发达地区的建设用地供应相对紧张，个别项目会出现无地可供的情况。虽然尚有一些可开发的围垦地和山地，但开发成本高，土地资源短缺成为困扰福建推进闽台交流合作的重要因素，尤其是对台商投资区发展的影响更加突出。

三、拓展闽台交流合作的财政政策

国务院颁布《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、两岸“三通”全面启动、《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)正式签订，闽台交流合作迎来难得的历史机遇期。财政作为政府重要的综合经济管理部门，应抢抓机遇，力求突破，综合运用预算、税收、补贴、贴息、政府采购等多种财政政策工具，以产业对接、贸易拓展、基础建设、平潭开发、民间交流为政策和资金的着力点，推动闽台交流合作实现新的突破，取得更多实效。

(一)深化闽台产业对接

1、加大财政支出支持闽台产业对接的力度。财政支出要重点支持闽台产业对接的关键领域，围绕信息、机械、石化、冶金、纺织制鞋、农林牧渔业及其深加工、新材料、生物与制药、金融和服务业等领域展开产业转移的主动承接。

一是按照加快经济发展方式转变的要求，结合《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，重點扶持福建产业辐射带动和技术溢出能力强的高新技术产业。设立各类专项资金倾斜扶持台资企业开展自主创新、结构调整、技术开发升级、节能减排等。

二是按照“科学规划、基础先行、差异发展”的要求，以石化集聚区、光伏园区、装备制造业产业集群、船舶制造基地等专业园区为依托，由政府投入部分资金，由台商协会组织实施产业对接，加强与台湾产业园区衔接，以产业链为基础，创造以台引台，形成台资企业集聚的模式，形成一批海峡两岸产业对接示范区。

三是通过给予新机构补助、土地及办公用房补贴，支持台湾银行、保险、证券等金融机构在福建设立分支机构、子公司或参股福建金融企业，并积极推动有条件的商业银行在台商投资集中区设立台商小企业金融服务专营机构。

四是鼓励台商以独资、合资、合作等多种形式建设沿海区域性物流中心，利用其雄厚的资金实力、先进的物流应用技术和经营管理经验，做大做强福建物流企业。设立“现代物流产业发展基金”引导传统运输、仓储企业向第三方物流企业转型，发展一批集运输、仓储、配送、信息为一体的物流企业。

五是设立闽台农业合作专项资金，优先支持园区内土地整理、道路、水利等基础设施建设。支持台湾金融机构组建以服务创业园为主要目标的村镇银行。在对进入园区的台资农业企业投资项目，减免地方级行政事业性收费。

2、积极争取和用足用好财税优惠政策。按照《进一步落实支持台资企业发展的若干财税政策的通知》的要求，坚决兑现各项财政扶持政策和税收优惠政策，同时按照宏观政策走向，结合福建省的政策实际需求，向中央积极争取努力拓展现行财税政策的实施范围和空间。

一是积极争取中央在福建省先行先试避免两岸双重征税的税收安排，鼓励福建省台商扩大投资。

二是依托保税物流园区等设立离岸金融业务中心，并将新台币列为交易币种，向中央积极争取对福建省商业银行从事对台离岸金融业务获得的收入，免征企业所得税、营业税，从而推动福建省对台离岸金融业务发展。

三是积极向中央有关部门争取促进旅游产业对接的税收优惠政策。对台湾和福建省从事两岸海上、空中直航业务的船运公司、机场、航空公司直航业务收入免征企业所得税、营业税；对从事两岸直航船舶所需的关键设备和部件免征进口关税和进口环节增值税；对从事两岸直航船舶燃油免征进口关税和进口环节增值税；对两岸旅游企业组织台胞赴福建地区旅游收入和福建境内赴台旅游收入减半征收营业税，支持海峡两岸旅游发展。

四是推进两岸物流业合作发展。根据发改委下发的《关于进一步做好物流企业营业税差额纳税试点推荐工作的通知》的要求，积极做好试点推荐工作，使福建省更多符合条件的物流企业享受税收试点政策。密切关注有关增值税改革的进程，积极争取在福建进行增值税改革的相关试点工作，在不改变现有征管体制的前提下，首先试点将运输业纳入增值税征收范围，进一步减轻运输业的税收负担。

五是对农业合作试验区、现代林业合作实验区及台湾农民创业园的农业、林业企业，实行企业所得税“两免三减半”和营业税减半征收的政策，提升闽台农业合作水平。

(二)推动闽台贸易增长

1、抓住ECFA有利契机，积极争取中央把福建作为ECFA框架下的先行先试区域。利用闽台的特殊区位优势，把已列入ECFA“早期收获”清单但还需要分期实施的项目，以及尚未列入“早期收获”清单而需要“一定调适期”的项目和“敏感性”项目，率先在福建试行，寻找两岸经济全面合作制度化的切入点和突破口，为两岸合作机制化积累经验。

2、调整和完善税收优惠政策，促进两岸农产品贸易发展。对从福建省口岸进口的台湾农产品、水果免征进口环节增值税；扩大台湾水产品进口关税优惠范围，增加鱿鱼、金枪鱼、秋刀鱼、石斑鱼、虱目鱼等5种进口水产品享受零关税政策优惠；将霞浦台湾水产品集散中心设为保税物流园区，享受相关税收优惠政策；恢复对台小额贸易免征进口关税和进口环节增值税政策，促进对台小额贸易发展。

(三)创新基础设施融资机制

基础设施建设资金的投入巨大，而财政资金有限，必须创新基础设施融资机制，充分发挥财政资金的引领作用，撬动更多的金融资本和社会资本投入基础设施建设。一是通过财政直接投资、贴息和其他政策性补偿等形式，放大财政的投资杠杆功能，吸引社会资金积极介入城市基础设施的投资和经营，加快建立混合经营的城市基础设施投融资体制。二是积极培育资本市场，稳步发展城市投资公司建设债券，加快大型基础设施企业重组上市步伐，探索城市市政债券的发行。

(四)加快平潭开放开发

1、试行特殊监管区财税政策。

继续努力争取两岸ECFA平潭专项附加条款的通过和更加优惠的海关特殊监管区政策。在实验区范围内实行“一线报备、二线报关、区内自由”管理模式，即平潭主岛以岛海界限作为自然封闭围网，海关在进出通道实施卡口管理，实行电子联网监管、核查管理和环岛海域巡逻临检。除必不可少的管制和禁止进口的商品外，实验区进出口贸易放开。实验区内基础设施建设所需要的设备、物资，以及在实验区投资的企业和学校、医院等社会机构进口自用的设备、模具和办公用品，免征进口关税和进口环节增值税。对区内企业按照15％的税率征收所得税；区内高新技术享受“免二减三”的所得税优惠。

2、多方筹措基础建设资金。

应积极争取中央各有关部委对平潭综合实验区建设的支持，配合平潭“三年大变样”的规划目标，支持实验区管委会独立开展工作。推进平潭“区县合一”体制改革，理顺省级财政与平潭综合实验区间财政体制。支持平潭融资平台建设，加快组建实验区开发投资公司，按照福建省政府确定的股比，确保资本金及时到位，并安排部分地方政府债券资金，重点支持实验区基础设施建设。建议实验区区域范围内产生的所有税收(含经营地在平潭区域内的企业)，作为实验区固定收入由平潭口岸征收的关税和海关代征税，全额留给实验区，以支持其良性发展。

3、对台实行特殊用地政策。

对规划为台商开发管理的特定区域，可允许台商与平潭实验区合作共同拥有土地一级开发经营权力，实行共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益，以吸引有实力的台商投资参与土地连片开发。

(五)拓展多层次民间交流

一是进一步发挥文化优势，扩大民间交往，建议设立对台文化交流专项经费，推进闽台文化合作交流。二是积极制定优惠政策，吸引台湾人力资源向福建转移。对台胞在闽置产置业、就学就业、居住生活等实行居民待遇。鼓励台湾优秀人员来闽就业就学。将来闽就读的台湾学生纳入助学奖学范围，吸引台湾学生来闽学习。对引进的台湾留学人员、台湾博士及专业人士可享受一定补助和优惠待遇。三是支持两岸基层政党开展交流，推进闽台两地各县市地方政府和基层村镇之间的交流协作，拓展两地部门、行业和社会各界的对口交流与合作，逐步实现闽台全面对接、常态往来的格局。