中国流域生态补偿标准核算方法分析

禹雪中 冯 时

(中国水利水电科学研究院，北京100038)

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主要方式，调节利益相关者关系，减少或消除外部性的制度安排。广义的生态补偿既包括对保护生态系统和自然资源所获得的效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的补偿，也包括对造成环境污染者的收费［1］。建立合理、规范及有效的补偿标准测算依据与方法，是流域生态补偿机制建立和实施的关键要素之一。在实践和研究两个方面，流域生态补偿都是比较活跃的领域。近年来，我国相继有10个省份制定了流域生态补偿的法规，其中一部分省份明确了流域生态补偿标准的核算方法。归纳已有的地方政策，并结合研究成果对流域生态补偿标准核算方法进行分类和分析，对推动国家层面制定政策以及规范地方实践活动具有重要的意义。

1 主要省份流域生态补偿政策基本内容

2007年以来，在前期实践的基础上，我国浙江、福建、河南等10个省相继发布和实施了流域生态补偿的政策。这些政策大多以省人民政府规章或规范性文件的形式发布，内容主要涉及流域生态补偿的原则、目标、标准、措施和管理等内容。各省实施的规章或规范性文件的名称、实施时间、发布部门及主要内容见表1。

2 主要省份流域生态补偿标准核算方法

2．1 流域生态补偿政策的分类

流域生态补偿在补偿类型上可以分为两类:①上游地区的污染物排放量超过排污限制总量，对下游地区的水环境造成污染，上游地区应该对下游地区进行赔偿，称为污染赔偿;②为了保护下游地区的水源区等具有特定用水功能的区域，上游地区实施了特殊的水生态环境保护措施，付出了额外成本或限制了区域经济社会发展，下游地区应该对上游地区进行补偿，称为保护补偿。

我国10个省实施的流域生态补偿政策中，关于生态补偿类型也基本是这两种类型，只是各个地区由于区域特征和关注重点的差异，在流域生态补偿政策中涉及的内容也存在一定差异。各省实施政策涉及的补偿类型见表2，浙江、河南和山西三个省的流域生态补偿政策涉及了两种补偿类型，江苏、河北、辽宁、陕西四个省的政策属于污染赔偿的类型，福建、海南、山东三个省的政策是属于保护补偿的类型。

表1 各省发布和实施的流域生态补偿政策基本信息Tab．1 General information of ecological compensation policies of river basin issued and implemented in some provinces

2．2 流域生态补偿标准核算方法类型

在这些省级政府制定和实施的生态补偿政策中，海南和陕西两个省份的政策主要规定了生态补偿的目标、原则和主要措施等总体制度安排，没有具体涉及补偿标准如何确定，其他八个省的政策都有关于补偿标准的内容。浙江、河南和山西三个省在污染赔偿和保护补偿两个方面都提出了补偿标准的核算方法，江苏、河北、辽宁提出了污染赔偿标准的核算方法，福建和山东提出了保护补偿标准的核算方法。

本文对10个省份的流域生态补偿标准核算方法进行了分类，其中污染赔偿标准核算方法分为两种类型(A1－A2)，保护补偿标准核算方法分为三种类型(B1－B3)，这些类型的具体描述如下:

A1:各个地区按照水环境质量低于设定标准的情况，扣缴一定数额的补偿金。

A2:按照考核断面超标污染物通量((水质浓度监测值－水质浓度控制目标值)×断面水量)的治理成本确定补偿金。

B1:设立生态环境保护专项资金，各个地区按照水环境质量达到设定标准的情况，获得资金补助。

B2:设立生态环境保护专项资金，各个地区按照生态区位、对流域的贡献以及经济发展水平，进行专项资金的分配;或者根据各个地区申报的环保治理项目，进行专项资金的分配。

B3:当饮用水水源地为跨省直辖市提供饮用水时，下游省辖市按照年度用水量扣缴水源地生态补偿金(下游省辖市每年度利用水量×单位水量的补偿额度)，全额补偿给上游饮用水水源地省辖市。

对于两种补偿类型，制订污染赔偿标准核算方法的省为6个，制定生态补偿标准核算方法的省为5个。污染赔偿类型中，属于A1和A2类型的省份的个数均为3个;保护补偿类型中，属于B1、B2和B3类型的省份个数分别为2、2和1个。各种补偿标准核算方法的分类见表2。

表2 各省政策中关于流域生态补偿类型及补偿标准核算方法的分类Tab．2 Classification of ecological compensation types and calculation methods of ecological compensation standard

在污染赔偿方面，按照出境断面水质超标情况扣缴补偿金的方法，补偿金数额一般是根据出境污染物浓度超标倍数而定(污染物指标基本为化学需氧量)，例如辽宁省规定辽河干流超标0．5倍及以下，扣缴50万元，每递增超标0．5倍以内(含0．5倍)，加罚50万元，河北省还根据入境断面是否超标规定了相应的核算方法。

在保护补偿方面，环境保护保护专项资金补助(B1)和分配(B2)两种方法的差异主要体现在前者建立了与本地区水环境质量状况的联系，而后者是一种环境保护项目资金的分配方式。例如，浙江省规定，凡市、县(市)主要流域各交界断面出境水质全部达到警戒指标以上的，给予100万元的奖励资金补助。山东省规定，根据试点地区各环境保护主体为实施国家和省环境保护规划、污染减排计划而做出的贡献和付出的额外成本，合理确定补偿标准。河南省的核算方法(B3)体现了下游受益区域补偿上游区域的原则，并且反映了水源地下游地区受益程度的差别。

3 流域生态补偿标准核算方法的分类与分析

3．1 流域生态补偿标准核算方法的分类

流域生态补偿标准核算方法最重要的作用是确定生态补偿支付方和接受方之间的补偿量和分配，其中补偿量的大小是生态补偿标准的关键环节，因此本文以生态补偿量的确定依据作为补偿标准核算方法分类的基础。

为了全面反映流域生态补偿标准核算方法的类型，本文对流域生态补偿政策和研究两个方面涉及补偿标准核算方法的内容进行了分类，结果如图1所示。首先，流域生态补偿分为污染赔偿和保护补偿两种类型，对于这两种补偿类型，都可以从成本或价值的角度对补偿量进行核算。对于污染赔偿，可以根据超过允许排放量的污染物治理成本确定上游地区应该给予下游地区的补偿量，或者根据污染物超标排放对下游造成的经济损失确定补偿量，这种方法可以视为根据水污染对水环境价值的影响确定赔偿量。对于保护补偿，可以根据水资源保护的直接和间接成本确定下游地区应该支付给上游的补偿量，也可以根据水资源保护产生的价值确定补偿量。在成本或价值的角度之外，污染赔偿和保护补偿也都可根据实际的需要从其他一些角度确定补偿量。

图1 流域生态补偿标准核算方法的类型Fig．1 Types of calculation method of ecological compensation standard of river basin

3．2 流域生态补偿标准核算方法的分析

不同类型的流域生态补偿标准核算方法有其自身的优缺点，本文对各类方法进行了比较和分析(见表3)。

污染赔偿方面:①通过水污染治理成本的方法计算出的补偿量核算依据充分，但是这种方法仅仅根据下游地区需要处理这些污染物需要支付的治理成本确定赔偿数额，相当于上游地区应该承担的污染物治理责任等价转移给下游地区，这一方面存在下游地区无偿承担上游地区责任的不公平性，另一方面也没有反映上游地区超过限制排污总量排放对下游地区的损害，势必难以调动下游地区治理的积极性，从而阻碍着水污染的有效治理［2］。目前，在污染补偿标准核算方法研究方面，诸多研究成果都是基于污染物处理成本确定补偿标准［3－4］，政策层面的污染赔偿标准核算方法也都可以视为基于水污染物处理成本的类型。地方政策中按照污染物浓度超标倍数确定补偿数额的方法，一定程度上也反映了治理成本的因素，因此与按照污染物通量确定补偿数额的方法具有一定的相似性。但是，由于化学需氧量不同水质类别的浓度限值不同，因此按照污染物浓度超标情况确定补偿数额在公正性方面也存在一定的问题，例如COD的Ⅲ类标准为20mg/L，Ⅳ标准为30mg/L，同样超标0．5倍的情况下，其向下游排放的超标污染物量相差50%，但是付出的赔偿金却相同，与按照超标污染物通量确定赔偿金的方法相比较，这显然对下游地区更加不公平。②根据水污染经济损失确定补偿量的方法反映了上游超标排污对下游的实际损害，比较符合公平性的原则，而且有利于调动下游地区治理的积极性，但其核算方法仍不成熟，实际的可操作性不强，目前仅限于研究领域，政策层面还没有得到应用。③专项资金扣减方法是在实际应用中出现的方法，方便计算和资金管理，因此适用于行政管理，但是其没有反映出水污染的经济属性(成本和损失)。

表3 各类补偿标准核算方法比较和分析Tab．3 Comparison and analysis of different calculation methods of ecological compensation standard

保护补偿方面:①基于水环境保护成本方法计算的补偿量的核算依据易于利益相关者接受，但是目前核算方法仍不成熟，特别是机会成本核算的不确定性较大。在生态补偿标准核算方法研究方面，大多数研究者是根据水资源保护的成本确定补偿标准［5－9］，政策层面上生态环境保护资金补助(B1)和按照用水量补偿(B3)两种方法可能是根据当地水资源保护成本进行测算的结果，因此本文将其视为依据水资源保护成本进行生态补偿标准核算的类型。②水资源保护价值方法根据上游地区保护水资源所产生的价值作为下游地区需要支付的补偿量，易于调动上游保护地区的积极性，但是用这种方法计算的补偿量过大，可能导致下游地区负担较重，且计算方法不成熟，不确定性很大。因而这种方法目前仅限于研究领域，对于补偿量的核算，研究者探讨了多种量化的价值核算方法［10－11］。③专项资金补助或分配的方法实际上是一种项目资金的分配方法，是在实际应用中产生的方法，易于行政管理，但是与保护成本和水资源价值都没有直接的关系。

3．3 流域生态补偿标准的国际政策比较

为了更加深入分析我国流域生态补偿标准的政策，本文进一步进行了国内外流域生态补偿标准政策的比较。国际上从20世纪70年代开始把经济激励的手段引入生态环境保护管理，一般称为环境服务付费或生态服务付费，其目标、内容、方式都与我国的生态补偿制度基本相同。例如，哥斯达黎加的埃雷迪市在征收水资源环境调节费时，以土地的机会成本作为对上游土地使用者的补偿标准［12，13］。美国 Catskill/Delaware 流域为确保相关利益群体广泛参与生态补偿方案的制订，借助竞标机制和遵循农户自愿原则确定与各地自然和经济条件相适应的补偿标准，这种方式确定的补偿标准实际上是不同责任主体协商后的结果，可以化解许多潜在的矛盾［14］。Morana等对苏格兰地区的居民生态补偿的支付意愿进行了问卷调查，并采用层次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)和选择实验(Choice Experiments，CE)方法进行了计算分析［15］。Johst建立了生态经济模型程序，以实现分物种、分功能的生态补偿预算的时空安排，并为补偿政策实施提供了数量支持［16］。总体而言，在流域生态补偿的类型方面，国际实践和研究主要侧重于生态环境保护方面的流域生态补偿;我国流域生态环境恶化和上下游生态经济条件差异显著的问题都比较突出，因此生态补偿涉及了污染赔偿和保护补偿两个方面。对于补偿标准的确定，国外比较关注补偿意愿的调查，大多是通过利益相关者协商的方式确定补偿标准;我国相关政策一般把补偿标准进行量化规定，以保证生态补偿政策的可操作性。

3．4 流域生态补偿标准政策的发展趋势

相对而言，流域生态补偿标准核算方法的研究工作在多样性和前沿性方面更加突出，对于污染赔偿和保护补偿标准核算的各种方法都有所涉及，并且提出了一些比较前沿的方法。政策层面的补偿标准核算方法在类型上比较单一，污染赔偿和保护补偿都是基于成本进行补偿量的核算。这些差异符合实践和研究工作的特点。

从发展的角度，现行政策和研究成果中比较符合生态补偿基本原则和经济规律、适合我国经济社会发展特点的内容，有可能为补偿标准核算的完善和规范提供方向和依据。在污染赔偿标准核算方面，政策和研究提出的方法都是以成本核算为主流，因此可以主要根据超标污染物的处理成本确定补偿量，在此基础上，为了避免仅仅根据成本进行补偿的不合理性，可以通过修正系数的方法在一定程度上反映水污染经济损失的作用。在保护补偿标准核算方面，现行政策大多可以视为基于成本的方法，研究工作在成本和价值两方面的比例基本相当，在一些经济社会发展程度较高的地区，可以尝试采用基于价值或者成本与价值结合的核算方法。在我国流域生态补偿的管理工作中，相关方面协商确定补偿标准的趋势将会日益明显，在这个过程中各种量化测算和调查方法可以发挥比较重要的支持作用。

4 结论

为了推动和指导流域生态补偿机制的实施，在已经实施的省级政策中大多规定了生态补偿标准核算的内容。纵观政策和研究工作的成果，以生态补偿量的确定依据作为补偿标准核算方法分类的基础，可以把生态补偿标准核算方法划分为成本和价值两种基本类型。政策层面的生态补偿标准基本是基于污染物治理成本或水资源保护成本进行核算，而相关研究工作在成本和价值两个方面都进行了广泛的探索。为了体现经济规律，同时增强生态补偿制度的激励作用，在今后流域生态补偿标准政策完善的过程中，在污染赔偿方面需要进一步体现污染损失的作用，在保护补偿方面需要体现水资源保护价值的作用。

主要应用于指导实践的政策需要考虑各个方面的因素和条件，因此往往是利益相关方协商的结果，流域生态补偿标准的核算也具有这种特点。但是，流域生态补偿标准的协商往往需要量化的方法提供依据或参考，因此即使政策的表现形式不是量化的核算方法，但是建立在量化分析基础上的协商结果才更加有效。

(编辑:田 红)

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