2010年台湾对外关系综述

童立群

拓展对外关系是马英九上任两年来的主要政绩之一。马英九带领其团队终结了陈水扁时期“烽火外交”，以“活路外交”理念，推动“两岸休兵、外交共荣”的对外政策，逐渐扭转了台湾在整个国际社会的孤立与困境。时序进入2010年后，台湾对外关系呈现出“四平八稳”的发展状态，从对马英九执政影响的角度来看，既没有加分也没有减分。其主要原因就是：与马英九上任前两年相比，由于“五都”选战和海峡两岸签署ECFA等成为2010年热点话题，对外关系不再是台湾岛内主流议题；同时，经过两年的磨练，马英九团队对外交往的风格和特点日趋成熟，台湾对外关系进入相对平稳的发展轨道。

一、2010年台湾对外关系总体情况

其一：台美关系互动稳定、发展平衡。首先，从经贸方面观察，尽管年初“美牛事件”对美台经贸关系产生了一定冲击，但该事件主要受岛内政治操弄，国民党的执政力和马英九的领导权威受影响最大。“美牛事件”在各方努力下最终得以化解。经历数月的折冲与协调，双边经贸关系基本维持在较高水平。9月28日，美国贸易代表署(USTR)、商务部及“美国在台协会”(AIT)华盛顿办事处人员组团访台，洽谈美台经济议题相关事宜，中断三年的“台美贸易暨投资架构协议”(TIFA)谈判有望在2011年年初恢复；其次，马英九遵循惯例“过境”美国，待遇再度获得提升。年初马英九出访中南美洲，“过境”旧金山和洛杉矶，首度走出饭店在美国本土公开活动；他在洛杉矶“过境”时，获邀与洛杉矶市长在其官邸举行早餐会；第三，美台官员互访层级提高，互动频繁。一方面，重量级美国国会参议员史派克特(Arlen Specter)、柏里斯(Roland Burrris)接连访台；担任奥巴马总统就职典礼委员会主席的联邦参议员费恩斯坦(Dianne Feinstein)在6月率美国参议员团访台，前“美国在台协会”主席卜睿哲(Rich－ard Bush)认为，美国国会议员访台对于发展“台美双边关系很重要”，这类的访问给了台湾高级官员和美国重要官员面对面交流的机会，国会议员们可以借此机会实地了解台湾的情况，了解台湾领导人的意愿。年底美国前总统克林顿成为首位马英九任内访台的卸任美国总统，受到外界广泛关注。另一方面，台湾“陆委会主委”赖幸媛、“国防部副部长”杨念祖(以私人身份)等台湾高层访美，都为台美关系发展带来正面讯息；第四，台美军事关系再度得到提升并成为热点。今年总额近64亿美元的新一轮美国对台军售，导致中美关系再度陷入摩擦和低谷，今后，大陆、台湾、美国三方围绕对台军售的博弈将会更加激烈。但需要指出，在台美军事关系中，矛盾也很突出。例如，台军方人士指责美国故意拖延对台军售、不提供台湾需要的F－16C／D型飞机及其它先进的武器装备，以及大幅度提高售价等等；美国军方人士则指责台军方“泄密”等等。近年来，退役高阶将领赴大陆参访交流络绎于途，已引起美方高度关注。据了解，由于台美之间数十年来有诸多军事合作计划，美方曾透过台“驻美代表”袁健生关切此事，并希望台湾能对此提出说明。这些矛盾也反映出台美军事关系中脆弱和不稳定的一面。

其二：台日关系渡过起伏期，发展平缓。台日关系在马英九执政后经历撞船、斋藤“台湾地位未定论”等事件的起伏和波折后，逐渐重回正常水平。首先，台日高层加深了互相重视的程度。一年内日本两位卸任首相麻生太郎、安倍晋三相继访台；台湾当局领导人也多次在不同场合发表对日友好的言论，力求消除外界对台日关系发展的疑虑。马英九在台北松山机场与东京羽田机场航线开航致辞时说，从台日加强交流来看，显示“我们不是以大陆为唯一交往对象，而是采取‘平衡策略”。萧万长则表示“台日关系像兄弟一样密切，要加强台日关系，就要持续交流。”其次，台日经贸交往与民间交流也一直保持较高水平。日本是台湾第2大贸易伙伴，台湾则为日本第4大贸易伙伴，台日旅游与观光来往人员各达100多万人次，学生间的文化交流也很频繁，台北松山与东京羽田机场直航后，台日都希望2011年双方观光交流人数可达300万人次。

从日本方面观察，在两岸关系和缓之际，日本有意拉拢台湾，提升台日关系。在日本的安全和钓鱼岛问题上，日本忧虑两岸会走得太近对其造成不利影响。但是，台日之间的结构性矛盾仍然相当突出。台湾“驻日代表”冯寄台在向台湾立法机构有关“台日‘现阶段关系”的书面报告中，提及了包括钓鱼岛在内的台日间“四大争议”，台日在钓鱼岛及其附近海域的渔权谈判尚难取得实质性的进展。这些将是未来台日关系发展中无法回避的问题。

其三：台欧关系有突破、无变数。首先，台欧关系在2010年的重大进展当属台湾申请欧洲联盟免申根签证案。欧盟执委会2010年7月5日正式提出给予台湾免申根签证修法案，并送请欧洲议会及欧盟部长理事会审议。欧洲议会“外交委员会”及“公民自由、司法暨内政委员会”分别于10月5日、26日相继顺利表决通过，欧洲议会全会于11月11日通过。12月22日，欧盟正式宣布台湾民众赴欧盟免签，公告20天后生效，自此台湾民众持证件可享有欧洲28个申根区国家的免签优惠，加上之前已有的英国和爱尔兰，台湾民众免签证前往短期停留的欧洲国家总数已达到30个，这不仅对于双方民间旅游、经贸人士的互访更便利、及时，且有助增进台欧间各方面交流与实质合作关系；其次，台欧军事关系走向引人猜测。2月5日，台湾空军对外证实，即将与欧洲直升机公司(Eurocopter)，隶属设在德国的欧洲宇航防务集团(EADS)的子公司，签订一份价值1.1亿美元的合同，以购买3架救援直升机(EC－225远程运输直升机)，其中还包括了再购买17架军用直升机的意向。台湾“国防部”声称此次的订单并非军事订单，EC－225直升机是用于救援的民用型号。对欧洲是否会从“非国防”对台军售领域向外延伸，各界看法不一，但一旦上述交易达成，将是1993年法国向台湾出售幻影战斗机后近17年来台湾首度引进欧洲军事装备；第三，台欧关系主要面向没有改变。欧洲议会仍是支持台湾拓展“国际空间”的主要力量，今年再次通过决议“强烈支持台湾参与国际组织”；欧洲智库则仍旧是提升台欧关系的主要喉舌。两岸ECFA签署之后，位于布鲁塞尔的“欧洲国际政治经济中心”(ECIPE)，7月上旬对外发布报告称，对“欧盟一台湾自由贸易协定”(FTA)可行性进行研究，建议欧盟考虑与台湾签订FTA。不过，台欧关系既有“价值观”共识出现了一些杂音，欧盟对台湾恢复死刑极为不满，欧盟外交与安全政策高级代表艾什顿、欧洲议会人权小组等都对台湾恢复死刑表示了“强烈反对”。

其四：拓展“国际空间”和“邦交国外交”目标基本不变，方法推陈出新。首先，

保持了在“国际空间”上的已有资源和维护与“邦交国”的正常关系。继去年首度以观察员身份参与世界卫生大会之后，台湾2010年再次收到世卫组织发出的邀请函，由“中华台北卫生署长”杨志良率团出席了第63届世界卫生大会。在联合国的问题上，台湾当局持续了前两年的政策，不推动加入联合国，但继续以争取国际支持、参加联合国外围组织和专门机构——“国际民航组织”(ICAO)及“联合国气候变化纲要公约”(UNFCCC)为具体目标。在维持“邦交国”关系上，马英九希望在任内尽量走完23个“邦交国”，2010年分别于1月和3月出访了中美洲和南太的“邦交国”共计8个国家。其次，宣传方法和策略上有所变化和创新。例如，为了稳住“邦交”关系，马英九在出访中大力表示他“不反对邦交国跟中国大陆发展非官方的经贸关系”。“久博之旅”中，马英九事先做好功课，在国际媒体前与海地总理贝勒理福(Jean－Max Bellerive)、多米尼加总统费南德兹(Leonel Fernandez)举行三方会议讨论海地地震救援计划，台湾媒体称，这是台湾“不谈外债减免，不夸大援助金额数字，要以实际行动方案取代金钱济助，要让国际看见不一样的台湾，重新塑造台湾人道援外的新形象”的绝佳平台。

二、台湾对外关系发展的特色

岛内政局演变情势、两岸关系的发展态势与基本结构等内外因素决定了2010年台湾对外关系发展中几个比较突出的特点：

一是“政党外交”与“五都”选举紧密关联。国民党秘书长金溥聪先后到美国、日本、新加坡访问，金溥聪由大台南市候选人郭添财陪同访日，除了会晤了自民党、民主党人士，在东京与自民党总裁谷垣祯一会见中，面交马英九邀请其访台的信函，还考察了京都的文化资产、观光等事业，以提供台南作为打造文化古都的重要参考。高雄市候选人黄昭顺则随访新加坡，意在为其参选的政见——“新高雄自由双港经贸特区，打造超越新加坡的大高雄”城市发展计划宣传造势。11月，国民党副主席江丙坤则率团访问菲律宾、马来西亚，在推动国民党的政党“外交”同时，江丙坤一行刻意将时间选在“五都”选举临近之时，主要是参加了在菲律宾举行的“五都”选举国民党候选人造势大会，这是国民党在海外举行的一场最盛大的宣传大会，对于国民党的海外票源极为关键。而民进党籍参选人苏贞昌、赖清德也赴美访问，两大政党以“政党交流”为依托，点燃了“五都”选举在海外的战火。

二是“夫人外交”备受热捧。马英九夫人周美青在2010年几次单独出访是台湾对外关系一大看点。年初，周美青受云门舞集创办人林怀民邀请，担任云门“水月”美国、加拿大巡演的荣誉团长，赴美加演出访问，尽管台湾方面表示此行“与外交无关，是单纯艺术之旅”，但由于在时间上与马英九“过境”美国重合，这一“不约而同”的访问还是引起媒体关注，被形容为台湾“第一伉俪的另类‘外交”。6月，周美青又率云门演出团访问俄罗斯、意大利和西班牙，此次“艺术文化之旅”的“特别意义”在于，创造了上个世纪五十年代以来台湾地区领导人夫人首次访问俄罗斯的历史，有可能带动俄罗斯与台湾经济的交流与合作，强化俄罗斯与台湾的沟通渠道。8月，周美青首度以“台湾世界展望会爱心大使”、台湾红十字组织荣誉会长身份与大女儿马唯中出访海地、多明尼加，在这次“人道关怀”中，周美青平民化的风格再次展现无遗。周美青塑造了不一样的“第一夫人”典型——没有官场习气、温馨随和、不追逐浮华、又拥有独立风格的知识女性，赢得了媒体及大众的高度认同，是台湾舆论对于周美青的“夫人外交”非常看好的主要原因。

三是“软实力外交”初现成效。首先，“花博会”是一次向世界全面展示台湾软实力的平台。筹备四年、耗资78亿新台币的“2010台北国际花卉博览会”，共有32个国家、61个城市和90个机构参展，创下台湾史上最大规模的园艺展示。马英九赞花博会“让台湾向国际展现最美丽的软实力”，将来台湾“会有更多参加国际活动的机会”。可以说，在提升台湾国际知名度和拓展对外交往方面，长达半年的“花博”效应必将逐渐显现；其次，2009年台湾成功举办世界运动会和听障奥运会，积累了举办大型综合运动会的经验。国民党台北市、新北市市长参选人郝龙斌与朱立伦，宣布联手争取申办2019亚运，作为其竞选的重要政见之一，如能成功，无疑将会是未来宣传和推销台湾的一张不错的“名片”；第三，各类演出团活跃国际舞台。“云门舞集”的演出近年来在欧、美、亚、澳各大洲的舞台上竖起了一种东方精神，誉满世界。而“台湾民俗音乐合奏团”继连续两年受邀至意大利、西班牙、葡萄牙等国访演，2010年8月该团再度受邀至比利时等地民俗文化节演出。这些演出，均获得了当地媒体的正面报道，无形中提升台湾的形象。

三、2011年台湾对外关系展望

在瑞士洛桑国际管理学院(IMD)公布2010年世界竞争力报告中，台湾从2009年的23名进步到第8名。这一指标极大鼓舞了台湾当局，马英九认为，它代表“过去的‘施政方向是正确的”。就台湾对外关系发展而占，经历了调整、恢复和重塑的过程后，2011年将会步入更加务实运作的阶段。首先，参与东亚区域整合将是重点推展的方向与要点；区域经济整合已经成为全球重要趋势，签订《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)之后，台湾官、学界都认为这必定将有助于台湾参与东亚区域整合，2011年台湾当局势必会通过各种途径、投入相当多的资源，与东盟国家加强交流和交往，目的就是要在东亚区域整合中分一杯羹。对于已经启动商谈的“台湾一新加坡经济协议”，台湾当局有很高期待。其次，继续打“稳健牌”。2011年亚太经合组织(APEC)由美国主办，地点选在夏威夷。为此在台湾有人提议，趁此机会要求美国邀请马英九以任何名义出席APEC峰会。但据笔者观察，在“当下最好”的情况下，不论是双边、多边关系，还是有关“国际空间”的问题，台湾当局对外政策将会采取“稳扎稳打”的办法，拒绝任何冲撞和冒险动作，自然也不会在出席APEC峰会的问题上有反常的表现。第三，对外政策力争实现援助方式的彻底转型。台湾“外交”预算在2011年继续减少，年度“外交”总预算比今年删减新台币6亿5千万元，由于受到“巴纽案”影响，台涉外部门大幅减少对无“邦交国”政治人物和政党的援赠。马英九在上任以后一直致力于其“活路外交”中摒弃陈水扁时期“撒钱式”对外援助方式，具体来说，对内是透明、公开的援助预算和计划，对外是强调执行率、对受援方直接成效、能够换取对方认同和支持的援助方案。在马英九的规划中，国际上宣传和推销台湾的“援助外交”也是不可或缺的重要环节。这一方式在年初的“海地地震救援中”小试牛刀。在各方反应不错的基础上，台湾当局将会在2011年继续采取措施，以力争在马英九任内实现对外援助方式的彻底转型。

概括而言，两岸关系、岛内局势和国际环境等都是影响未来整个台湾对外关系发展的重要因素，而台湾民众的认同和需求也有助于执政当局对外政策的推行。台湾对外关系在步入稳定发展的轨道之后，可以操作的空间也不会太大太快，从这个意义来说，也许也是“走得稳”比“走得快”要实在与务实。