中国转型期水环境治理中的政府责任研究

范仓海

(河海大学公共管理学院，江苏南京210098)

随着工业化和城市化的发展，水环境问题愈益严重，如何有效治理水环境已引起全社会的普遍关注。水环境治理包括三层涵义:工程技术和生态学意义上的治理;行政管理层面的治理;公共管理学与政治学层面意义上的治理。本文的水环境治理是指公共管理学与政治学层面意义上的治理，是治理理论［1］在水环境治理中的应用。从这一意义上讲，水环境治理涵指以政府为核心的相关利益主体，运用经济、法律、财政、信息等手段防治水资源污染，以改善水环境质量及其功能的过程。由此可见，水环境治理是政府的重要责任。水环境治理实践表明，传统计划体制下的政府环境管制模式已难以为继，而适应市场经济体制的水环境治理模式有待确立。因此，明确我国转型期水环境治理中的政府责任对于促进人水和谐，实现水资源的可持续利用和社会经济的可持续发展具有重要意义。

1 政府承担水环境治理责任的依据

1．1 政府水环境治理责任是水环境公共物品属性的内在要求

按照公共物品理论，水环境属于典型的公共物品。公共物品的非竞争性、非排他性和效用的共享性，使其不可避免的带来“机会主义”和“搭便车”等负的外部性。外部性意味着人们在享受水环境利益的同时，水环境治理成本的分散化;意味着水环境利益共享与水环境治理成本之间的不一致或偏离。作为公有财产的水环境资源由于产权难以界定，容易出现“公地悲剧”，致使水环境资源的数量和质量急剧下降。“拥挤效应和过度使用问题在公共池塘资源系统中长期存在，资源单位的可分导致了逼近公共池塘资源所生产的资源单位数量的极限的可能性。……没有资源系统就不可能发生资源单位的占用。没有公正、有序和有效的分配资源单位的方法，当地占用者就几乎不会有为继续提供资源系统作贡献的动机。”［2］这也正如制度学家奥尔森在分析集体行动的逻辑时所指出的一样:个体的理性行动最终导致集体的非理性结果。

水环境的外部性问题，在完全市场条件下，市场机制由于其本身的缺陷很难完全实现公共物品的外部性问题内部化，或者说市场机制对于这类公共物品的配置在一定程度上是低效率的。“从某种方面看，水是一种公共产品，这样就不切实际地把使用者和受益者排斥在外，因此，也就不能要求对诸如改善航运、控制洪水以及减少河流污染等不易度量的收益给予支付费用。在这种情况下，私人投资不会投入。而从双方来看，水易于发生‘市场失效’，这意味着公共参与的必要”［3］。因此，解决水环境公共物品的外部性问题，需要通过政府或政府与市场一起采取相应的政策干预措施来实现外部性问题内部化，从而实现私人成本与私人收益、社会成本与社会收益之间的一致性。“政府有责任为全民福祉对水环境进行管理，以承担保护公共利益的责任”［3］。

1．2 政府水环境治理责任是现实水环境问题治理形势的客观要求

当前，我国水环境问题日趋严峻。根据《2007年中国环境状况公报》，在197条河流的407个断面中，Ⅰ－Ⅲ类、Ⅳ－Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为49．9%、26．5%和23．6%。其中，珠江、长江总体水质良好，松花江为轻度污染，黄河、辽河、淮河、海河为重度污染。此外，滇池、太湖等湖泊流域也遭到严重破坏，农村水环境问题日益突出。许多水环境污染事件已对社会生产生活秩序以及社会稳定带来严重影响，如:2005年的“松花江污染事件”、2007年的“太湖蓝藻事件”以及其他资源开发利用过程中带来的水污染事件等。水环境恶化的客观形势表明，单纯依靠非政府组织、盈利组织、媒体以及公民个人等社会力量或借助市场机制手段已不能从根本上使水环境问题得到有效控制和治理，而迫切要求作为公共利益的维护者、提供者的政府作出有效回应，以增进人们的环境整体利益。“政府在界定、理解和回应环境问题上将是不可或缺的，并在解决环境问题方面仍然起关键作用”［4］。“环境保护是政府的责任”［5］。

2 现阶段政府承担的水环境治理责任

政府在计划时期充当了环境保护的主导者，承担了过多责任和义务［6］。在计划向市场的过渡时期，由于计划体制的残存以及责任分担机制的缺失，各级政府仍承担着大量环境责任［7］。从现阶段看，政府主要承担了以下水环境治理责任:

2．1 财政责任

所谓财政责任是指水环境治理中政府应该承担的财政支出或环境治理投资责任。水环境治理的投资渠道主要有国家(政府)投资、污染者负担、受益者负担、自发性负担、经济诱导、国际合作与援助等。但水环境问题的复杂性、广泛性、综合性、公益性特点决定只有政府才能全面承担其治理责任，水环境的治理费用也主要是政府投资或政府的财政支出。特别是对于污染成本和社会损失难以估量的污染行为，或者污染和受害情况难以预测，通过自我救助或其他途径难以实现的不可预见性污染，国家财政进行环保投资尤为重要。

目前，我国水环境治理资金主要来源中的“基础建设中的‘三同时’”环保资金和“更新改造”投资中的环保资金，主要是通过行政力量介入企业(国有企事业单位)投资从而实现环保投资的，严格意义上讲也属于国家的财政支出［8］。而“污染处理专项资金”和“环保部门自身的建设投资”则直接来源于财政支出。尽管近年来也通过市场机制、国际合作等方式筹集相关治理资金，但国家筹资仍是水环境治理的主要资金来源。

2．2 制度责任

所谓制度责任是指在水环境治理过程中作为治理制度供给方的政府应该承担的责任。按照道格拉斯．D．诺斯的观点，由于制度是集体选择的结果，是一种稀缺资源，合理的制度更是如此。制度具有激励功能和导向功能，一项制度设计能否达到预期目标，取决于制度执行的交易成本。水环境问题的产生从根本上说是制度因素造成的，亦即人们在开发利用水资源过程中政府所设计的制度存在缺失或缺陷。可以说，违反环境制度的交易成本较低是当前人们缺少水环境保护意识的主要诱因。据调查:高污染企业每吨废水的治理成本一般在1．2－1．8元，偷排的净收益往往能达到每日几万元，而环保部门最高罚款限额仅为10万元，这种比较收益驱使着不少企业宁愿认罚也不愿治污［9］。从国外情况看，提高环境交易成本是进行环境保护和治理的重要途径。因此，设计合理的激励与约束相容制度对于水环境保护和治理至关重要。“通过架构和完善水环境保护的各项法规，加强对排污者经济处罚、行政制裁以及刑事责任的综合整治，以提高其环境交易成本”［9］。而供给这些制度是政府不可推卸的责任。

在计划体制下，由于各种原因，我国水环境保护意识薄弱以及相关法律制度建设相对滞后，水环境治理制度的制定也主要是政府来承担。自1979年之后，我国政府部门相继颁布了一系列水环境保护和治理方面的政策文件，已构成水环境保护和治理的现行制度大体框架，多以《办法》、《通知》、《规定》、《批复》、《意见》等形式出现。毫无疑问，就数量上看，中国政府在规范制度方面承担的重要责任和扮演的重要作用是其它任何国家都无法比拟的。但规则的规范层次、效力和严密性、权威性、严肃性仍需要提高。

2．3 监管责任

所谓监管责任是指政府在水环境保护和治理的监督、管理以及制度实施过程中应承担的责任。有效的制度首先是可实施的，进而是实施后能达到设计目标的制度。水环境保护和治理制度的良性运行，水环境管理中各种宏观利益关系的正确处理，均需要建立健全水环境监控机制。此外，水环境作为公共性产品，以及人们追求公平、公正的环境利益也需要政府加强对水环境的监管。尽管在市场条件下，水环境治理呈现主体多元化、治理手段间接化等特点，但是绝大多数国家或地区都是由政府部门承担水环境治理的监管责任。即使在水环境管理较为发达、社会化程度相对较高的美国、英国等国家，也强调政府对水环境实施监管。只有切实执行水环境保护和治理的相关制度，把各项制度落实到实处，才能达到水环境治理的预期目标。目前，实施水环境监管的主体有政府环境部门、社会组织、个人以及大众传媒等。由于社会组织、个人、大众传媒等环境监管力量的分散性、非专门性和非常态性，环境监管责任仍主要由政府承担。但政府水环境监管“无动力、无能力和无压力”［10］的问题突出。

2．4 社会整合责任

在传统计划体制中，政府是“万能”政府，凡事都由政府出面负责管理［11］。随着公民社会的兴起，以及公民环境权利意识的增强，更多的盈利性组织、非政府组织、个人逐渐加入到环境保护和治理当中，以维护自身的水环境利益，逐步形成了水环境保护和治理的多中心公共治理体制。依照公共治理理论，水环境治理是多元主体参与的治理，其主体可以是公共机构，也可以是私人机构。水环境治理也意味着政治国家与公民社会之间、政府与非政府之间、公共机构与私人机构之间在水环境保护及治理上的合作与良性互动。但政府在水环境多中心公共治理体制中居于核心地位，承担整合社会中各种水环境治理力量的责任。而要实现这一整合责任，关键在于政府在维护不同利益主体的水环境利益诉求的同时，通过各种政策引导来实现不同利益主体间的利益均衡，从而使分散的利益偏好转变为整体的利益偏好。目前，我国社会力量在水环境保护和治理的作用日益显现，但也存在环保组织的数量较少、力量有限，私人盈利组织的动力不足，公众个体力量分散化、碎片化，政府对社会环境治理力量的整合力度不够，以及相关的运作机制和制度还不完善等问题。

3 水环境治理中政府责任存在的现实问题

毫无疑问，政府负有水环境治理责任。但在计划体制向市场体制的过渡时期，一方面市场机制逐步引入，并成为资源配置的重要机制;另一方面，原有计划体制仍在继续发挥作用，这两种不完整体制的交叉状况，增加了政府水环境治理的体制困难，也制约了政府水环境治理责任的界定。具体而言，目前水环境治理中的政府责任主要存在以下问题:

3．1 责任主体:边界模糊

《水法》、《环境防治法》等法律法规明确规定了政府是水环境治理的主要责任主体，但在实际的水环境治理中仍存在责任不清问题:一是社会整体力量层面上，政府、市场、社会、个人等主体之间在制度设计责任、财政责任、监管责任方面的责任边界模糊不清，这不仅难以界定政府责任而且也不利于社会力量的成长;二是政府层面上，各级政府之间、同级政府之间以及同级政府的各部门之间在水环境管理权限分配及责任承担方面边界模糊，责任主体难以认定，这主要体现在以下三个方面:

(1)中央政府与地方政府之间的权责不明确。在转型期，水环境管理权主要是通过委托代理关系由原来的中央集权逐渐向地方政府分权。水环境管理权力的下放和分散，在调动地方政府积极性、创造性的同时，也存在委托代理关系的问题。作为代理人的地方政府由于具体负责水环境管理工作，因而拥有大量水环境信息，而作为委托人的中央政府则拥有少量的相关信息。中央政府与地方政府之间存在水环境管理信息的不对称，且因两者之间的目标利益的差异，地方政府可能利用其信息优势作出不利于中央政府目标利益的决策行为，绕过中央政府的监管或变通政策来逃避环境管理责任，出现“逆向选择”和“道德风险”等问题，进而影响中央政府水环境管理目标和任务的实现。此外，信息不对称也使得中央政府因不了解水环境问题的实际情况，增加了水环境治理决策失误的风险，而造成这种决策失误风险的责任主体则很难界定。

(2)流域内不同区域政府之间的权责不明确。从理论上看，流域水环境的治理因其跨越不同的行政区域，流域内的各行政区域都应是环境治理主体，都应承担起流域水环境保护和治理的责任。但实践中不同行政区域由于存在区位差异，在流域水环境治理的责任意识上也截然不同:处于上游的区域政府因天然的区位优势对水环境的保护及治理的意识和动力明显不足，乃至弱化;而下游区域政府环境意识则相对较高，并随着水环境的恶化而逐渐增强。因此，流域水环境的治理责任主体是谁，其责任该如何分担等都不明确，这必然进一步助长流域内各区域政府治理环境的消极行为。

(3)同级政府不同部门之间的权责不明确。水环境管理涉及水利、环保、林业、电力、农业、交通、水产等部门，这需要明确各政府部门之间的权责关系。但实际中这些部门又存在水环境管理职能交叉的情形(如水利部门和环境部门)，导致“谁都管”、“谁都管不了”、“谁都不负责”的权力共享而责任泛化等问题。

3．2 责任分布:以“行政”为主导

一般而言，政府在水环境治理中处于主导地位，是水环境保护的发起者、促进者、监督者和仲裁者［12］。不同国家政府主导的具体内容和形式各异。就我国而言，所谓“政府主导”其实质也就是“行政主导”。这主要体现在两个方面:一是政府行政权力干预、部分替代立法权和司法权。把环境监管与环境行政等同起来，把环境管理的行政手段与法制手段混在一起。不可否认，政府在水环境治理中具有重要地位，政府行政权也较立法权和司法权的行使，效率更高。但是，政府行政权力过多的涉及环境立法权和环境司法权的内容，会导致一系列负面效应的出现，如制度的规范性、层次性、权威性不高。更严重的是，因水环境治理受政府行政权力的影响，导致环境司法执行权受制于行政权而使环境问题得不到有效治理。比如:地方政府为发展地方经济而干预环境司法诉讼案件，以及环境诉讼案件中的“行政调停优先”等等。二是水环境保护和治理制度的实施主要依靠政府行政力量，社会力量参与不足。环境政策的启动首先是由政府推动，特别是中央政府认识到水环境保护的重要性，从而积极推动环境政策的实施。在西方国家，通常是居民反环境公害运动引起，迫使政府制定一系列限制污染以及补偿受害者的法律法规［13］。而我国在治理水环境中大多采取“会战式”的污染控制行动，主要也是依靠行政系统力量。相对而言，通过社会团体、公民个体实施政策为数不多。

3．3 责任履行:“越位”与“缺位”并存

我国政府在水环境治理中的责任既存在超越自身行政职能或对自身职能任意延伸的“越位”情形，又存在对自身应该承担的责任履行不充分或不履行的“缺位”情形。“越位”意味着政府在体制转轨过程中超越自身职能范围，集中表现为政府行政权力对立法权、司法权以及公民环境权力的侵蚀，是政府行政权力向社会领域的不断扩展和增强。“缺位”意味着政府对自己的一些本源责任履行不充分或不履行。责任履行不充分主要体现在财政责任上。据测算:为实现“十五”环境目标，需要水污染防治投资约为2 700亿元，主要用于城市污水处理基础设施建设和技术改造，而这不包括用于农村水环境的保护和治理资金。但通过各种融资手段能够获得的资金仅为2 307亿元，资金缺口约为393亿元［14］。而与此并存的是，政府的市场融资能力较弱，市场的水环境防治投资的规模和比例都较小，远不能满足水环境防治的资金需求。责任履行不充分还表现在监管责任上:一是水环境保护和治理的“多龙治水”格局，导致政府在一些监管环节上出现弱监、虚监。二是在环境行政管理执法过程中，由于外部监督的弱化，政府存在执法不力、随意性执法等问题。三是对突发性的水环境事件的反应不力，缺乏有效的水环境公共危机管理的应急机制。

3．4 责任种类:重直接投入轻间接引导

多年来，政府在水环境治理中一味强调直接的财政投入，并且这种投入一直逐年增加。但由于对财政投入的资金流向、资金的比例划分、资金的管理机制、资金的使用效率等缺乏系统考虑，水污染防治资金投入的整体效益低下，水环境治理效果与预期目标相距甚远。如:淮河的水环境治理，政府从1995年至2004年，10年间，中央政府与苏、鲁、皖、豫等四省政府投入治理资金超过600亿元，但收效甚微，流域的一些地方水污染的情形甚至较以前严重得多［15］。出现一方面政府水环境治理的财政投入严重不足，而另一方面现有资金的使用效率低下、水污染治理效果不佳的问题。导致这种情况的原因在于政府缺乏或轻视对水环境治理的间接引导，而这种间接引导对于水环境治理事业的发展是必须的。因此，政府应积极转变过去的“行政直接参与、财政直接投资”的运营管理模式，推行环境公用事业的市场化改革，实现经营主体的多元化，鼓励和引导民间资本投资于水环境保护领域，以缓解水污染治理资金的不足。同时，政府通过市场引导和政策支持能极大地调动民间力量和社会公众的投入和参与，为水环境保护和治理提供源源不断的社会动力，这比依靠政府独立的、简单的财政投入更为强大。特别是随着责任共担的社会共治机制和多中心治道体制的成熟、完善，政府在处理像水环境治理的公共事务中的间接引导作用将愈益显现出来。

上述政府水环境治理责任存在的各种问题，其原因主要有以下几点:原有水环境治理体制的影响及惯性作用;政府自身的内部性导致其在水环境监管上的失灵;社会转型时期制度变迁的各种因素使政府责任呈现过渡性特点;政府权力“统放失度”;新公共管理机制尚未形成等。

4 转型期水环境治理中政府责任的合理界定

尽管理论界对于政府在水环境治理中的地位和作用存在不同的观点，但水环境作为一种特殊的公共物品，水环境保护和治理质量关乎民生乃至社会秩序的稳定，是社会管理的重要组成部分，因而也是政府责无旁贷的责任。随着市场经济体制的逐步建立，政府要充分利用法律法规和必要的经济杠杆对企业的环境行为进行监管，借助政策资源创立水环境治理市场［16］。政府对水环境的治理要从“直接管控－命令型”向“自愿－间接型”转变，要由目前的“劣治”转向“良治”，即从独家治理到多元治理，从黑色治理到绿色治理，从黑箱治理到透明治理［10］。

科学明确政府在水环境治理中的责任，应遵循以下四个原则:财权与事权相统一的原则;政府主导与责任分担的原则;制度设计、监管与实施合理分离的原则;政府引导与社会参与相结合的原则。根据这些原则，我们可以按照分类、分项、分级来构建转型期水环境治理中政府的应然责任框架体系，见表1。下面结合表1，对政府水环境治理责任体系进行说明。

表1 水环境治理中的政府责任框架Tab．1 Framework of government responsibility in water environment governance

4．1 分类明确水环境治理中的政府责任

分类明确水环境治理中的政府责任就是明确政府在财政责任、制度责任、监管责任、社会整合责任中应该承担的具体责任。

政府的财政责任。财政支持对于水环境治理至关重要，这在各种复杂因素交织的社会转型期尤为突出。如果不增加对水环境保护的投资，因水环境造成的损失将更大［17］。政府的财政责任在于构建稳定的财政投入机制，为水环境治理提供资金保障。稳定的财政投入机制包含稳定的财政收入来源、财政支出去向、资金比例的合理划分、资金的有效监督管理等内容。政府的财政责任具体为:①直接的财政支出。特别是城市大型的水污染防治设施建设投资以及当前农村水环境治理的投资，主要靠政府的财政支出，随着市场方法的融资和运营，政府这部分支出比例将逐渐减少;②财政补贴。主要包括对城市(特别是贫困地区)污水处理厂建设予以投资补助或贷款贴息，对缺水地区的生态环境用水的补贴，对企业的污染治理、清洁生产进行贷款贴息等;③通过财经转移支付手段，支持中西部地区水生态环境建设;④承担水环境治理相关机构的运行费用，包括政府机构执行环境政策的费用以及鼓励民间环保组织力量的建设中部分由政府承担的费用等，但这部分资金不宜太多。

政府的制度责任。制度是水环境治理的关键，也是有效实施水环境监管的重要前提。政府首先应该完善水环境治理制度体系，解决不同法律法规之间的冲突和矛盾问题。其次，适应市场经济要求，建构有效的水环境治理的激励与约束机制，充分调动各级政府及社会力量参与的积极性和主动性，克服水环境治理中的机会主义和“搭便车”行为。再次，从程序上确保这些制度的权威性、效力性和严肃性。

政府的监管责任。应强化政府对水环境问题的监督和管理责任，其原因:一是政府监管责任对于水环境有效治理至关重要;二是现有水环境问题大多与政府监管责任缺失相关。作为负有监管责任的政府部门，应具有权威性和独立性，以保证监管的效力。同时，应采取以下措施强化监管责任:一是应该遵循效能原则确定最佳政府规模，引入市场竞争机制提高政府效率，树立先进的管理理念;二是健全法律制度、规范政府的监管行为;三是实行水环境信息公开制度，完善水环境监测体系。

政府的社会整合责任。国外水环境治理的实践和研究表明，成功的水环境治理需要包括环保组织、企业、社区、公民个人等广泛的社会公众的参与和支持。社会公众是水环境质量的监督者和水环境污染控制行动的参与者［18］。随着市场经济体制的建立以及民主制度的发展，政府环境治理要从过去政府直接管控向引导社会力量共同参与转变。按照治理理论的阐释，公共治理要求政府管理体制开放，以便容纳更多的社会力量［19］。政府应该培育非政府组织等社会环保力量的成长，同时与非政府组织、私营部门、媒体以及国际组织密切合作形成公私伙伴环境治理机制，并通过建立水环境信息公开披露制度、环境影响评价公众听证制度以及环境保护意识教育等制度措施，鼓励和引导公众参与水环境保护与治理，提高水环境治理决策的效率和质量，实现水环境的社会共治。

4．2 分项明确水环境治理中的政府责任

水环境问题主要包括工业水污染防治、农业水污染防治、城市生活污水治理、流域和区域水环境治理等内容。政府应根据水污染防治领域的不同特点，相应地承担不同的责任，见表2。

政府在工业水污染防治中的责任。这类水污染防治的投资主体都是工业企业，政府部门投向工业水污染防治的资金比例较小，一般只对其补充性、支持性投资。政府的责任是按照“谁污染、谁治理”原则履行环境监管责任。

表2 政府在不同水环境污染领域的治理责任Tab．2 The governance responsibility of government in different water pollution fields

政府在农业水污染防治中的责任。由于对农业和农村各类面源污染演变的内在规律与危害性认识不足，以及对治理技术和治理手段的不了解。特别是面源污染的责任主体界定与产权明晰困难，且市场功能在农村水环境治理中的不足。强制要求农村集体或农户履行污染防治责任，需要极高的监管成本。因此对这一类水污染主要是依靠政府来承担，为其提供资金补贴和技术支持。

政府在城市生活污水治理中的责任。城市生活污水治理具有公益性，其治理主体主要是政府。在美国、英国等西方发达国家，生活污水处理系统建设及管理的绝大部分资金是由各级政府投入的。随着我国市场经济的发展和政府职能的转变，一些企事业单位和个人开始进入生活污水处理行业，生活污水治理的投资主体呈现多元化态势。

政府在流域/区域水环境治理中的责任。流域或区域水环境的公共性以及由此产生的外部性问题，要求政府一方面加强流域或区域水环境防治的监管责任，另一方面对造成水污染的企业处以环境税处罚，实现其外部性问题内部化。

4．3 分级明确水环境治理中的政府责任

分级明确水环境治理中的政府责任就是明确中央政府和地方政府之间的责任。

中央政府的水环境治理责任。中央政府从宏观层面就全国水环境治理问题提出并制定指导性的规定，对地方政府的水环境治理进行监管。具体包括:构建全国性水环境治理的体制框架;根据水环境状况，制定水环境治理的总体战略;对水资源进行整体规划并合理布局产业结构;设计环境治理激励制度及环境管制标准;承担污染控制和管理技术的开发责任;监督地方政府的环保工作，特别是环境质量的监管;建立中央污染防治专项资金，并且资金的支持力度应足以刺激地方政府积极治理水环境污染等［20］。

地方政府的水环境治理责任。地方政府是水环境保护和治理的直接主体，应承担起水环境治理的组织实施责任，控制污染物排放和辖区内水质变化。地方政府财政主要弥补中央政府财政不足，以保证水环境治理中的各种设施正常运营。

(编辑:刘呈庆)

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