农用地使用权征用中农民的成本收益分析

张 雄 张安录 宋 敏 闫 敏

(1．华中农业大学土地管理学院，湖北 武汉430070;2．中南财经政法大学工商管理学院，湖北 武汉430073)

随着我国社会经济快速发展，国家基于国民经济建设、应对突发事件、国家安全等目的的农用地使用权征用现象越来越普遍。而由此引发的征地纠纷也层出不穷，其中争议的焦点大多都是农用地使用权征用的补偿问题，如用地补偿费过低、补偿费分配不合理等。究其原因在于，作为农用地使用权产权主体的农民在此过程中面对多方面的损失而负担沉重①本文将农用地使用权征用过程中农民承受的损失视为其付出的“成本”。，并且由于地方政府在此过程中的主导作用而无法得到足够的重视及合理的补偿②本文将农用地使用权征用过程中农民获得的补偿视为其获得的“收益”。，从而导致农民的合法权益未能得到有效保障。目前国内已有研究多集中于土地征收征用程序的制定、征地范围的界定以及征收补偿的合理测算及如何分配等问题［1－3］;涉及农用地使用权征用的极少，且仅限于政策理论研究方面的初步探讨［4－5］。本文试图通过典型区域的随机抽样调查对农民在农用地使用权征用过程中面对的成本、收益进行定性及定量分析，从而对其进行较为详细的界定和量化，最终对农民在此过程中的利益得失做出判断，为各级政府及相关部门制定公平合理的农用地使用权征用补偿政策提供理论参考。

1 农用地使用权征用内涵界定

2004年国家公布实行并生效的《宪法》修正案，将原《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”［6］。此次修改将原来的“土地征用”扩充为“土地征收和土地征用”，对征收和征用概念严加区分，从而相应地产生了我国当前的土地征用概念。在这次《宪法》修改中，相关法律对以前概念做了相关的调整，修改后土地征收的内涵继承了之前所使用的土地征用的含义，即土地征收是国家基于公共利益的需要，对农村集体土地所有权实施征收并给予合理补偿。而土地征用的内涵界定为国家基于公共利益的需要，对农民的土地使用权实行一定期限的征用并给予补偿，征用期过后土地使用权仍归还原农民所有，此过程中不涉及土地所有权变化的问题。

在土地征用概念界定的基础上，本文将农用地使用权征用的内涵界定为国家为了公共利益的需要，对农民的农用地使用权实行一定期限的征用并给予补偿，征用期过后农用地使用权仍归还原农民所有，此过程中不涉及农用地所有权变化的问题。

2 研究区域概况

湖北省位于长江中游、洞庭湖以北，地处北纬29°35'－33°08'，东经108°41'－116°17'。现有人口 6 070 万，其中城镇人口2 078．53 万，约659．85 万户;乡村人口3 991．47 万，约1 015．72万户;全省共有各类农用地994．85万hm2，其中耕地为 322．66 万 hm2，占农用地的32．43%［7］。近年来，随着社会经济建设及城市化进程的加快，在大量土地征收的同时引发了许多农用地使用权的征用。

3 研究方法

成本收益分析方法的概念界定首次出现于19世纪法国著名经济学家朱乐斯·帕帕特的著作中，称为“社会的改良”。随后，意大利著名经济学家帕累托重新界定了这一概念。至1940年，美国经济学家尼古拉斯·卡尔德和约翰·希克斯在总结前人已有研究经验的基础上，提出了“成本收益”分析的理论基础即卡尔德－希克斯准则。成本收益分析方法作为一种传统的分析方法，在经济学中用于研究各种条件约束下的潜在行为选择与预期结果的关系，探究如何以最小的成本获取最大的收益。其他社会科学在分析现实中的各种现象时也常用到成本收益分析方法［8］。

在成本收益分析［9］的基础上，运用分解求和法逐项测算农用地使用权征用过程中农民的成本和收益。分解求和法是目前国内外环境成本收益评估中最常使用的一种方法［10－14］，即首先利用结构分解将农用地使用权征用过程中农民负担的成本或收益细分为若干单项，然后分别采用适宜的评估技术对各单项进行货币化计量，最后将计量结果之和作为总的成本或收益。该方法的应用关键在于要确保各分解项的穷尽性和独立性，避免因重复计算或有漏失项而导致的结果高估或低估［15］。农地使用权征用过程中农民负担的成本可由下式计算得到:

式中，C为农用地使用权征用中农民负担的总成本;Ci为农用地使用权征用中农民负担的第i种成本，i=1，2，……，n。

农用地使用权征用过程中农民获得的收益可由下式

计算得到:

式中，R为农用地使用权征用中农民获得的总收益;Rj为农用地使用权征用中农民获得的第j种收益，j=1，2，……，m。

4 农用地使用权征用中农民的成本收益分析:以耕地为例

农民是农用地使用权征用过程中的直接利益相关者。作为农用地使用权的产权主体，在农用地使用权征用过程中，农民不但没有享受到自身权力应带来的收益，反而负担了沉重的成本。在此过程中，虽然不涉及农用地所有权的转移，但农民在一定时期内被剥夺了农用地使用权，这将给农民造成相应的经济损失与难以估量的非经济损失，这两项损失构成了农用地使用权征用过程中农民所付出的成本。

具体地讲，耕地使用权征用对农民造成的经济损失包括:①由于耕地使用权在一定时期内发生转移，农民无法继续耕地种植经营而导致的农业经营收入损失;②由于农民在一段时间内无法进行农业生产，导致先前购置的农机农具闲置及折旧等损失;③农民库存的农药、化肥、种子等过期、腐坏而造成的农业生产备用品损失;④农民由于不能从事农业生产而导致的农副业损失(养殖业、农产品加工等);⑤部分农民因无其他劳动技能导致其待业在家而造成的待业损失;⑥由于耕地在一定期限内被用作非农用途导致土壤质地下降和结构破坏，致使在耕地使用权归还后土壤肥力下降所造成的土壤肥力损失。而耕地使用权征用过程中农民负担的非经济损失则主要表现为①农用地使用权征用过程中农民负担的非经济损失还包括农用地规模经营机会成本损失，但由于相关数据收集的困难性和考虑到当前湖北省实施农地规模经营可能性较小，所以本文将农用地使用权征用中农民的农用地规模经营机会成本损失忽略。:①耕地使用权征用对周围生态系统及生态环境的破坏造成一定范围的环境影响损失。②由于被征用耕地用途发生改变而导致相邻耕地肥力下降、产出受到影响的损失。③耕地征用导致耕地原有提供开敞空间、提供美学景观、保留乡村生活特色等功能灭失而造成的景观娱乐文化损失。相对于农民在耕地使用权征用过程中遭受巨大的经济与非经济损失，其“收益”仅仅是耕地使用权征用期间少的可怜的部分耕地使用权征用补偿和青苗补偿②这里忽略了农用地使用权征用给农民带来的间接性收益，主要是由于这种间接性收益的效益在征用初期难于表现，后期表现也不太显化，难于定量分析，所以本文将其忽略。。

在耕地使用权征用过程中，农民付出的“成本”与其获取的“收益”极不相称。农民虽身为土地使用权的权益主体，却因其在社会经济活动中难以抗衡政府部门的行政权力而导致其权益缺乏应有的保障。

5 农用地使用权征用中农民的成本收益测算方法:以耕地为例

通过详细界定耕地使用权征用中农民所承受的经济损失和非经济损失来衡量农民在耕地使用权征用中所负担的成本。根据实地调查数据将农民获得的耕地使用权征用收益界定为用地补偿与青苗补偿之和。针对不同的成本收益分别用不同的方法测算。

5．1 经济损失的测算方法

基于以上成本收益分析，农民在耕地使用权征用过程中所面临的经济损失主要包括农业经营收益损失、农机农具折旧损失、农业备用品损失、农副业损失、农民待业损失和土壤肥力损失。由于耕地使用权征用后的用途不同可能导致农民面临的各种损失也存在一定的差异，考虑到数据获取及分别测算困难性，这里取调查所得各用途的均值来简化研究。

耕地的农业经营收益损失运用成本收益方法进行测算，即用耕地经营的经济收益扣除相应的物质成本投入(包括种子、化肥、农药、地膜、机械、水电费等)和劳力投入(种植业产品单位用工标准求取)，再加上国家各种补贴计算所得①这里将国家各种耕地补贴计入耕地使用权征用成本是由于再农民的耕地种植过程中每年可以固定的得到国家的耕地补贴，这可以看作是耕地种植的一种额外收益，但耕地使用权征用使的耕地补贴停发，给农民造成一定的损失，所以将其计入成本。。农机农具折旧损失、农业备用品损失、农副业损失根据实地问卷调查数据求平均后折算成单位面积耕地分摊损失。耕地使用权征用到期后，归还给农民的耕地已经遭到不同程度的破坏，农民如果想继续进行农业生产则需要投入资金恢复耕地的种植功能，如平整耕地、剔除杂物和土壤肥力恢复等等。这项资金投入虽然发生在耕地使用权征用到期归还后，但是在耕地使用权征用补偿时也应考虑在内。土壤肥力损失以当地耕地使用权征用的复垦保证金来计算。农民待业损失是按照每户的劳动力人数，将湖北省农村居民最低生活保障金折算成单位面积耕地分摊金额来计算。

5．2 非经济损失的测算方法

耕地使用权征用过程中农民所承受的非经济损失主要是环境影响损失、相邻地影响损失和景观娱乐文化损失。而当今学术界大多数学者认为条件价值评估法(contingent value method，CVM)利用效用最大化原理，通过构建假想市场获知人们对于非市场物品的支付意愿(willingness to pay，WTP)或受偿意愿(willingness to accept，WTA)，是目前唯一能够全面获知环境物品相关的全部价值，尤其是非市场价值的方法［16］。因此，这里结合问卷调查数据选用条件价值评估法(contingent value method，CVM)［17－19］来测算农民在耕地使用权征用过程中所承受的非经济损失。

表1 耕地使用权征用成本分析及测算Tab．1 Analysis and estimation of cultivated land requisition costs

5．3 收益的测算

根据问卷调查数据资料，农民在耕地使用权征用过程中的收益主要是用地补偿和青苗补偿。用地补偿各地区实行的标准不一，青苗补偿各地区也存在一定的差异，所以农民在耕地使用权征用过程中获得的收益选取代表性的样点地区测算。

6 实证研究

6．1 调查区域耕地使用权征用情况分析

6．1．1 调研基本情况

2009年11月到12月之间，调研组针对湖北省耕地使用权征用多发地段选取武汉市江夏区、新洲区和麻城市进行典型抽样调查，武汉市江夏区现有农村人口37．05万人，耕地资源42．9千hm2，农业产值24．54亿元;武汉市新洲区现有农村人口70．73万人，耕地资源48．29千hm2，农业产值23．69亿元;麻城市现有农村人口91．44万人，耕地资源 53．98 千 hm2，农业产值 18．61 亿元［7］。调研组在武汉市江夏区抽样调查了12个村，在新洲区抽样调查了7个村，在麻城市抽样调查了4个乡镇的9个村，共获取有效样本274份。调查涉及的耕地使用权征用时间主要是从2006年到2009年之间，用地项目主要包括武汉到广州客运专线建设、武汉市城际铁路建设、麻城到武汉高速公路建设、大广北高速公路建设和武英高速公路建设等项目。由于调查时各大项目都正在建设或即将完工，所以75%以上的征用耕地处在复垦期。

6．1．2 耕地使用权征用用途分析

调研组调查的耕地使用权征用主要选取由一些重大建设工程的土地征收而引发的耕地使用权征用，这类案例发生比较集中而且样本量大，便于调查收集资料。调查所涉及到的征用耕地主要用于材料堆放场、临时建筑占地、预制梁场、修建施工便道、取土挖沙用地、职工宿舍等。

通过对调查数据汇总分析发现用于修建施工便道的耕地数量最多，占总量的35．30%，其次是预制梁场占29．20%，材料堆放场占 21．55%，取土挖沙占 10．20%，临时建筑占地和职工宿舍占3．75%。

图1 耕地使用权征用用途Fig．1 Purposes of plough land requisition of survey area

6．2 耕地使用权征用中农民的成本收益测算

6．2．1 耕地使用权征用中农民面临的经济损失测算

针对不同的经济损失运用相应的方法进行测算，农民承受的耕地农业经营收益损失如表2所示。农机农具折旧损失、农业备用品损失、农副业损失和农民待业损失测算结果如表3所示。

表2 耕地农业经营收益测算Tab．2 Benefits of cultivated land of survey area 元/hm2

6．2．2 耕地使用权征用中农民面临的非经济损失测算

对问卷调查数据处理得到农户的平均支付意愿值WTP，依据相应的公式计算求得调查区域耕地使用权征用过程中农民面临的非经济损失。如表4所示。

6．2．3 耕地使用权征用中农民面临的总损失测算

依据湖北省规定土地使用权征用期限一般为两年，则耕地使用权征用过程中农民付出的总成本为农民的经济损失与非经济损失之和再乘以征用期限(2年)，最后再加上耕地复垦保证金(依据湖北省规定耕地复垦保证金为12 000元/hm2)。具体计算结果如表5所示。

表3 耕地使用权征用经济损失Tab．3 Economic loss of cultivated land requisition

表4 耕地使用权征用非经济损失Tab．4 Non-economic loss of cultivated land requisition

表5 耕地使用权征用农民总成本Tab．5 Costs of cultivated land requisition 元/hm2

6．2．4 耕地使用权征用中农民获得的收益测算

在耕地使用权征用过程中，农民获得收益为用地补偿和青苗补偿。根据武汉市江夏区、新洲区及麻城市的调研资料，各地区实行的补偿标准不一致。武汉市根据相关法规制定的耕地使用权征用补偿标准为:青苗补偿12 000元/hm2，用地补偿每年15 000元/hm2。湖北省麻城市针对武麻高速建设过程中耕地使用权征用规定:用地补偿比照麻城市内其它重点工程标准，按每公顷52 500元进行补偿，用地期限为二年(其中青苗补偿15 000元/hm2，土地复垦费保证金12 000元/hm2，国土部门规费10 500元/hm2)。据江夏区实地调查，在耕地使用权征用过程中只有青苗补偿农民能够如数拿到手，其余补偿不同程度的都有折扣。如江夏区乌龙泉街长岭村农民拿到的征用补偿每年为12 000元/hm2，而新洲区汪集街宝龙村农民拿到的补偿每年为7 500元/hm2。

因此，通过对实地调查数据汇总分析，农民在耕地使用权征用中平均总收益等于各地平均青苗补偿与两年的年均用地补偿之和;测算结果如表6所示。

表6 耕地使用权征用农民总收益Tab．6 Benefits of cultivated land requisition 元/hm2

6．2．5 耕地使用权征用中农民的成本收益比较

通过以上测算分析得到耕地使用权征用过程中农民负担的总成本和获得的总收益，以及成本收益之间的差额，如表7所示。

7 结论与讨论

本文在实地随机抽样问卷调查的基础上，运用成本收益分析的方法研究耕地使用权征用过程中农民负担的各种成本和获得的收益，并且根据调查数据进行了成本收益的测算。测算结果表明，在耕地使用权征用中农民负担的成本与获得的收益存在显著的差距。调查区农民由于耕地使用权征用两年每公顷耕地的成本收益差额分别为:武汉市江夏区是16 652．20元/hm2，新洲区是29 753．82元/hm2，麻城市是35 602．06 元/hm2，平均值是26 255．77 元/hm2。通过以上对调查区域被征地农民的成本收益分析，发现在耕地使用权征用过程中，各调查区农民所负担的成本要远远超过其获得的收益，主要是由于地方政府及土地管理部门在制定相关规定时没有充分考虑公平及效率、主观随意性大、各地施法不一致，导致农民作为权益主体一方其合法权益没有得到应有的保障。

表7 耕地使用权征用农民成本收益比较Tab．7 Analysis of cost-benefit of cultivated land requisition元/hm2

S在耕地使用权征用收益测算过程中，没有考虑可能存在的隐形收益，一方面是由于隐形收益表现不明显难于界定与计量，另一方面由于目前还没发现合适的测算方法能够比较准确的测算该收益。在耕地使用权征用成本收益测算过程中，隐形收益的忽略可能是导致收益远低于其成本的原因之一。

(编辑:王爱萍)

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