基于耕地综合价值的土地征收补偿标准研究

诸培新 卜婷婷 吴正廷

(南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095)

农民的土地权益得不到有效保护、农地非农化速度过快等问题一直被理论和实践部门所关注。造成这些现象的原因主要是征地补偿较低，为此，国家也多次出台政策提高土地征用补偿标准，理论界也就如何合理补偿被征地农民展开了众多研究［1－2，5－6］。但是，由于现行征地补偿标准制定的基本思路忽略了农地的生态价值和社会价值，因而无法从根本上解决农地征收补偿偏低的问题，由此引致的被征地农民权益受侵害、地方政府强烈的征地偏好等一系列社会和经济问题也难以根治［3－4］。然而，由于农地的社会价值和生态环境价值在现有的市场体系中难以直接量化，使得以农地的经济、社会和生态综合价值为基础制定征地补偿标准面临较大的困难。有鉴于此，本文从耕地综合价值的构成出发，分别讨论其价值量化评估的基本原理和方法，并以江苏省南京市为例进行实证分析，以确定基于耕地综合价值的农地征收补偿标准并讨论其经济可行性和社会可接受性。

1 基于耕地综合价值的征地补偿标准构成及测算方法

价值源泉于其功能或效用，因此具有一定的动态性。就我国的实际看，耕地资源的功能可概括为产出农产品的经济功能、提供生态服务的生态环境功能、提供就业岗位与粮食安全的社会保障功能。一旦耕地征收转为建设用地后，这三大功能基本消失，代之而存的是作为建设用地的经济产出功能。因此，从国家层面而言，制定耕地征收补偿标准应该涵盖这三大功能所产生的价值，使被征地农民由于失去耕地而损失的各种功效能得到有效的弥补或替代。

1．1 耕地资源经济价值测算

耕地产出农产品所形成的经济价值的测算已形成较为完整的农地价格评估体系，普遍应用的方法是收益还原法。其基本原理是将待估耕地在未来各年预期的纯收益，以一定的还原率折现到评价期日总收益。其计算公式为:

公式1中P表示耕地经济价值、a表示耕地年纯收益、r表示耕地收益还原利率、n表示使用年限。党的十七届三中全会明确提出农村土地承包关系长久不变。所以可理解为农民对农村土地拥有无限期的承包经营权。此外，正常耕作下的耕地生产能力也是永久性的，因此测算耕地的农业经济价值时，n可以看作无穷大，则公式1可简化为:

耕地年纯收益a等于耕地经营总收益减去总成本。耕地的总收益包含了耕地的年产值和国家种粮补贴两个方面。总成本主要是生产成本，包括物质投入费用和人员工资费用等。

耕地收益还原利率一般以安全利率加风险调整值作为土地还原率，安全利率选用一年期存款年利率，再考虑风险调整值。由于耕地经营的未来风险相对较小，可以忽略不计，因此本文取2007年一年期存款利率4．14%为还原率。

1．2 耕地资源社会价值测算

耕地社会价值可以归纳为社会保障价值和社会稳定价值。其中社会保障价值主要由社会基本养老保险价值、就业保障价值、医疗保险价值三部分构成。

1．2．1 耕地资源养老保障价值的测算

在测算耕地社会保障价值时，根据“被征地农民相对生活水平不降低”的政策原则。设定失地农民以城镇居民平均工资参加社会养老保险，退休时可每月获取基本养老保障。其基本养老金Mp包括基础养老金和个人账户养老金。其中:

基础养老金=(参保人员退休时全省上一年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资)÷2×个人累计缴费年限×1%。 (3)

个人账户养老金按照个人账户的累计储存额除以计发月数确定，计发月数按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)规定，退休年龄是50岁、55岁和60岁的，计发月数分别是195，170和139，个人账户缴费比例是个人工资的8%，那么个人账户养老金则是从当前到退休为止累计工资的8%除以计发月数。

根据求出的失地农民退休时可获得的基本养老金可计算失地农民应趸缴的养老保险费，此保险费也就耕地承担养老保险价值。计算公式如下:

式4中Ya为平均年龄为a时保险费趸缴金额;Ym为a年龄男性公民保险费趸缴金额基数;Yw为a年龄女性公民保险费趸缴金额基数;Cm为男性人口占总人口的比例;Cw为女性人口占总人口的比例;Mp为农民基本养老金(月基本养老金领取标准);Mo为月保险费基数(取100)。

1．2．2 耕地就业保障价值的测算

就业保障价值主要体现在耕地资源可以提供就业机会，吸纳农村劳动力。由于农民本身受教育年限不高，又缺失相关专业技能培训，其失地后非农就业竞争力十分脆弱，因此耕地对于农民具有再就业保障价值。根据替代原则，耕地这部分价值可以采用城镇失业人员最低生活保障金来计算耕地对农民的就业保障价值。参照城镇居民失业保障办法，假定农民从被征地失业到退休前一直领取最低生活保障金，则耕地就业保障价值的计算公式为:

式5中Y为耕地就业保障价值;bm为男性公民的退休年龄;bw为女性公民的退休年龄;a为公民平均年龄;Cm为男性人口占总人口的比例;Cw为女性人口占总人口的比例;Mc为年人均最低生活保障金;N为劳均耕地面积。

1．2．3 耕地医疗保险价值的测算

目前农村医疗保障费用仍依附在耕地之上，因此耕地征收补偿中应加入医疗保险补偿。设定农民因土地征收，身份转变为市民，为了获得相应的医疗保障，以灵活就业人员的身份缴纳相应的医疗保险费用。被征地农民应缴纳的医疗保险的费则为耕地征收应承担的医疗保险价值补偿额，其计算公式为:

式6中YM为医疗保险价值，M为农民每年缴纳的医疗保险费用，r为收益还原率。

1．2．4 耕地社会稳定价值的测算

耕地的社会稳定价值主要体现在耕地的物质产品——农产品供给的保障上，其本质是耕地的生产能力保障。在耕地征收中国家收取的用于耕地生产能力保障的税费主要包括:耕地占用税、新增建设用地有偿使用税、耕地开垦费和新菜地建设开发基金。这些税费全部用于农业综合开发和土地复垦整治等能有效提升耕地的粮食生产能力。因此用这4项费用来代替耕地的社会稳定价值。

1．3 耕地资源生态价值测算

目前，耕地的生态环境价值还难以通过现有的市场体系加以反映，属于非市场价值范畴，其测算方法主要是基于假设市场的条件价值评估法(Contingent Value Method，CVM)［8］。它是一种通过问卷调查方式引导被调查者偏好，进而评估物品非市场价值的特殊方法。其基本原理是:通过对一系列假设问题的回答，使被调查者表达出他们为获取或保存一定数量耕地生态环境功能而愿意支付的成本，或者不再拥有耕地生态环境功能而愿意接受的补偿，然后根据被调查者在假设市场中表达出的支付意愿或补偿意愿，建立数学模型，达到为非市场价值估价的目的。由于补偿愿意较支付意愿偏大且不稳定，现有研究一般都采用支付意愿法，因此本文拟采用城乡居民的支付意愿来测算耕地的生态环境价值。计算公式如下:

居民年支付意愿=样本居民平均年支付意愿 ×居民户数×支付率 (7)

耕地生态环境价值=居民年支付意愿 /还原率 (8)

2 数据来源与计算结果

根据以上测算模型，分别查阅《2008年南京市统计年鉴》、《2008全国农产品成本收益资料汇编》等获得相应的统计资料，通过对江苏省南京市城乡居民问卷调查获得城乡居民对耕地的生态环境价值支付意愿。具体的数据获取与计算结果如下。

2．1 基于耕地综合价值的土地征收价格计算

2．1．1 耕地经济价值计算

如公式2所示，耕地农业经济价值的测算依赖于农业生产的成本与收益。由于南京市层面主要农作物成本与收益权威统计资料缺乏，本文采用《2008年全国农产品成本收益资料汇编》中江苏省主要农作物成本收益数据来计算南京市单位面积耕地农业生产纯收益，选取的主要农作物包括籼稻、粳稻、小麦、玉米、大豆、棉花、花生和油菜以及蔬菜等。测算每公顷耕地平均年纯收益时以2007年实际播种面积赋予各农作物收益权重，此外再加上2007年南京市耕地种粮补贴450元/hm2，最终得出2007年南京市耕地年平均总纯收益为8 061．49元/hm2(表1)。在此基础上根据公式2，取还原利率r=4．14%，计算出2007年单位面积耕地征收应补偿的农业经济价值为194 721．9元/hm2。

2．1．2 耕地养老保险价值计算

2006年南京市城镇居民年平均工资收入为22 086．6元，初始工作年龄参照郑功成等学者的研究结果设定为19．2 岁［7］，则平均工作年限为35．8 年，指数化月平均工资相当于参保人员退休时全省上一年度在岗职工月平均工资，根据公式3计算出基础养老金为658．9元/月。全市农村居民平均年龄为43岁。本文以此代替失地农民平均年龄，退休年龄本文取55岁，则计发月数时170，被征地农民离其领取养老保险金年龄还有12年①根据南京市统计年鉴数据，2007年南京市男、女比例为100∶104，近似为1∶1。为了简化计算过程，取中间值55岁作为失地农民领取养老保险金的年龄。，在不考虑工资和养老金利息等因素的变化情况下，个人账户养老金为124．7元;由此，得出该失地农民应领取的基本养老保险金 Mp为783．6 元/月。

参照中国人保2000版个人养老金趸交费率表②http://www．sdbw．cn/Fenxi/View．asp?id=5622，43岁投保时，公式4中Ym取20 686．72元，Yw取21 518．72元;南京市农村男女人口比例为 0．51∶0．49，Mp 为 783．6元/月;Mo为 100，根据公式4计算出趸缴金额 Ya为165 305元，此值即为失地农民应得到的养老保险价值，也是耕地为每个农民承担的养老保险价值。

2007年南京市共有耕地24．37×104hm2，农村人口总数为209．85万人，农村居民人均占有耕地面积为0．116 hm2。由此，2007年南京市单位面积耕地养老保障价值为1 425 043 元/hm2。

2．1．3 就业保障价值的计算

根据南京市民政局数据，2007年南京市民最低生活保障金Mc为3 600元/年。另据《2008年南京市统计年鉴》，2007年南京市农村劳动力数量为122．3万人，耕地24．37万 hm2，合劳均耕地 N 为0．199 hm2，平均年龄 a为43岁。由于南京市男女性居民比例相近，公式5可以简化为:

依据公式8计算出耕地资源就业保障价值为216 807元/hm2。

表1 主要农作物加播种面积权重后单位面积耕地纯收益Tab．1 Arable land revenue of main crops after considering the cropping weight

2．1．4 耕地医疗保险价值的计算

根据南京市劳动和社会保障局印发的《关于我市2007年度灵活就业人员申报缴纳社会保险费有关事项的通告》相关规定，南京市2007年灵活就业人员医疗保险最低月缴费额为110元。农民每年应缴纳1 320元医疗保险费用。2007年南京市农民人均占有耕地面积为0．116 hm2，取还原率r为4．14%，则每公顷耕地资源医疗保障价值为274 860元。

2．1．5 耕地社会稳定价值的测算

依据《江苏省实施〈中华人民共和国耕地占用税暂行条例〉办法》(苏政令［2008］52号)规定，南京市耕地占用税税率为45元/m2;依据江苏省《省政府办公厅转发省国土资源厅等部门关于调整耕地开垦费征收标准请示的通知》(苏政办发［2006］32号)规定，南京市耕地开垦费标准为13元/m2;依据国土资源部《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》(财综［2006］48号)，南京市新增建设用地有偿使用费为80元/m2;南京市政府新菜地开发建设基金规定:凡在纯蔬菜生产乡(镇)、村征拨菜地和其他土地的按45元/m2征收;凡在菜、粮兼作的乡(镇)、村征拨菜地的按30元/m2征收。本文取中间值37．5元/m2作为南京市新菜地开发建设基金。则南京市耕地社会稳定价值为耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费和新菜地开发建设基金四者之和，即为175．5 元/m2。

2．1．6 耕地生态价值的计算

耕地生态价值通过抽样调查南京市城乡居民对耕地生态环境价值支付意愿数据计算而得。实地调查在南京市市区共计完成问卷500份，其中有效问卷489份。农村问卷调查完成350份，获得有效问卷325份。支付意愿调查是以家庭为支付单位，采用支付卡法询问被调查对象全家每年愿意为保持耕地的生态环境支付的金额。支付意愿调查的投标值最小为5元/户·年，最大为700元/户·年，共分为26个投标档次，城乡居民支付意愿调查结果表2所示。根据公式7、8及样本居民支付意愿，取还原利率r为4．14%，计算出耕地生态环境价值为492 894．19万元，约合每公顷20 220元。

依据以上计算，2007年南京市耕地的农业经济价值为207 750元/hm2、社会价值为3 671 713元/hm2、生态价值为20 220元/hm2，合计耕地的综合价值为3 899 683元/hm2。耕地社会价值中养老保险价值、失业保险价值和医疗保险价值的量依次为:1 425 043元/hm2(占36．54%)、216 810 元/hm2(占 5．56%)和 274 860元/hm2(占7．05%)，表明耕地资源对失地农民具有巨大的社会保障功效(占总价值的49．15%)。根据耕地征收不能使被征地农民的生活水平下降而且长期生活有保障的政策原则，征地补偿应对耕地的三大类功效进行替代或补偿，则2007年南京市基于耕地综合价值的土地征收补偿价格至少要到达3 899 683元/hm2。

表2 城乡居民对耕地生态环境价值支付意愿统计结果Tab．2 Statistical results of WTP to ecological value of arable land

3 研究的结论与讨论

3．1 基于耕地综合价值的土地征收补偿价格分配

2004年出台的《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》规定，70%的土地补偿费和安置补助费的全部补偿给失地农民，30%的土地补偿费补偿给农村集体。按照这一原则，农民应该获得70%的耕地经济价值，100%的耕地养老、就业和医疗保障价值。耕地的生态环境价值和社会稳定价值主要表现为正的外部性价值，按照经济学中外部性修正的基本方法——外部性内部化，耕地的生态环境价值和社会稳定价值也应该由农民和农村集体获得。参照土地补偿费的70%由农民获得的规定，农民应该获得70%的耕地生态环境价值和社会稳定价值，其余30%由农村集体获得。农民和村集体获得土地经济价值分别是136 503元/hm2和58 417元/hm2，获得的生态价值分别是14 154元/hm2和6 066元/hm2(见表3)。

3．2 基于耕地综合价值的土地征收补偿价格与南京市现行补偿标准比较

依据《南京市征地拆迁补偿安置办法》(宁政发［2004］93号)规定的南京市征地补偿标准测算，南京市每征用一公顷耕地，大约所需征地成本为土地补偿费27万元、青苗补偿费1．5万元和安置补助费34．5万元①以平均4万元/人为安置补助标准，农民人均占有耕地面积为0．116 hm2，那么每征收一公顷耕地所需的安置补助费用为4/1．74=2．30万元。，总和为63万元/hm2。其中被征地农民可直接获得的补偿费用为安置补助费34．5万元、青苗补偿费1．5万元和土地补偿费18．9万元，合计为49．5万元/hm2;农村集体获得的补偿费用为13．5万元/hm2。

表3 基于耕地综合价值的土地征收补偿价格与分配Tab．3 Standard of expropriation compensation distribution based on cultivated land value 元/hm2

而基于耕地综合价值征地补偿费用为388．7万元/hm2，其中失地农民获得329．6万元/hm2，农村集体获得59．1元/hm2。显然，基于耕地综合价值征地补偿标准，农民所获得的补偿额远远高于南京市现行征地补偿标准下所得，约为其6．6倍。

南京市现行征地补偿标准以耕地的农作物产出价值(即耕地的生产力属性)为主，兼顾耕地对农民的就业保障价值，体现为土地补偿费和安置补助费。基于耕地综合价值的征地补偿是以耕地所具有的社会、经济和生态效益价值为基础。相对于南京市现行征地补偿标准，耕地综合价值补偿标准综合考虑了耕地对于农民的多重效用，不仅仅计算了耕地对农民的就业效用(相当于安置补助费)和农业生产效用，也突出了耕地对于农民所具有的基本社会保障效用，如医疗保障和养老保障。因此，基于耕地综合价值的征地补偿标准能克服现行征地补偿对耕地资源价值补偿不全面的缺陷，完善了对失地农民的补偿范围，能更有效地维护失地农民的合法土地权益;此外，耕地综合价值补偿还将耕地的生态功能和维护国家粮食安全的社会稳定功能也纳入到补偿范围，能更有效地消除耕地非农化配置中外部性导致的市场失灵问题，更有利于耕地资源保护和可持续利用。

3．3 基于耕地综合价值的土地征收价格实施可行性分析

基于耕地综合价值的征地补偿标准能更好地维护失地农民权益和保护耕地，但如果补偿标准过高，社会难以接受，则该标准就不具有可操作性。为此，笔者将耕地征收补偿标准和现有的非农建设用地基准地价进行比较，以验证新的征地补偿标准的经济可行性和社会可接受性。

根据南京市城市规划区实际，规划区内工业用地、住宅用地和商业用地规划面积比近似为2∶5∶3，考虑到南京市现行征地主要集中于江宁区、栖霞区等城市近郊区，基准地价选取南京市工业、住宅和商业用地的最低等级基准地价②基准地价详细数据见南京市国土局网站:http://www．njgt．gov．cn/default．php?mod=article＆do=detail＆tid=209343，分别为:450元/m2、2 800元/m2和4 300元/m2，将他们根据规划面积比例赋予权重后平均得到南京市非农建设用地综合基准地价为2 780万元/hm2，远远高于基于耕地综合价值的征地补偿成本。即使按工业用地基准价测算，地价为450万元/hm2，也大于388．7万元/hm2的耕地综合价值征收补偿价格。因此，采用新标准进行土地征收补偿在现实中可以承受的，只是地方政府的土地出让纯收益有所下降。

(编辑:王爱萍)

References)

［1］段岩燕，罗永泰，沙巧兰．征地合理补偿理论实证分析:以天津市为例［J］．城市发展研究，2008，15(3):128－132．［Duan Yanyan，Luo Yongtai，Sha Qiaolan．The Theoretical and Empirical Analysis on Reasonable Compensation of Land Requisition:A Case of Tianjin［J］．Urban Studies，2008，15(3):128 －132．］

［2］高延娜，朱道林，王霞，等．农地征收价格构成与土地增值的关系［J］．中国土地科学，2006，20(2):2 －7．［Gao Yanna，Zhu Daolin，Wang Xia， et al． Study on the Relationship between Components of Farmland Expropriation Price and Land Value Increase［J］．China Land Science，2006，20(2):2 －7．］

［3］诸培新，曲福田．从资源环境经济学角度考察土地征用补偿价格构成［J］．中国土地科学，2003，17(3):11－14．［Zhu Peixin，Qu Futian．Compensation on Rural Land Requisition in View of Economics of Resources and Environment［J］．China Land Science，2003，176(3):11 －14．］

［4］肖屹．失地农民权益受损与中国征地制度改革研究［D］．南京:南京农业大学，2008，124－126．［Xiao Yi．Study on the Land-lost Farmers'Interest Impairment and Land Expropriation System Reform in China:an Analysis from the Property-right Perspective［D］．Nanjing:Nanjing Agricultural University．2008，124 －126．］

［5］张瑛，周国新．南京失地农民征地补偿标准测算研究［J］．南京社会科学，2008，7:143－148．［Zhang Ying，Zhou Guoxin．A Study on Measuring the Standard of Compensation to the Land-lost Farmers in Nanjing［J］．Social Sciences in Nanjing，2008，7:143 －148．］

［6］程文仕，曹春，杜自强，等．基于市场决定理念下的征地补偿标准确定方法研究:以甘肃省张掖市城市规划区为例［J］．中国土地科学，2009，23(9):41 －46．［Cheng Wenshi，Cao Chun，Du Ziqiang，et al．Study on the Determination Method of Compensation Standard for Land Expropriation in Market Context:A Case Study on Urban Planning Area of Zhangye City Gansu Province［J］．China Land Science，2009，23(9):41 －46．］

［7］郑功成．中国社会保障制度变迁与评估［M］．北京:中国人民大学出版社，2002:87－89．［Zheng Gongcheng．China Social Security Evolution and Evaluation［M］．Beijing:China Renmin University Press，2002．］

［8］诸培新，任艳利，曲福田．经济发达地区耕地非市场价值及居民支付意愿研究:以南京市为例［J］．中国土地科，2010，24(6):50 － 55．［Zhu Peixin，Ren Yanli，Qu Futian．Research on Nonmarket Value of Cultivated Land and the Willingness to Pay of the Residents in Developed Regions:A Case Study of Nanjing City［J］．China Land Science，2010，24(6):50 －55．］

［9］谭荣，曲福田．农地非农化的空间配置效率与农地损失［J］．中国软科学，2006，5:50 －57．［Tan Rong，Qu Futian．Spatial Allocation Efficiency of Farmland Conversion and Farmland Resource Loss in China［J］．China Soft Science Magazine．2006，5:50 － 57．］

［10］谭荣，曲福田．中国农地非农化与农地资源保护:从两难到双赢［J］．管理世界，2006，12:50 －59．［Tan Rong，Qu Futian．Farmland Conversion and Farmland Resource Protection in China:From Dilemma to Win-win［J］．Management World．2006，12:50 － 59．］