全国水资源综合规划编制总体思路与技术路线

李原园，李云玲，李爱花

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

一、规划背景与时代要求

水是生命之源、生产之要、生态之基。我国人多地少水缺、水资源时空分布与生产力布局不相匹配的基本水情决定了水资源的可持续利用事关国家经济社会的可持续发展。自20世纪80年代我国开展第一次全国水资源评价和规划工作以来，我国水资源与水环境状况发生了巨大的变化，水资源可持续利用面临的主要问题也发生了很大的变化。一方面由于全球气候变化和经济社会的快速发展，人类经济社会活动对水资源的影响加剧，水资源的形成与转化关系发生了显著的变化，水资源的数量、质量、可利用量及其时空分布均发生了一定程度的变化，特别是北方地区变化尤为显著；另一方面由于经济社会发展和水资源开发利用程度的不断提高，有限的水资源承受的负荷与压力越来越大，供、用、耗、排水关系发生了较大改变，用水量持续增长，用水结构也不断发生变化，水资源安全问题日渐突出，供需矛盾日渐尖锐。而与此同时，随着全面建设小康社会步伐的加快，保持经济平稳较快发展、转变经济发展方式、保障和改善民生、推进城镇化工业化和农业现代化、促进区域协调发展、提高生态文明水平、建立健全基本公共服务体系、应对气候变化等国家重大战略的实施对水资源的开发、利用、配置、节约、保护提出了新的更高的要求，切实保障饮水安全、供水安全、粮食安全、生态安全、经济安全和国家安全。

我国水资源禀赋条件并不优越，可供人类经济社会活动开发利用的水资源十分有限。而人口众多、经济社会发展对水资源和生态环境的压力巨大，加之长期以来在追求经济发展的过程中，忽视对水资源和生态环境的保护，用水粗放、过度开发和不合理利用水资源现象普遍存在，更加剧了水资源短缺、水污染严重和水生态退化等问题，严重威胁我国经济社会的可持续发展。针对我国水资源的客观实际、国家经济社会发展面临的水资源问题、经济社会可持续发展对水资源可持续利用和严格水资源管理的要求，迫切需要对水资源领域的新情况和新问题及时做出新的评价，对水资源和水生态环境的情势变化做出科学的研判，对水资源的开发利用和节约保护做出全面统筹的安排，制定新时期我国水资源可持续利用的战略对策，构建适应经济社会发展新要求、符合国情水情新特点、体现时代发展新要求的水资源可持续利用与综合管理的顶层设计。因此，依据《中华人民共和国水法》，开展全国水资源综合规划编制工作是新时期水资源工作十分重要而紧迫的任务，全国水资源综合规划是我国水资源与水生态环境领域最高层级的战略规划和顶层设计。

二、规划目标与主要任务

针对我国水资源存在的主要问题，根据新时期对水资源可持续利用的要求，全国水资源综合规划编制工作的总体目标是：进一步查清我国水资源及其开发利用的现状，在分析水资源承载能力的基础上，提出水资源合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护、科学管理的规划布局和制度框架设计，作为今后一段时期水资源开发利用与管理活动的重要依据和准则，着力提高我国水资源统筹调配能力、水资源与生态环境保护能力、水资源综合管理能力，促进和保障我国人口、资源、环境和经济的协调发展，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。

全国水资源综合规划编制工作的主要任务是：

1.水资源及其开发利用现状调查评价

在第一次全国水资源评价工作的基础上，分析近年气候变化和人类活动对水资源的影响，全面准确地评价我国水资源的条件、特点和演变趋势，调查我国水资源开发利用以及与水有关的生态环境状况，分析现状水资源开发利用水平和效率。

2.水资源与水环境承载能力分析

在水资源调查评价及开发利用现状分析的基础上，根据保障流域良性水循环、维护河流正常功能、促进水资源高效利用的要求，在分析水资源综合开发利用潜力和保护要求的基础上，综合评估水资源的承载能力和水体的环境容量，并对水资源和水环境以及水生态的负荷压力情况进行分析，对水资源安全状况进行综合评价。

3.水资源开发利用与节约保护目标及其控制性指标制定

根据水资源承载能力和水环境承载能力以及水生态脆弱性，按照统筹协调经济社会可持续发展—水资源可持续利用—生态环境良性循环的总体要求，综合平衡各类水资源需求和矛盾，科学制定有利于水资源可持续利用的水资源开发利用与节约保护标准目标与控制指标，改进水资源开发利用方式，制定经济合理、技术可行、生态良性、环境安全的水资源可持续利用模式。

4.水资源合理配置方案制定

根据经济社会发展和生态环境改善对水资源的要求及水资源的实际条件，进行各规划水平年水资源供需平衡分析，在水资源节约和保护的基础上，提出协调不同流域和区域、城市与农村、不同用水行业要求的水资源合理配置方案，合理安排生活、生产和生态用水，巩固和提高流域和区域特别是缺水地区和生态脆弱地区的水资源承载能力。

5.水资源开发利用和节约保护的规划布局与措施制定

根据水资源配置总体格局和水资源开发利用与节约保护的标准，按照扭转不合理的水资源开发利用方式、提高水资源利用效率和效益、修复水生态环境、维护河湖正常功能、提高供水安全保障程度的要求，统筹规划流域和区域水资源开发利用和综合治理保护等措施，提出与生态文明建设相协调、与经济社会发展相适应的水资源开发利用与治理保护布局方案。

6.水资源管理制度框架设计

建立适应社会主义市场经济体制要求的最严格水资源管理制度，以健全的法制和法规手段规范水事活动，以有力的行政手段管理水事行为，以有效的经济手段调节水事活动，以科学的技术手段管理水资源。

根据全国水资源综合规划的总体目标和主要任务，本次工作的主要内容详见图1。

图1 全国水资源综合规划工作内容框图

三、规划原则与基本思路

1.规划的基础理论

水资源规划是对水资源的开发、利用、配置、节约、保护等活动按照可持续利用的原则进行的总体安排和调节，这种调节和安排必须建立在科学的理论基础上，主要的基础理论包括：

流域循环与综合平衡规律：水资源是以流域为单元进行不断循环和演化的，伴随着水资源的形成、转化和流动，从而产生了流域的物质循环、能量转化、信息传递过程，形成了独特的流域循环过程，进而产生了河流的各种不同类型的功能，流域内水土等资源的开发、利用、保护、治理等活动，会对流域的水资源及其连带的循环过程产生一定的影响，进而影响到流域的各类功能作用。不管受什么因素的影响，流域内水资源、物质、能量和信息的循环关系如何演变，流域循环演进总是遵守物质不灭、能量守恒和信息传导的平衡规律。因此流域循环演进中的水量平衡、物质平衡、能量平衡、化学平衡和生物平衡等动态平衡关系和规律是水资源调控和规划的基础。

系统复合与系统自组织原理：水资源在循环过程中必然伴随着物质和能量的输送，从而使得流域形成一个完整的整体，构成了独特的生态环境状况，水资源是经济社会发展的支撑要素和生态环境保护的控制性要素，而天然的水资源演变和人类的水土等资源开发利用行为将水资源系统—经济社会系统—生态环境系统紧密地结合在一起，形成了一个开放的复杂巨系统，在内外营力的作用下，表现出一定的自组织原理，从而呈现出一定的水资源承载能力和生态环境承载能力，但同时也表现出一定的脆弱性，在自然状态下流域或区域的水资源可利用水平和水环境自净能力是有限的，因而其水资源与环境可承载的经济社会发展能力也是有限的，只有通过合理的调控才能适当地提高其承载能力。因此，对水资源的调控和安排必须将水资源—经济社会—生态环境系统作为完整的研究对象进行整体研究和规划。

系统功能要素间相互作用原理：在水资源—经济社会—生态环境复合巨系统中，各子系统之间相互作用，相互依存，各系统的组成要素之间具有十分强烈的关联性，往往一个要素的状态要受到其他相关要素的影响，但各要素又同时遵循自身的循环平衡规律，从而在系统要素之间产生了此消彼长的平衡关系，呈现出系统要素之间的作用机理以及系统功能作用之间的变化。这种要素之间的相互作用导致系统以流域为单元按照一定的规律进行演进，因此水循环是系统演进的基本动力，与水循环伴生的其他循环规律以及相关要素之间的相互作用是流域演进的控制条件。如天然水资源系统在人类的调控干预下会改变系统的原生水循环规律而形成新的水循环规律，引起水资源状态、生态环境状况的相应变化。因此，水资源规划的核心就是寻找水资源—经济社会—生态环境复合系统核心要素之间的相互作用机理进行合理的调控，从而使得系统向良性稳定的方向发展。

系统有序演进与协同发展原理：无论是水资源、经济社会、生态环境单个系统还是由其组合成的复合系统，由于构成系统的诸要素之间的相互作用、相互影响以及互为因果的平衡关系具有很大的关联性，因而会发生一定的协同作用，“协同导致有序”从而产生系统的有序演进规律，因此，系统的协同作用是形成系统有序结构的内部作用力。正是由于系统具有一定的协同效应作用，才为人工干预和调控系统的平衡状况提供了切入点，在遵循自然规律、经济规律的基础上，通过对水资源—经济社会—生态环境系统的内外参量进行合理调控，以最小的代价取得最大的系统效益，使得系统向着良性循环、高效产出和可持续发展的方向演变，其目的是实现水资源的可持续利用、经济社会的可持续发展和生态环境的良性循环。

2.规划的指导原则

针对我国水资源及其开发利用过程中存在的突出问题和实现水资源可持续利用的要求，全国水资源综合规划的指导思想是：深入贯彻落实科学发展观，按照建设资源节约型、环境友好型社会和生态文明建设的要求，以推动发展方式转变、强化用水需求管理、促进经济社会又好又快发展、改善和保护生态环境为目标，正确处理经济社会发展、水资源可持续利用和生态环境保护的关系，通过建设节水型社会，转变用水方式，提高水资源循环利用水平，合理配置和有效保护水资源，实行最严格的水资源管理制度，着力解决我国水资源的突出问题，保障饮水安全、供水安全和生态安全，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。

规划遵循的基本原则是：坚持以人为本，保障城乡居民基本用水权益，确保饮水安全，提高广大人民群众的生活水平和质量，促进人的全面发展；坚持人与自然和谐发展，产业布局、城镇发展及经济结构要与水资源承载能力相适应，从根本上扭转对水资源的过度开发和不合理利用以及对生态环境的破坏，合理调配生活、生产和生态用水，维护河湖湿地和地下水系统的正常功能；坚持资源节约和有效保护，把建设节水型社会作为一项长期战略任务，推进增长方式转变，转变用水模式，提高用水效率，抑制需求过快增长，以节水促减污，以限排促节水，减少污染物排放，改善水环境，修复水生态；坚持统筹兼顾，统筹调配流域和行政区域水资源，综合平衡各地区和各行业对水资源和生态环境保护的要求，建立公平合理、利益共享、责任共担的水资源配置与保护格局，促进区域协调发展；坚持水资源综合管理，通过健全法制，改革体制，完善机制，实行最严格的水资源管理制度，提高水资源综合管理能力，规范用水行为，实现水资源的有序开发、有限开发、有偿开发和高效可持续利用。

3.规划的总体思路

规划以水资源—经济社会—生态环境系统为主要研究对象，以流域循环机理和演替规律为基础，针对水资源可持续利用存在的问题，在综合考虑气候变化、经济社会活动、水资源开发利用等变化环境的影响下，通过统一的资料与分析技术平台，采取专题研究、调查监测、机理分析、评价计算、汇总集成、平衡协调相结合的方法，面向未来提出水资源可持续利用的方式和制度措施安排。规划的总体思路是：

①针对气候变化、下垫面变化和水土资源开发利用状况变化等环境，分析水资源形成、转化和演变的机理与规律，科学评价反映我国最新情况的水资源状况，针对经济社会发展和生态文明建设的要求，分析现状水资源安全状况与存在的主要问题，找准问题，评判差距。

②根据流域循环演进过程中的河道内外水量平衡、河道外水资源供需平衡、污染负荷平衡以及水生态平衡等四大平衡关系，分析水资源与生态环境、人类活动与自然循环、经济社会发展与水资源以及水生态环境保护之间的关系，分析系统之间的相互制约、相互作用与影响，揭示我国流域和区域水资源、水环境和水生态的演变机理和规律，发现问题症结，找出科学规律。

③综合分析水资源开发潜力、经济社会用水的节约潜力以及江河湖库水体环境容量，统筹考虑解决现状存在的水资源问题和经济社会发展用水、生态环境保护与修复的要求，综合分析评判我国水资源承载能力，确定水资源开发利用的控制上限——水资源可利用量；综合分析评判水环境承载能力，确定江河湖库水体环境容量的控制上限——水功能区纳污能力；综合分析评判水生态的脆弱性，确定江河流域生态用水阈值——生态环境用水量，建立标准，评判负荷情况。

④根据现状水资源承载状况、水环境承载状况和水生态环境状况，以水资源可利用量、水功能区纳污能力、生态环境用水量为控制，充分考虑未来经济社会发展和生态环境保护的合理需求，制定水资源可持续利用目标、任务和控制指标。

⑤按照水资源可持续利用、经济社会发展和生态环境修复与保护的要求，坚持统筹协调、综合平衡、保护生态、节约高效、可持续利用的原则，统筹考虑河道内外水量平衡、河道外水资源供需平衡、污染负荷平衡以及水生态平衡，合理制定水资源配置格局与方案，保障饮水安全、供水安全、粮食安全、经济安全、生态安全与国家安全。

⑥在对水资源、水生态环境与经济社会发展综合分析的基础上，根据促进经济发展方式转变和国家节水减排降耗的要求，按照经济合理、技术可行、生态环境可接受的原则，考虑未来节水技术进步和节水水平的提高，合理确定我国未来水资源合理开发与高效利用的模式，制定调控准则和调控方案。

⑦根据各流域和各地区水资源条件和生态环境特点，在分析其水文生态规律的基础上，按照建设生态文明、维护河湖功能的要求，合理确定水资源与生态环境保护的模式，制定水资源保护准则、水功能区污染物调控方案、河湖生态用水标准，妥善解决生活、生产和生态与环境用水之间的矛盾，保护河湖健康，促进人水和谐。

⑧根据不同地区自然特点、水资源条件、经济社会发展和生态环境保护目标要求，因地制宜，合理确定水资源开发利用、优化配置、节约保护工程布局和规模，以及工程实施安排意见，建立完善全国、流域和区域水资源配置体系，提高水资源整体承载能力，促进区域经济社会协调发展和支撑经济社会可持续发展。

⑨制定实行最严格水资源管理制度框架制度体系，完善水资源开发、利用、配置、节约、保护的各项管理制度，彻底扭转对水资源的过度开发、无序开发和低效开发，切实转变经济增长方式和对水资源的粗放与低效利用方式，遏制对水资源和生态环境恣意破坏的行为。

⑩综合评价规划实施对扭转不合理水资源开发利用方式、提高水资源可持续利用能力、支撑和保障经济社会发展能力、提高水资源利用效率和效益、改善生态环境、提高应对气候变化与突发事件能力等方面所产生的效果；开展规划环境影响评价，减免规划实施对生态环境的影响；制定保障措施，保障规划顺利实施。

4.规划基本出发点

图2 全国水资源综合规划总体思路

规划是新时期我国水资源与生态环境领域的顶层设计，事关未来一段时期我国水资源的安全和可持续发展的大局，因此规划要按照科学发展观的要求，必须彻底扭转目前部分地区不合理的开发利用方式，必须树立我国水资源可持续利用的准则与科学模式，必须着力提高水资源统筹调配能力和保护能力，必须建立严格的水资源开发利用与节约保护的行为规范准则。为此，规划从以下6个方面研究给出水资源可持续利用的控制指标、调控阈值和对策措施：

（1）按照水资源可利用量对水资源消耗量实施总量控制

我国部分河流水资源过度开发，引发了一系列生态环境问题。为合理开发利用水资源，保护水生态环境，促进经济社会可持续发展，制定流域水资源开发利用的上限指标——水资源可利用量，控制对水资源的过度消耗，约束过度开发、无序开发的水资源开发利用行为。

（2）按照节水防污型社会建设的要求进行用水定额控制

我国许多地区缺水与用水浪费并存，水污染问题突出，加剧了水资源供需矛盾。虽然近年我国加大了节水力度，但与发达国家相比，我国水资源利用效率总体上仍较低。因此，未来必须采取高效利用强化节水的用水模式，按照节水防污型社会建设的要求，制定用水效率控制指标，颁布各行各业用水定额标准，提高水资源利用效率，缓解水资源供需矛盾，减少废污水排放和污染物入河量。

（3）按照资源循环利用的要求控制新鲜淡水取用量

随着城镇化进程加快，全国城镇生活和工业废污水产生量逐渐增长，初步测算，到2030年城镇生活和工业废污水集中处理后的排放量约700多亿m3。同时，我国沿海地区具有漫长的海岸线，沿海地区部分工业企业具有直接利用海水或海水淡化替代部分淡水利用量的条件。因此，为缓解新鲜淡水的供水压力，制定城镇废污水处理回用率和沿海地区利用海水标准，控制新鲜淡水取用量。

（4）按照统筹水资源—经济社会—生态环境三大系统的要求合理确定水资源配置方案

水资源配置是统筹协调水资源、经济社会和生态环境三大系统用水关系的重要手段，通过水资源合理配置协调河道内外用水，协调河道外生活、生产、生态用水，对不同流域和区域之间以及不同用水行业之间的用水量进行合理分配，优先满足城乡人民生活用水需求，保障经济社会发展合理用水要求，保障重点领域及地区供水安全，退还目前水资源过度开发地区挤占的生态环境用水、压减超采的地下水和进行生态环境建设，提高河道内生态环境用水量比例，改善城乡人居生态环境。全面缓解区域水资源短缺的状况，显著提高流域和区域未来供水保障程度，增强支撑和保障经济社会发展的能力，保障经济社会的可持续发展、水资源的可持续利用以及生态环境的良性循环。

（5）按照水功能区纳污能力对入河污染物进行总量控制

目前，我国点源污染和非点源污染的排放量和负荷产生量在持续不断地增长，部分河流污染物入河量超出其水域纳污能力，对水资源安全和环境安全构成严重的威胁。规划必须系统核定主要江河湖库水功能区纳污能力，建立水功能区限制纳污控制指标，实行污染物入河总量控制制度，逐步削减污染物入河量，提高水功能区水质达标率，逐步改善江河湖库水质。

（6）按照河湖生态环境用水要求进行断面下泄水量控制

针对目前生态与环境用水短缺、部分地区生态环境恶化的局面，按照建设生态文明的要求，根据各流域和各地区水资源条件和生态环境特点，分析其水文生态规律和维护河湖正常功能的水量需求，制定我国主要江河河道内生态环境用水标准，确定河道主要控制断面下泄水量指标，实施科学调度，保障河道内基本生态用水量，妥善解决生活、生产和生态与环境用水之间的矛盾，保护河湖健康，促进人与自然和谐发展。

四、技术路线与方法

规划理论技术方法创建和规划工作同步进行，按照全国统一的技术细则与规定、统一的技术标准要求和口径进行编制。编制工作主要分为三个阶段，即调查评价阶段、规划形成阶段及成果协调阶段。

调查评价阶段，全面系统整合了各部门、各地区水资源及生态环境相关监测、调查、统计资料，开展了大量的野外补充监测、采样分析、实地调查工作，从水资源数量、质量、开发利用、污染、生态方面系统对我国的水资源历史、现状及未来情况进行了评价和演变趋势分析预测，摸清了我国水资源及开发利用与生态环境家底，建立了包括资源台账、开发台账、用水台账、污染台账及生态台账的国家水资源基础信息台账，综合评价我国水资源面临的形势，为规划编制和水资源管理奠定了基础。

规划形成阶段，根据建设资源节约、环境友好型社会的要求，针对我国各地突出的水资源问题，统筹协调经济社会发展、改善环境和维系生态平衡对水资源的要求，在大量实证研究基础上，构建了流域水资源系统分析平台和模型，对水资源开发、利用、配置、节约、保护的各种方案进行了综合平衡计算和比较分析，提出了水资源开发、利用、配置、节约、保护和可持续利用的战略目标、主要任务、调控准则、目标阈值以及水资源总体配置方案和对策措施。

协调平衡阶段，从技术层面和行政层面进行了全国、流域、省区多轮多次协调平衡、复核检验和逐级审核，形成全国水资源综合整体调控及全国、流域和区域水资源规划成果体系，保障了成果的合理性和可靠性，形成满足新时期经济社会发展和生态文明建设要求，符合国家总体战略与布局要求的、流域与区域相结合的全国控制性成果体系；形成流域之间相互协调，满足国家总体战略与布局要求，符合流域循环规律，满足流域与区域管理要求的成果体系；形成以流域水系为控制，以流域水资源分区套行政区域为实施管理单元的系统成果。

图3 水资源综合规划主要编制过程

规划过程中多专业、跨学科、全方位通力协作，采取“自下而上”和“自上而下”结合的方式，全国、流域和省区先后进行了20余次汇总集成与协调平衡，并与相关规划进行衔接与协调而成。在规划过程中，注重对流域和区域水资源开发利用和经济社会协调发展以及生态环境保护基础资料和调控方案的协调，注重对流域水循环平衡、取供用耗排水平衡、污染负荷平衡、生态平衡关系等多相流域循环平衡关系的协调，注重现状水资源水环境承载状况、未来经济社会发展和生态文明建设对水资源和生态环境需求、水资源合理调配空间和潜力以及各类调控手段与措施之间的协调，注重流域和区域水资源总体配置与水资源整体调控标准与阈值的协调平衡，流域和区域水资源开发、利用、配置、节约、保护的调控目标与标准等成果的协调。

五、规划取得的关键性成果

通过规划编制，取得了以下八大关键控制性成果。

①基于流域循环和综合平衡原理，摸清了我国水资源及开发利用与生态环境家底，建立了包括资源台账、开发台账、用水台账、污染台账及生态台账的国家水资源基础信息台账系统，为水资源开发、利用、配置、节约、保护、管理奠定了基础。全国多年平均年地表水资源量为27388亿m3，地下水资源量8218亿m3，水资源总量为28412亿m3。全国 1956—1979年、1980—2000年和2001—2008年 3个时段年平均地表水资源量分别比1956—2000年多年平均减少1.4%、增加1.6%和减少5.3%，水资源总量分别减少1.4%、增加1.5%和减少4.0%。

②以流域为单元，综合考虑河流水系自身的水资源条件、生态环境用水要求以及经济社会需水要求、水资源调控能力，确定了不同流域地表水可利用量及水资源可利用总量，用以控制流域水资源开发利用的总体程度，协调生态环境与经济社会用水的关系。全国地表水可利用量为7524亿m3，地表水可利用率（流域地表水资源可利用量占其地表水资源量的百分比）为28%；其中北方地区为1924亿m3，地表水可利用率为44%；南方地区为5600亿m3，地表水可利用率为25%。全国水资源可利用总量为8140亿m3，水资源可利用率（流域水资源可利用总量占其水资源总量的百分比）为29%；其中北方地区水资源可利用总量为2540亿m3，水资源可利用率为48%；南方地区为5600亿m3，水资源可利用率为25%。

③根据对流域生态系统中水循环过程分析，提出了生态用水体系及分类，包括天然生态系统、河湖生态系统、地下水生态系统和人工生态环境建设用水等。基于水循环过程以及天然生态系统、河湖生态系统、地下水生态系统和人工生态环境建设用水关系分析，从水资源开发利用角度提出了合理确定不同地区不同类型生态环境用水的整套标准、调控目标与准则，包括河流主要控制节点和水资源分区的基本生态环境用水量的总量控制和过程控制标准，以及生态环境总用水量控制标准，为未来区域经济社会发展、水生态系统保护与修复和生态文明建设提供支撑和依据。不同类型河流生态环境基本用水量和总用水量占多年平均地表水资源量的比例，大江大河：北方15%～20%和40%～55%，南方 20%～35%和 65%～80%；中小河流：北方10%～20%和 40%～50%，南方 15%～30%和 60%～75%；西北干旱区内陆河45～55%；青藏高原内陆河大于60%和80%。

④建立了水资源合理开发与用水总量控制性指标，明确了水资源开发过度地区挤占生态环境用水和超采地下水的退减方案。明确2030年全国用水总量控制在7000亿m3以内，河道外配置消耗水量控制在4610亿m3，对于现状开发利用过度和生态环境脆弱地区的河流，如海河、黄河、辽河、淮河等河流水系，以及西北地区的河西内陆河和新疆内陆河等，逐步退还经济社会挤占的132亿m3河流生态环境用水和不合理开采地下水215亿m3，恢复河流和地下水生态环境。

⑤系统分析水资源节约高效利用的潜力和需求调控的机理，提出了全国、各流域水系和各区域水资源高效利用的控制性指标阈值和调控准则，建立了各地区用水效率控制红线。通过充分研究论证，提出2020年、2030年我国万元国内生产总值和万元工业增加值用水量要分别比现状降低55%和73%，农田灌溉水利用系数提高到0.55和0.60以上。

⑥以水功能区为基本单元，形成了整套的全国、流域和区域的主要污染物入河控制总量与排放控制总量指标及相应的调控技术。全国点源主要污染物COD、氨氮的入河量应分别控制在573.3万t/a和46.1万t/a。面源主要污染物COD、氨氮的入河量应分别控制在503.7万t/a和氨氮42.5万t/a。面源造成的总磷和总氮入河量分别应比现状减少40%以上。

⑦以流域为单元，以采取强化节水措施的水资源供需分析成果为基础，按照水资源可利用量对河道外用水消耗实施总量控制，按照河流生态环境用水要求进行断面水量控制，按照节水型社会建设要求进行用水定额控制，按照资源循环利用的要求严格控制新鲜淡水的取用量，按照水功能区纳污能力进行入河排污量总量控制，对我国水资源在经济社会系统和生态环境系统之间、不同水源之间、不同用水行业之间、城乡之间以及区域之间进行了合理调配。2030年，经济社会系统和生态环境系统配置水资源总量比例分别为17%和83%，本地地表水、地下水、跨流域调水、其他水源水量的配置水量比例依次为78%、13%、7%和2%，农业、工业、生活和生态环境配置水量比例依次为57%、24%、15%和4%，城镇和农村的配置水量比例分别为37%和63%，东、中、西部和东北地区配置比例依次为33%、24%、33%和10%。

⑧明确了未来各流域和各地区水资源开发利用模式、水资源配置工程建设规模和方案。2030年全国新增供水能力1200亿m3，其中约1/3用于退减和置换目前挤占的河湖生态环境用水、超采地下水及发挥生态作用。