节水型社会建设与用水效率控制

徐春晓，李云玲，孙素艳

（1.南京水利科学研究院，210029，南京；2.水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

水资源是人类生存和发展的基础，是经济社会可持续发展的重要物质保障。我国是一个水资源短缺的国家，水资源短缺已经成为我国经济社会可持续发展的主要制约因素之一。目前我国水资源利用整体效率还不高，水资源利用方式较为粗放，在生产和生活领域存在较严重的结构型、生产型和消费型浪费，水污染严重、水生态恶化的状况还没有得到根本扭转。因此，必须强化需水管理，大力提高用水效率和效益，将节水型社会建设作为一项战略方针长期坚持，把节水工作贯穿于经济发展和群众生活全过程。厉行节约用水、建设节水型社会是缓解水资源短缺的有效手段，是水资源合理配置的重要前提，是解决我国水资源问题的一项战略性任务。

一、节水潜力分析

我国水资源利用水平和效率虽然一直在不断提高，但目前总体上水资源利用方式还很粗放，用水效率较低，与国际先进水平相比，尚有较大差距，节水潜力较大。节水一方面可以减少浪费和无效损耗，控制用水无节制增长，另一方面还可将部分节水量通过转换用途等方式增加供水，用于扩大农业、工业生产规模或用于改善环境、维护生态。

挖掘节水潜力主要通过4个途径：一是通过合理调整产业结构与布局，依靠技术进步，提高工艺、农艺水平等措施，将水从低效益用途配置到高效益领域，提高单位水资源消耗的经济产出。二是加强需水管理，合理调整水价，发挥市场调节作用。三是通过工程节水措施，主要包括实施灌区节水改造，发展高效节水灌溉提高灌溉用水效率；实施工业节水改造，提高工业用水循环利用率；实施城镇供水管网改造，降低漏损率；推广节水器具等。四是通过加强宣传教育，增强全民节水意识，树立节约保护水资源的良好社会风尚。

节水潜力是指以现状为基准，在可预见的未来通过采取各种力所能及的工程与非工程节水措施，可能达到的最大节水量。节水潜力是以各部门和各行业(或作物)通过综合节水措施后所能达到的节水标准指标为参照，分析现状各项用水定额及用水效率与确定的节水标准指标的差值，并根据现状的实物量指标和与节水标准指标相对应的用水定额（下限值）及用水效率指标（上限值），计算在充分考虑节水条件下的最小用水量，其比现状用水量减少的水量，即为反映节水潜力的可能最大的节水量。全国各水资源一级区现状用水指标与先进指标比较见表1。

节水潜力分析以各部门和各行业通过综合节水措施所达到的节水指标为参照标准（即节水标准）。我国幅员辽阔，自然条件和经济社会发展水平差别很大，制定节水标准也应该因地制宜，从实际出发。对于水资源严重短缺或经济社会发展水平比较高的地区，标准可以定高一些；对于水资源比较丰富或经济社会发展水平比较低的地区，标准可定低一些；介于两者之间的地区，可选取适中的标准。无论定高或定低，都应坚持适度的原则。标准过低，达不到节水的目的；标准过高，则会增加节水难度，提高节水成本。如黄淮海地区人均水资源仅350m3，是全国人均水资源量最少、极度缺水的地区，已经在节水方面付出了巨大的投入，大部分用水定额已达到了国内外先进水平，节水的空间已十分有限，如果大幅度提高节水标准，必将导致节水难度增大，节水成本大大提高。根据我国各地工业、农业和城镇用水的现状水平，以同比条件下世界上较为先进的水平或国内用水水平、效率较高的水平作为节水标准，对比节水标准，总体上，我国现状用水水平和效率提高还有较大潜力。

比较我国各地区现状用水水平指标与节水标准条件下的水平，考虑节水的投入产出关系，通过各种工程与非工程综合节水措施，我国未来经济社会规模和用水水平如果提高到相应的节水标准水平，可减少约1490亿m3的需求增量，即全国总节水潜力为1490亿m3。其中通过各种工程节水措施可节水835亿m3，占总节水潜力的56%；通过调整经济布局、产业结构及技术进步、加强管理和改革水价等非工程措施可节水655亿m3，占44%。全国及水资源一级区节水潜力见表2。

影响节水成本的重要因素为节水水平。在开展节水工作的初期，一般投资成本低、效益高，而节约用水也相当于水资源的再生产，它符合经济的边际效益递减规律。随着节水工作的深入开展，当节水达到一定水平后，其投入就不再与节水量成正比，对节水措施的技术水平、设备材料等提出了更高的要求，节水投资和难度也会随之大幅度增加。根据各流域节水投入与产出的调查和预测成果分析，2020年和2030年全国综合平均的单位节水投资将达8元/m3和12元/m3；节水难度较大的海河区2020年和2030年综合的单位节水投资将达到13元/m3和17元/m3。目前我国不同地区水资源利用效率存在较大差异，相对而言，东部经济发达地区用水水平与效率较高，中部地区次之，西部经济欠发达地区则相对较低；北方缺水地区用水水平与效率较高，南方丰水地区则相对较低。与此相对应，各地区节水标准和节水潜力差异也很大，长江区、珠江区、松花江区和东南诸河区节水潜力较大，而海河区、辽河区及西北诸河区，则由于目前用水水平已经达到了一定的程度，节水潜力相对较小。值得注意的是，我国节水潜力虽然很大，但实施并不容易。为此，不仅需要投入大量的资金，而且要付出很多社会管理、协调方面的成本，这些都只有在长期的经济社会发展过程中逐步地予以解决。

表1 全国及水资源一级区现状用水指标与先进指标比较

表2 全国及水资源一级区节水潜力分析

二、节水型社会建设的目标与任务

1.节水目标与用水效率控制

目前我国水资源利用效率仍然不高，用水方式偏于粗放，长期形成的用水结构性矛盾仍然存在，我国农业用水量占总用水量的比重为62%，许多地区农业灌溉方式仍较粗放，水资源短缺和生态脆弱地区仍存在盲目建设高用水、重污染项目的现象，高用水企业转型降耗仍需要相当长一段时间。迫切需要通过确立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费，把节水工作贯穿于经济发展和群众生活全过程，全面提高用水效率，建设节水型社会。

（1）总体目标与主要用水效率控制目标

到2030年，全国万元GDP用水量降低到70m3以下，比现状降低75%以上，用水效率和效益显著提高，主要控制指标达到或接近同期国际先进水平，在维系良好生态系统的基础上实现正常年景水资源供需基本平衡。基本建成体系完整、制度完善、设施完备、用水高效、节水自律的节水型社会。体系完整是节水型社会的重要基本要求，制度完善是节水型社会的重要保障，设施完备是实现高效用水的重要手段，用水高效是节水型社会建设的目标，节水自律是节水型社会的重要标志。2030年全国及分区的主要用水效率控制目标见表3。

（2）农业节水目标

到2030年，全国农田节水灌溉工程面积占有效灌溉面积的80%以上，农田灌溉用水利用系数提高到0.60，农田亩均灌溉用水量降低到385m3。

（3）工业节水目标

到2030年，万元工业增加值用水量要降低到38m3以下，高用水行业主要产品单位用水量指标达到或接近同期国际先进水平。

（4）城镇生活节水目标

到2030年，全国城镇供水管网平均漏损率要降低到11%以下，服务业用水效率达到同期国际先进水平。

2.主要任务

节水型社会建设的主要战略任务是按照科学发展观的要求，在全国范围内逐步建设和完善“四大体系”，即以总量控制与定额管理为核心的水资源管理体系、与水资源承载能力相适应的经济结构体系、水资源优化配置和高效利用的工程技术体系和公众自觉节水的行为规范体系等，全过程推进节水减排，全方位提高用水效率。

（1）实行最严格水资源管理制度,健全以总量控制与定额管理为核心的水资源管理体系

制度建设是节水型社会建设的重要内容。要建立和完善用水总量控制制度，制订全国主要江河流域的水量分配方案，建立和完善流域和省、市、县三级行政区域的取用水总量控制指标体系，严格实施取水许可和水资源论证制度，严格控制地下水开采；建立和完善用水效率控制制度，加快制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，加强用水定额和计划用水管理，实施建设项目节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的管理制度；建立和完善水功能区限制纳污制度，提出重要江河湖库的限制排污总量意见，强化入河排污口规范化管理，加强饮用水水源保护；建立水资源管理考核制度，健全责任制，严格实行问责制；建立和完善经济调节机制，健全水资源有偿使用制度，完善水价形成机制，完善节奖超罚的节水财税政策。推进节水标准体系及节水技术创新机制建设。

表3 2030年全国及分区主要用水效率控制目标

（2）推进用水方式转变，逐步完善与水资源承载能力相适应的经济结构体系

以《全国水资源综合规划》确定的国家水资源合理配置格局为基础，优化调配水资源，最大限度地把有限的水资源配置到合适的区域和行业，从宏观上提高水资源配置效率，从微观上提高水资源利用效率。加快转变用水方式，优化用水结构，形成节约用水的倒逼机制，大力推进经济结构和布局的战略性调整，促使经济社会布局和发展战略主动适应水资源禀赋条件，以水定产业，以水定发展，严格控制水资源短缺和生态脆弱地区高耗水高污染行业发展规模。根据不同区域的经济社会发展水平和水资源承载能力，合理调整和控制城镇发展布局和规模；合理调整农业布局和种植业结构，因地制宜优化确定农、林、牧、渔业比例，妥善安排农作物的种植结构及灌溉规模；合理调整工业布局和工业结构，不断降低高用水、高污染行业比重，大力发展优质、低耗、高附加值产业；加强公共服务业用水管理，大力发展节水型服务业。

（3）大力发展各类节水设施，完善水资源优化配置和高效利用的工程技术体系

完备的工程设施是保障高效用水、节水减排的重要物质基础，是有效实施用水效率控制的重要基础。要稳步推进大中型灌区节水改造工程建设，加快小型农田水利设施建设，因地制宜大力推广管道输水、喷灌和微灌等先进的节水灌溉技术，推进节水灌溉规模化发展；重点抓好火力发电、钢铁、纺织、造纸、化工、食品等高用水行业节水减排技改以及循环用水工程建设，提高工业用水的循环利用率；加大城市供水老旧管网技术改造力度，不断降低供水管网漏损率。加强公共建筑、小区和住宅节水设施建设，推动节水器具普及推广应用，大力推进海水和苦咸水、再生水、矿井水、雨水利用等其他水源利用工程建设，提高再生水利用率；加强能力建设，完善计量监测、监控设施及水资源管理信息系统建设。

（4）全面加强节水宣传教育,完善公众自觉节水的行为规范体系

充分利用各种媒体展开节水宣传和教育，强化公众水忧患意识，培育节水文化，将节水行动渗透到日常的生活、工作和生产中，加深公众对节水减排的认识，提高公众节水自觉性和节水技能。完善公众参与机制，积极构建公众全面参与平台，倡导节水的生产和消费方式，形成自觉节水的社会风尚。

三、节水型社会建设的战略与布局

1.总体战略与要求

全面贯彻科学发展观，根据经济社会可持续发展对水资源可持续利用的总体要求，以提高水资源利用效率为核心，把加强需水管理、转变用水方式、促进经济发展方式转变作为主要目标；把落实最严格水资源管理制度作为节水型社会建设的重要内容，突出全方位、全过程节水减排；把节水工作贯穿于经济发展和群众生活全过程，促进全社会形成节水型经济结构、生产方式和消费模式。持续加大农业、工业、生活各领域节水力度，全面加强节水制度和节水基础设施建设，全方位提高用水效率。充分发挥市场对资源配置的基础性作用，综合采取法律、行政、经济、科技和宣传教育等手段，全力建设节水型农业、节水型工业和节水型服务业，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会体系，促进经济社会发展与水资源相协调，促进水资源可持续利用，为我国经济社会全面、协调、可持续发展提供水资源保障。

（1）要求区域发展与水资源承载能力相适应

各流域和地区应根据自身水资源条件，量水而行，以水定发展，产业布局和结构调整要与当地水资源条件相适应；按照“在发展中调整，在调整中发展”的动态调整原则，通过统筹规划、合理布局和精心管理，协调好生活、生产和生态用水的关系，将农业、工业的结构布局和城市人口的发展规模控制在水资源承载能力范围之内。注重水资源的宏观调控，科学调配水资源，促进产业结构优化升级和区域协调发展，将水从低效益用途配置到高效益领域，提高单位水资源消耗的经济产出。

（2）必须立足于区域水资源整体优化配置

科学统筹不同供水水源和用水需求之间的关系，通过结构调整优化配置水资源，实现水资源的优化配置，这是从整体上提高水资源的利用效率和效益的关键。建设节水型社会，只有立足于水资源的整体优化配置，才能发挥水资源的最大效益。

（3）核心在于提高水资源利用效率和效益

建设节水型社会核心在于全面提高水资源利用效率和效益，这是我国的基本国情、水情和未来社会经济发展的客观需要。采取各种措施，减少水资源开发利用各个环节的损失和浪费，降低单位产品的水资源消耗量，提高全社会的用水效率，不仅可以产生巨大的经济效益，还可产生很大的社会效益和生态效益。生产企业减少用水量直接可产生经济效益。在生产活动中，特别是用水量多的企业，通过改进生产工艺流程，提高用水效率，节约用水量，既可节省用水费用，同时也减少了废污水产出量、处理量，达到降低废污水处理费用的直接效果；提高用水效率能产生显著的社会效益。通过转变生产、社会服务和生活用水方式，提高用水效率，可有效控制需求过度增长，遏制水资源过度开发。通过提高用水效率，节水减排，少排放废污水，可大幅度削减进入水体的污染物负荷，有利于生态和环境的改善。

（4）必须强化水资源开发利用全过程管理

节水型社会建设必须注重加强取用水从源头到末端全过程的管理，特别是对一些关键环节的控制，大大降低了水资源的无效或低效损耗。在蓄水环节，通过加强水情预报、对入库洪量进行科学的汛期水位动态控制，在保证防洪安全的前提下，尽量减少水库弃水，最大限度地利用蓄水工程的蓄水能力；在取水环节，全面强化需水管理，实行用水总量控制和定额管理，加强水资源论证和取水许可管理；在供水环节，加强对供水企业的管理和输水过程的管理，降低了自来水厂的耗水量和公共供水管网的漏失量；在用水环节，不断提高工业用水循环利用率，推广农业节水灌溉措施，推广普及节水器具，完善水价形成机制，合理调整水资源费和污水处理费征收标准，严格实行超定额和超计划用水加价制度；在排水和再生水回用环节，加大投入，强化管理，不断提高污水收集、处理和回用能力，提高再生水利用率。这些基于水资源开发利用全过程的精细化管理措施，将使得水资源开发利用行为得以规范约束，使得各个环节的用水效率和效益得到普遍提高。

（5）必须建立健全制度体系

制度建设是节水型社会建设的重要内容。必须以落实最严格的水资源管理制度为主线，全面实施用水总量控制和定额管理，严格控制入河湖污染物总量，完善节水型社会制度体系，从制度上推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。节水型社会的制度建设，要解决的是全社会的节水动力和节水机制问题，需要建立一整套制度，建立一种体制、机制，使得各行各业、社会成员受到普遍的约束，依照要求去节水。通过制度创新，使全社会能够获得制度的收益，愿意去节水，变“要我节水”为“我要节水”，使节水成为公众自觉、自发的长效行为，而不是仅靠行政推动的权宜之计。

（6）必须推行以市场机制为基础的经济调节机制

一是按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，完善水价形成机制，使其既充分体现我国水资源紧缺状况和符合市场经济规律，又兼顾社会可承受度和社会公平，有利于节约用水和优化水资源配置。完善水资源费征收管理制度。二是制定节奖超罚的激励政策，全方位调动用水户节水积极性。三是加大财政对清洁生产、节能减排等节水项目的资金补助，引导社会资本进入节水型社会建设。

（7）应因地制宜，突出重点

节水型社会建设在我国东、中、西部各地区全面推进，但因自然条件、经济社会发展和水利发展水平差别很大，节水型社会建设要因地制宜，制定的节水标准，应从实际出发，统筹考虑需要与可能、成本与代价。对于水资源严重短缺或经济社会发展水平比较高的地区，标准可以定高一些；对于水资源比较丰富或经济社会发展水平比较低的地区，标准可定低一些；介于两者之间的地区，可选取适中的标准。无论定高或定低，都应坚持适度先进的原则。标准过低，达不到节水的目的；标准过高，则会增加节水难度，提高节水成本。比如黄淮海地区人均水资源量仅350m3，是全国人均水资源量最少的地区，现状用水已接近或超过水资源可利用量，属于极度缺水地区，目前已经在节水方面付出了巨大的投入，大部分用水定额已达到了国内外先进水平，节水的空间已十分有限，如果大幅度提高节水标准，必将导致节水难度增大，节水成本大大提高。各地区应根据自身特点和条件，抓好侧重点，加强薄弱环节、薄弱地区及重点行业、用水大户的节水减排。

2.分区重点

全国主体功能区规划和区域经济发展规划已经明确了不同区域经济发展的总体布局和经济结构调整的空间布局。不同区域的水资源条件及开发利用方式和生态环境状况各异，应紧密结合区域经济发展规划，立足于区域水资源约束程度、对节水的需求和节水难易程度，合理确定不同区域节水型社会建设的方向和重点。水资源短缺、生态脆弱地区要根据水资源承载能力，实行严格的用水总量控制，以水定发展规模，加大产业结构调整力度，严格控制高耗水和高污染项目，推广先进的节水工艺、技术和设备。大力推进农业高效节水规模化发展，在有条件地区，集中连片，建设节水型优质高效农业产业带和高效节水园区。水资源相对丰富地区要突出水资源保护，加强用水总量控制和定额管理，控制单位产品和服务的取水量，推进高效农业节水示范区和示范项目建设。积极发展循环经济，推行清洁生产，严格控制废污水排放。我国东北地区、黄淮海地区、长江中下游地区、华南地区、西南地区和西北地区的节水型社会建设重点如下：

（1）东北地区

包括辽宁、吉林和黑龙江3个省。东北地区土地资源丰富，是我国主要商品粮和大豆生产基地。全区水资源分布不均，北丰南欠，东多西寡，供水保障程度和灌溉水的利用率不高。应围绕老工业基地振兴战略及重点经济带发展规划的要求，合理布局各类开发区域和产业结构，加快传统产业改造和产业升级，加大企业节水技术改造力度，强制淘汰传统产业中工艺落后、耗水量大、水污染严重的工艺设备和产品。大力推广先进适用的工业节水技术，集中力量支持一批重点行业和重点企业的节水改造。大力推进污水再生利用，加强海水的开发利用及海水淡化工程建设。应按照完善现代产业体系和建设国家粮食基地的要求，全面加强高效节水设施建设和生态环境保护，保障供水安全和粮食主产区灌溉用水需求。西部干旱区、辽东半岛等地区集中连片、规模化推进高效节水灌溉。严格按照节水要求建设三江平原、尼尔基引嫩扩建一期等新建灌区；松嫩平原要大力发展高效节水的旱田灌溉，严格控制旱改水的规模；辽河中下游平原区应控制灌溉面积，加强现有灌区的节水挖潜。水稻种植区要推广控制灌溉技术；玉米种植区积极推广膜下滴灌技术，因地制宜地应用管道输水、喷灌和推广“坐水种”抗旱补水灌溉技术。

（2）黄淮海地区

包括北京、天津、河北、山西、山东和河南6个省（直辖市）。黄淮海地区是全国人均水资源量最少的区域，许多地区现状用水已接近或超过水资源可利用量，水资源紧缺已成为该区经济社会发展的重要制约因素。应按照京津冀、河北沿海地区、山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区等区域发展规划的要求，加快对高用水行业实施节水技术改造，重点发展低用水、高附加值产业，严格控制新建高用水项目，鼓励大型高用水企业向水资源相对丰富地区和沿海地区转移。积极发展循环经济，推进清洁生产，提高污水处理率和再生水利用率，培育一批循环经济示范行业和园区。全面实行最严格的水资源管理，加快建立科学的水资源开发利用与保护机制。加大非常规水源利用力度，加快建设一批海水淡化及综合利用示范工程。应根据水资源条件，因地制宜压缩耗水量大的作物种植比例，发展耐旱高产小麦品种，发展生态农业，减少农业面源污染。要以完善现有灌溉设施、对现有灌区节水改造和实施地下水压采措施为重点，大力推进高效节水灌溉，重点在黄淮海平原、黄河下游井灌区等地区集中连片、规模化推进。大中型灌区以渠道防渗和田间节水改造为主；井灌区重点发展低压管道输水灌溉工程和田间明渠防渗工程，适宜的地方发展喷灌；山丘区可依托水窖等微型集雨工程，发展喷微灌等高效节水灌溉；井渠结合灌区要在搞好节水改造的前提下，大力提倡节水灌溉和回灌补源。在旱作区积极推广农业旱作技术，应用地膜覆盖、秸秆覆盖、田块畦格化等田间节水措施。对果树、蔬菜、花卉、药材等高效经济作物，大力推广微喷灌、滴灌等高效节水灌溉。

（3）长江中下游地区

包括上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北和湖南7个省（直辖市）。长江中下游地区水资源相对丰富、灌排设施基础较好，但降水时空分布不均，灌溉水利用率不高，水污染问题严重。应加强长江及沿江沿湖水资源保护，建立高效的水资源节约保护体制和机制，保障良好的水生态环境。长江中游的武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带和鄱阳湖生态经济区应按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，充分发挥沿江地区产业发展潜力，有效地推动产业结构的升级，形成与水资源节约保护相适应的产业结构、增长方式和生产、消费模式。应更加注重生态环境保护，在承接产业转移中，要严禁高用水、高排放的落后产能转入，大力发展循环经济，鼓励清洁生产，提高工业用水循环利用率。长江三角洲地区要按照率先实现水利现代化的要求，加强水资源综合管理，逐步降低农业和工业经济比重，大力发展第三产业，促进产业结构优化升级，着力抓好高用水行业的节水改造和循环利用。实行严格的地下水保护政策，遏制地下水超采。长江中下游地区是我国粮、棉、油和果、茶、桑生产基地，应继续加大现有灌区续建配套与节水改造力度，实施大型灌排泵站更新改造，推进末级渠系节水改造，提高灌溉水利用效率和灌溉保证率。积极推进农业高效节水灌溉示范区、示范项目建设，平原区重点发展管道输水灌溉，经济作物区积极发展喷微灌。注重工程措施和管理措施、农艺措施相结合，鼓励发展和应用适宜的节水灌溉技术。积极开展农业面污染源的监控和治理，科学合理使用化肥、农药，推广生态养殖，鼓励畜禽粪便综合利用，减少面源污染。

（4）华南沿海地区

华南沿海地区总体上水资源丰富，但部分地区季节性缺水严重，水污染问题突出。要加快推进高用水行业和重点用水企业的节水减排工作，大力推广先进节水技术，积极发展节水产业。珠江三角洲地区应按照水资源和水环境承载能力积极调整产业结构与布局，转变发展方式和用水模式，限期淘汰和更新落后的用水设施、技术和产品。海峡西岸经济区、北部湾经济区和海南国际旅游岛等沿海重点开发区在建设过程中，要积极促进产业升级，限制高污染产业的发展。应结合发展节水灌溉，适当增加灌溉取水工程，完善农田灌排体系，不断提高农业综合生产能力。积极建立一批现代化农业高效节水示范园区。在沿海平原区适度发展管道输水灌溉；在山区和丘陵地区，要利用小水源或提水设施发展旱作物喷微灌；有条件地区积极发展设施农业，积极推广管道输水、喷微灌等高效节水灌溉技术，控制化肥和农药的使用，减少农业面源污染。积极发展海水淡化技术，实现海水资源综合利用。

（5）西南地区

包括四川、贵州、云南、重庆和西藏5个省（自治区、直辖市）。西南地区水资源相对丰富，但田高水低，水资源开发难度大。应合理调整工业生产布局，积极发展高科技产业和特色产业，重点对化工、造纸等高用水行业进行节水技术改造；严格实行建设项目水资源论证管理，强化工业用水项目源头管理。成渝、滇中、黔中经济区要按照国家统筹城乡发展，综合配套改革试验区建设要求，强化水资源统一管理，实施入河污染物排放总量控制制度，按照资源环境承载能力进行产业和重大项目布局，构建长江上游生态安全屏障。

农业节水应以小型农田水利建设为重点，水源条件较好的丘陵区和山间平原，结合坡改梯，修建微型抗旱工程和坡面防洪工程，配套建设“三沟”（截水沟、沿山沟、引水沟）、“三池”（沉沙池、消能池、蓄水池）和小微型集雨蓄水工程建设，发展旱作农业，提高降水利用率。水源条件较好的山丘区和河谷平原区，大力发展自压喷微灌；坝地、有条件地区发展管道输水灌溉；贫水山丘区积极发展集雨节灌工程，提高灌溉保证率，增强抗旱能力。

（6）西北地区

包括内蒙古、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆6个省（自治区）。西北地区水资源短缺，生态环境十分脆弱，生产与生态环境用水矛盾尖锐。重点经济区、能源化工基地和重点城市群应立足于当地水资源优化配置和合理利用，适度控制产业发展规模和结构，大力发展循环经济，建立节水型产业结构。要严格限制发展高用水工业发展规模，加强对现有高用水行业和企业的节水技术改造。应根据生态保护的要求，合理配置水资源，科学确定水土资源开发和灌溉发展规模，限制和压缩高耗水作物种植面积。继续抓好以渠道防渗为主的大中型灌区节水改造，大力推进农业高效节水，重点在新疆及黑河、石羊河流域等地区集中连片、规模化推进。以发展膜下滴灌为主，山前区适度发展自压喷灌；自流灌区逐步发展管道输水和喷微灌。积极推广覆盖集雨、保护性耕作、深松蓄水保墒等旱作节水技术，建设一批旱作节水灌溉示范区，提高降水利用率。积极推进水权转换工作，在保障灌溉面积、灌溉保证率和农民利益的前提下，建立健全工农业用水水权转换机制。

四、重点领域节水措施

1.农业节水

农业节水要根据各地水资源条件，结合新农村建设和农业现代化进程，紧紧围绕粮食增产、农民增收、农业增效，提高水资源的集约高效利用水平。要在优化农业生产布局与种植结构，因地制宜合理调整农、林、牧、渔业比例，建立与水资源条件相适应的节水高效农作制度，合理制定和调整农业水价，加强计划用水和需求管理，严格限制和压缩水资源短缺和生态脆弱地区高用水、低产出作物种植面积的基础上，促进农业发展从粗放向节约高效精细农业发展；以提高灌溉水利用效率为核心，加大对现有大中型灌区续建配套和节水改造力度，建设高效输配水工程等农业节水基础设施，加快推广和普及优化配水、田间灌水、生物节水与农艺节水等先进农业节水技术，综合运用工程节水措施与非工程节水措施，大力发展节水型农业。农业高效节水核心是减少无效蒸发和渗漏损失，提高水分利用效率。在北方地区应统筹安排精细化农业高效节水灌溉工程，以大田节水技术为重点，因地制宜发展渠道防渗、管道输水、喷微灌和膜下灌等节水灌溉技术，抓好输水、灌水、用水及管理过程节水；在南方地区则重点是田间节水及农田排水的合理处理，大力推进现代化的灌溉制度和灌溉方式，逐步推进全面节水。通过灌区节水改造等工程节水措施，到2030年，全国形成460亿m3的农业年节水能力，其中约60%的节水量用于改善现有灌区和新增灌溉面积，约25%用于改善生态环境用水，约15%的水量用于支持工业及城镇生活用水；通过农艺措施、管理措施等多种非工程节水措施，提高水分利用效率，减少无效蒸发量，可进一步提高农业综合节水能力。农业节水主要对策措施如下：

（1）加快大中型灌区续建配套与节水改造

全面推进大中型灌区续建配套和节水改造，重点抓好粮食主产区、严重缺水地区以及生态脆弱地区灌区改造力度，优先安排支撑新增千亿斤粮食生产能力的大中型灌区改造项目，到2020年基本完成全国430多处大型灌区的续建配套与节水改造。加强对末级渠系和田间工程的节水改造，提高田间用水效率。同时加强灌区计量、监控等基础设施建设。

（2）加强高效节水灌溉工程建设

结合现代农业发展，大力发展管道输水、喷微灌等先进的高效节水灌溉，加强高效节水技术的综合集成与示范。抓好农业高效节水示范区、示范项目建设，有条件的地区推进农业高效节水灌溉规模化发展，建设一批特色农业规模化节水灌溉增效示范区。

（3）积极推广先进的田间节水增效技术

加强田间渠道及田间灌溉设施建设与改造，综合运用工程、生物、管理和农艺、农机、化学等措施，因地制宜推广各种先进的田间节水新技术和新方法，提高灌溉水分利用效率。鼓励发展和应用喷灌技术、微灌技术和精准控制灌溉技术，推广抗(耐)旱、高产、优质农作物品种。

（4）积极推进井灌区和重点小型灌区节水改造

加强井灌区特别是北方冀鲁豫等地区井灌区的配套和高效节水改造，重点发展喷微灌等高效节水技术以及低压管道输水、井渠结合灌溉技术，提高井灌区灌溉水利用效率和效益。结合农田水利基本建设，加快粮食主产区、水资源短缺地区重点小型灌区的节水改造进程。

（5）因地制宜地发展牧区节水灌溉和集雨节灌

积极建设牧区节水灌溉饲草基地,发展和推广草原草场节水灌溉技术和节水耕作技术，推广草地节水灌溉制度。在黄土高原丘陵沟壑区、华北地区、东北地区、西南山丘区等地区，开展集雨补灌、坡耕地整治、退耕还林、保墒固土等措施，提高旱地蓄水、保水、供水的能力，提高天然降水的利用率，发展旱作补水节灌，缓解旱作区水资源供需矛盾。

（6）合理调整农业布局和种植业结构

根据经济社会发展水平、水土资源条件，合理调整农、林、牧、渔业比例，合理安排农作物的种植结构及灌溉规模，建立与水资源条件相适应的节水高效农作制度。水资源短缺和生态脆弱地区要根据农业水源分布情况，严格限制和压缩高耗水作物种植面积，广泛发展经济作物、设施农业、林果和畜牧水产养殖等低耗水高效农业。

（7）大力发展旱作节水农业

充分利用天然降水，大力发展旱作节水农业，有效增强耕地蓄水抗旱能力，实现自然降水与灌溉水的综合利用。根据我国旱作节水农业发展的客观需求，开展旱作节水农业示范工程和技术支撑工程建设，加强农田基础设施建设；采取深松（深耕）改土、平整土地等农艺措施，增加土壤保水能力，建设土壤墒情监测和信息网络体系，为旱作节水农业提供科学依据。

（8）积极发展林果和养殖业节水

以经济林果节水、防沙治沙林节水和城市绿化林节水为重点，开发推广林业耐旱节水品种。积极发展养殖业节水技术，发展集约化节水型养殖技术和家畜集中供水与综合利用。推广环保畜禽舍、稻田养殖和集约化循环水等水产养殖技术，提高养殖业用水效率。

2.工业节水

工业节水兼有节水和防污双重任务，要按照走中国特色新型工业化道路和循环经济促进法的要求，大力发展循环经济，切实转变工业发展方式和用水方式，加强科技进步和技术创新，加大结构调整和技术改造力度，加强污水综合治理回用，全面提高工业用水效率，降低工业单位产品取水量，建设节水型工业。要重点抓好钢铁、火力发电、石油石化、造纸、化工等高用水行业节水改造，鼓励企业加强污水综合治理回用，提高工业用水循环利用率。通过工业节水改造等措施，到2030年，全国形成295亿m3的工业年节水能力，其中70%左右用于扩大生产，约30%用于解决现状工业供水不足和提高供水保证程度。工业节水主要对策措施如下。

（1）促进工业结构调整和发展方式转变

各地区要根据水资源条件和工业发展水平，通过加强用水总量控制与定额管理、严格实行水资源论证等措施，限制高耗水、高排放、低效率、产能过剩行业的盲目发展，科学引导和促进工业结构和工业布局合理调整，优化配置水资源。资源型缺水地区、生态环境脆弱地区、地下水超采地区要严格控制新上高耗水工业项目。

（2）大力发展循环经济，推广先进节水技术和节水工艺

要按照“减量化、再利用、资源化”的原则，大力发展循环经济，全面推行清洁生产和高效用水，加强循环用水，一水多用，努力提高工业用水重复利用率。加快建立节水和废水处理回用专业技术服务支撑体系，鼓励高新技术开发区、经济技术开发区、工业园区推行清洁生产技术。加大以节水为重点的企业技术改造力度，推广先进节水技术和节水工艺，根据节水技术的成熟程度、适用的自然条件、经济社会发展水平、成本和节水潜力，采用“推广”“限制”“淘汰”“禁止”等措施，指导节水技术的发展。

（3）加大高用水重点行业节水技术改造力度

重点抓好火力发电、石油石化、钢铁、纺织、造纸、化工、食品等高用水重点行业节水技术改造，积极研发和大力推广少用水和不用水的节水生产工艺技术和设备，提高工业用水循环利用率，降低工业单位产品取水量。

（4）强化工业企业用水管理

工业企业特别是高用水企业应根据国家和地方节水规划及用水定额的要求，把节水工作贯穿于企业管理、生产全过程，制定企业节水目标、节水计划，通过强化管理、加强技术改造、开展水平衡测试等措施，挖掘节水潜力。要强化工业用水源头监管，加快建立和实行工业节水设施“三同时”制度，推进工业企业节水设施与工业主体工程同时设计、同时施工、同时投入运行。制定和完善重点工业行业取水定额，建立和完善工业节水标准和指标体系。规范企业用水统计报表，强化用水计量管理，完善取水、用水计量体系。加快建设用水、节水管理信息系统，开展用水在线监测。

（5）加强非常规水资源利用

加强海水、矿井水、雨水、再生水、微咸水等非常规水资源的开发利用。大力推进工业废污水处理回用，鼓励沿海火（核）电、石油石化、钢铁等高用水行业积极采用海水淡化、海水冷却技术，降低对新鲜水的取用量。

3.城镇生活节水

城镇生活高效节水核心是减少供水管网漏损率、全面推广节水器具普及率，减少用水浪费；加强和规范服务业用水管理，大力发展节水型服务业，加大海水利用等其他水源的开发利用力度。到2030年，通过城镇供水管网改造等工程措施，全国形成约40亿m3的年节水能力，主要用于新增人口生活用水及改善生活条件、提高居民生活用水标准。城镇生活节水主要对策措施如下。

（1）合理控制和调整城镇发展规模和布局

城镇发展要与水资源条件相协调，城市绿化和景观建设应与当地水资源条件相适应。要严格执行水资源论证制度和用水总量控制制度，量水而行，合理控制和调整城镇发展规模和布局。城镇经济社会发展规模以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应进行科学的水资源论证，使区域发展战略和经济布局与当地水资源条件相适应。

（2）加快城镇供水管网节水改造

进行城镇供水管网优化配置。科学制定和实施管网改造技术方案，加快对运行使用年限长及老城区漏损严重供水管网的更新改造，加大新型防漏、防爆、防污染管材的更新力度，降低供水管网漏损率。完善管网检漏制度，推广先进检漏技术，发展用水远程计量技术。鼓励缺水城市建设再生水输配系统。

（3）加强公共用水管理，发展节水型服务业

城市公共用水应实行计量用水、按实结算。强化自备用水管理，城市公共供水管网覆盖的区域要逐步关停自备井。加强宾馆、洗浴、洗车等服务业的用水管理，注重价格杠杆的调节作用，合理调整水价，发展节水型服务业。

（4）全面推广节水器具

加快节水型设备和器具及节水产品的推广应用，严格市场准入机制，禁止使用国家明令淘汰的用水器具，全面使用节水型设备和器具，提高节水器具普及率。

（5）积极推广中水利用

推广城市建筑中水利用技术，完善促进中水利用的政策。建设中水利用示范工程，促进建筑中水和生活小区再生水的循环利用。

五、结 语

节水型社会建设是控制用水总量、提高用水效率、减少污水排放的重要措施和平台，是实行最严格水资源管理制度的关键。通过全面推进节水型社会建设，将不断促进发展方式转变及产业结构调整和升级，显著提高我国水资源利用效率和效益，控制水资源需求过度增长，有效节约水资源，缓解资源环境约束，减少水资源开发利用对当地水环境及生态的影响，促进水资源可持续利用和经济社会可持续发展，使经济效益、社会效益和环境效益显著提高。

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