水资源开发保护总体思路与配置方案

孙素艳，李云玲，郦建强

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

水资源配置是指在流域或特定的区域范围内，遵循高效、公平和可持续的原则，通过各种工程与非工程措施，考虑市场经济规律和资源配置准则，通过合理抑制需求、有效增加供水、积极保护生态环境等手段和措施，对多种可利用的水源在区域间和各用水部门间进行的调配。新的发展形势不仅要求水资源配置满足经济社会发展的需要，更重要的是要实现水资源、经济社会、生态环境三大系统的协同发展，满足人民生活生产、社会稳定和维系生态系统平衡的基本需求，发挥水资源经济效益、社会效益和生态效益，使综合效益最大。

一、水资源开发保护总体思路

1.水资源开发保护原则

为了科学合理地利用水资源，在保障水资源可持续利用和经济社会可持续发展的同时，促进生态环境良性循环，实现水资源、经济社会和生态环境三大系统协同发展，在水资源开发保护中应遵循以下原则：

①坚持以人为本原则。以人为本是科学发展观的核心，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是可持续发展治水思路的本质特征，也是水资源开发保护工作的出发点和落脚点。坚持以人为本的原则，保障城乡居民的基本用水权益，确保饮水安全，保障生产用水，改善人居环境，提高生活水平和质量，促进广大人民群众全面和谐发展。

②坚持公平合理原则。公平性是人们对经济以外不可度量的分配形式所采取的理智行为,以驱动水量和水环境容量在流域与地区之间、近期和远期之间、用水目标之间、水量与水质目标之间、用水阶层之间的公平分配。享有基本的水资源使用权既是人类生存和发展的需要，也是社会公平的重要体现。坚持公平公正的原则，保障城乡居民都享有安全饮水、生产用水以及良好人居环境的基本权利；考虑区域水资源状况和经济社会与生态环境特点，公平合理地处理区域之间水资源权益关系，承担水资源保护的义务。

③坚持统筹协调原则。在统筹水资源与经济社会及生态环境协同发展的前提下，统筹协调生活、生产、生态用水，优先满足居民生活用水和最小生态用水；统筹协调河道内与河道外、城镇与乡村用水；统筹考虑水量与水质要求，保障供水安全和水环境安全；统筹协调不同区域之间、河流上下游与左右岸之间的用水；统筹考虑现状用水情况与未来需水要求，并适度留有余地，保障水资源的可持续利用。统筹协调各环节和各方面的关系，追求人水和谐，保障区域协调发展。

④坚持高效利用原则。充分考虑全面建设节水型社会的要求，以节水促减污，以限排促节水。合理抑制需求和有效增加供给，以各类工程和非工程措施的最佳组合，按水资源的不同用途以及保证条件，合理配置地表水与地下水、当地水与外流域调水、水利工程供水与其他多种水源供水。提高水资源循环利用的水平和效率，统筹水资源利用的经济效益、社会效益和生态效益，发挥水资源的多种功能。

2.水资源开发保护思路

从处理好水资源、经济社会与生态环境三大系统之间的相互关系出发，对水资源系统的有限性和稀缺性、经济社会系统的复杂性和不可预见性、生态环境系统的脆弱性和敏感性进行系统分析。

在系统分析和辨识不同流域不同地区水资源、水环境、水生态相互作用和演变的机理和规律基础上，按照协同发展的原理，以水资源综合平衡分析成果为基础，以维系良好生态环境为前提，以协调流域和区域水资源承载能力与经济社会发展格局的匹配关系、维系良性水循环关系和流域演进、保障供水安全和水资源可持续利用为目标，以流域为单元进行水资源开发保护研究，实现水资源合理配置。

按照水资源可利用量对水资源消耗量实施总量控制，按照河湖生态环境用水要求进行断面下泄水量控制，按照节水型社会建设要求进行用水定额控制，按照加大循环利用要求，严格控制新鲜淡水取用量，按照水功能区纳污能力进行入河污染物总量控制，综合平衡河道内与河道外、地表与地下、水量和水质、经济社会和生态环境等多方面的平衡关系。

在水资源总量中，合理配置供人类经济社会活动的河道外用水消耗的水量和留给自然生态系统的水量，合理配置不同流域、不同区域的水资源，合理配置河道外用水中不同行业之间的用水量以及不同水源的供水量，以便对以流域为单元的水循环过程及其伴生的物质循环、能量循环、化学循环和生物循环过程进行协同配置与整体调控，达到河道内外水量平衡、河道外水资源供需平衡、污染负荷平衡以及水生态平衡等流域循环关系能够维持良性状态，使得水资源配置格局与经济社会发展及生态环境保护的要求相协调，实现对水资源—经济社会—生态环境复合系统中各系统格局、结构和功能之间的总体协调以及复合系统的整体协同，最终实现水资源—经济社会—生态环境的协同发展。水资源开发保护的思路与技术路线见图1。

图1 水资源开发保护的思路与技术路线图

二、水资源需求分析

根据预测的经济社会发展指标，按照强化节水方案的用水定额和效率指标测算，2030年全国多年平均年需水量为7192亿m3，较基准年需水量增加804亿m3，年均增长率为0.5%，若扣除因弥补地下水超采和挤占河道内生态环境用水的需求，全国需水量年增长率约为0.3%。在全国需水量中，农业用水比例由基准年的65%降低到58%，工业及生活用水比例由32%调整为38%。基准年与2030年全国用水结构变化见图2，2030年全国河道外需水量预测成果见表1。

规划期内全国生活需水量（含城镇公共用水）呈缓慢增长态势，到2030年，全国生活需水量为1021亿m3，比基准年增加388亿m3，年均增长率2.2%，其中城镇居民生活用水量增长249亿m3，年均增长2.9%，扣除因置换地下水超采和挤占河道内生态环境用水的需求，全国生活需水量年均增长率约2.0%，其中城镇生活用水年均增长率为3.0%，较1980—2008年平均年增长率降低一半以上。

表1 2030年全国河道外多年平均需水量预测成果单位：亿m3

规划期内全国工业需水量呈缓慢增长趋势，到2030年全国工业需水量为1718亿m3，比基准年需水量增加321亿m3，年均增长0.9%，扣除因弥补地下水超采和挤占河道内生态环境用水的供水需求，全国工业需水量年均增长率约为0.6%，较1980—2008年全国工业用水量年均增长率降低80%以上，较2000—2008年的年均增长率降低60%以上。

多年平均情况下，2030年全国农业需水量为4149亿m3，与基准年需水量基本持平。其中农田灌溉需水量3691亿m3，比基准年减少98亿m3，比2008年增加82亿m3。2030年畜牧业需水量282亿m3，比基准年增加116亿m3。

规划期内全国河道外生态环境需水量呈持续增长态势，2030年全国河道外生态环境人工补水需水量为304亿m3，比基准年需水量增加102亿m3，其中城镇生态需水增加34亿m3，农村生态需水增加68亿m3。

由于我国北方地区普遍存在超采地下水和挤占河道内生态环境用水的情况，考虑未来生态环境修复的用水需求，全国未来需水增量中还考虑了退减目前超采的地下水和挤占的河道内生态环境用水需求以及用于生态环境修复和直接发挥生态功能的水量约435亿m3，相当于需水增量的54%。

我国是一个水资源紧缺的国家，保障供水安全和生态环境修复与保护的任务十分艰巨，未来的发展必须立足于水资源节约高效利用，随着资源节约、环境友好型社会建设的稳步推进和最严格水资源管理制度的逐步完善，通过加强用水总量控制和定额管理，提高水资源循环利用水平，加大节约用水力度，力争使我国用水总量高峰控制在7000亿m3以内。

三、水资源配置总体格局

根据我国水土资源的分布特点、经济社会发展布局以及生态文明建设的总体要求，在全面节约、有效保护水资源的基础上合理开源，确立以保障饮水安全、粮食安全、能源安全、城市化与工业化发展以及生态保护与修复用水需求为重点，与东北老工业基地振兴、西部大开发、中部崛起和新农村建设相适应的全国、流域和区域水资源配置工程体系，形成“东西互济、南北调配”的水资源合理配置格局。

1.东西互济

提高对主要江河上中游地区的水资源调控能力，合理分配区域用水量指标，实现西水东用，东西协调发展。由于我国大多数河流呈纬向分布，大部分地区河流走向由西向东，人类经济社会活动和经济总量的产出主要集中在东部平原地区，东部地区的供水基本可从由西向东的河流得到满足。但由于我国地处季风气候地带，天然来水的时空分布不均，因此要加强对水资源调控能力的建设，提高对水资源时间变化的调控能力。加大上游蓄水工程特别是控制性骨干工程的建设力度，增强调蓄能力，进一步研究水库联合调节研究，制定流域内控制性骨干水利枢纽的优化调度方案，合理确定最小下泄流量，充分利用中上游大型水库的水资源调节功能，合理分配东西沿河走向地区的水量。同时要加大上中游地区的水资源保护力度，维护河流的合理纳污能力，加强水污染防治。协调好沿江取水、工程调度以及河流入海流量的关系，保障河流下游经济社会、生态用水安全，保障流域内水资源的可持续利用。

2.南北调配

连接沟通长江、黄河、淮河和海河四大江河，形成“四横三纵”的水资源配置格局，提高北方地区的水资源承载能力。通过兴建跨流域调水工程将纬向分布的河流予以经向沟通，将南方的长江水调入北方地区，提高北方地区的水资源承载能力。以南水北调东、中、西线为主线，结合引汉济渭、引黄入海、引黄入淮、引江济淮等调水工程，形成四横三纵的水资源配置格局，构建合理的供水网络，实现四大流域水资源的联合调度。

南水北调东线工程直接从水量丰沛的长江下游干流引水，充分利用调水沿线河湖和现有工程措施输水和调蓄，具有便于分期实施的优点，供水范围主要是黄淮海东部平原和胶东地区。中线工程从汉江上的丹江口水库引水，水质良好，且可基本自流，运行费用低。中线的供水区主要是黄淮海平原西部、中部及唐白河平原，主要任务是向城市生活、工业供水，兼顾农业及生态用水。考虑汉江水资源除满足本流域内用水增长需求及维持生态环境用水压力，中线工程的后期水源宜结合未来北方受水区需水要求的变化，研究从三峡库区引长江水的补水方案。西线工程从长江上游通天河、长江支流雅砻江、大渡河上游筑坝建库调水入黄河上游，通过黄河干流骨干工程的调蓄，形成向黄河上中游和西北内陆河部分地区的供水体系，相机向黄河下游送水，供水对象以城市生活、工业和生态环境用水为主，兼顾农业。

四、全国水资源总体配置方案

1.经济社会用水与生态环境用水配置

我国不同流域水资源及其开发利用程度、经济社会状况、生态环境保护的要求和人类经济社会活动的用水要求有明显差异。因此，在分区水资源综合平衡分析的基础上，根据分区不同的水资源条件和人类活动影响程度，合理配置我国河流水系及不同区域河道内外的水量。在此基础上，根据我国不同类型河流水资源条件及流域经济社会发展水平和状况，提出了河道内留用水量的合适比例，为河道内生态环境用水标准的制定奠定基础。

（1）河流水系配置方案

根据河流特征、水资源条件和人类开发利用活动现状，我国河流可分为以下4类：

①完全或基本保持天然状态的河流。人类活动影响较小、未来开发要求不高或生态特别敏感以及近期内暂不进行大规模消耗型用水开发的河流，到2030年控制其经济社会占用的一次性水量不超过10%，一般在3%～7%之间，河道内留用的水量占90%以上。

②人类活动有一定影响但水资源较为丰沛的河流。南方大部分河流水量丰沛，所在流域经济发达，城市林立，灌区广布，人类活动对水资源有一定的影响，到2030年控制其经济社会占用的一次性水量不超过20%，一般在10%～15%之间，生态环境留用的水量占80%～90%左右。

③人类活动影响较大而水资源相对丰富的河流。人类活动对水资源具有一定的调控能力，2030年控制其经济社会占用的一次性水量不超过30%，一般在20%～30%左右，生态环境留用的水量一般占70%～80%左右。

④水资源较为短缺、人类活动影响较大的河流系统。目前经济社会和水资源利用程度已经很高，到2030年控制其经济社会占用本地水资源的一次性水量一般不超过50%，大多在40%～55%之间，生态环境留用的水量一般占45%～60%。

（2）区域配置方案

考虑我国不同类型河流河道内外配置水量后，到2030年，通过进一步加强管理，全国共配置河道外经济社会用水量控制在7000亿m3以内，北方地区河道外经济社会配置水量对水资源的消耗量为2483亿m3（其中利用本地水资源形成的消耗水量为2068亿m3，占其可利用量的81%），北方地区配置的消耗水量比现状增加545亿m3，其中有近60%用于置换现状超采的地下水、挤占的河道内生态环境用水以及通过人工措施直接进行河道外生态建设；南方地区河道外配置水量对水资源的消耗量为2127亿m3，加上434亿m3跨流域调出水量后南方地区总消耗量占其水资源可利用量的46%。2030年全国经济社会与生态系统之间水量配置成果见表2。

2030年，全国水资源总量扣除河道外配置水量的消耗量后，配置给生态系统的总水量为23108亿m3，约占全国水资源总量的83%，超过全国生态环境需水量的18%。其中北方地区配置给生态系统的总水量为3213亿m3，占其水资源总量的61%；南方地区配置给生态系统的总水量为19895亿m3，占其水资源总量的89%。

本次配置的河道外供水量折算成对水资源的消耗量控制在全国水资源可利用总量范围内，主要是考虑到对未来的发展留有余地。南方地区配置的河道外经济社会用水量折算成对水资源的消耗量明显低于其水资源可利用量，北方地区河道外用水配置的本地水资源量折算成对本地水资源的消耗量严格控制不超过其水资源可利用量，部分地区还通过跨流域调水增配了外调水量以提高区域水资源承载能力。本次研究配置的河道内生态系统总用水量能够基本满足河湖及地下水生态系统保护的用水要求，该配置方案可基本保障我国经济社会发展和生态环境保护与修复对水资源的要求。

表2 2030年全国经济社会与生态系统水量配置成果

2.主要用水行业水量配置

到2030年，配置给生活、工业、农业和河道外生态建设的人工补水量分别为1021亿、1718亿、4078亿和296亿m3，占河道外总配置水量的比例分别为14.3%、24.2%、57.3%和4.2%。全国2030年不同用水行业水量配置成果见表3。

2030年，全国城乡生活配置水量由现状的633亿m3增加到1021亿m3，基本满足我国人口增长和城市化发展的需要。全国工业生产配置的水量由现状的1397亿m3增加到1718亿m3，在建设节水型工业体系的基础上，基本满足保障我国实现新兴工业化发展的需要。到2030年全国城乡生活及工业总配置水量为2739亿m3，在提高工业用水重复利用率、减少输水损失、加强废污水处理的基础上，合计产生约1100亿m3的回归水量，主要用于下游的农业生产和生态环境改善。

表3 2030年全国不同用水行业水量配置成果表

配置的农业水量由现状的3700亿m3增加到2030年的4078亿m3，增加378亿m3，占全国配置水量的比例由现状的63%降低为57%。农业水量增加，主要用于提高现有农田灌溉保障程度，同时发展农田灌溉面积，以保障国家粮食安全。。

全国河道外生态环境配置水量由现状的172亿m3增加到2030年的296亿m3，增加124亿m3；考虑配置水量中用以退减现状地下水超采和挤占河道内的生态用水量347亿m3，在新增的全国供水量中，直接用以生态保护与修复以及增加生态环境建设的水量达471亿m3，占增加量的42%。

3.供水水源配置

到2030年，全国配置的本地地表水、地下水、跨流域调水、其他水源水量分别为5536亿m3、937亿m3、474亿m3和166亿m3，分别占总配置水量7113亿m3的77.8%、13.2%、6.7%和2.3%。全国不同供水水源配置情况见表4。

2030年，全国配置的地表水水量由现状的4461亿m3增加到5536亿m3，跨流域调水形成的供水量由现状的131亿m3增加到474亿m3，配置的地下水水量由现状的1085亿m3调整为937亿m3，配置的其他水源供水量由现状的29亿m3增加到 166亿m3。

到2030年，全国多年平均跨水资源一级区调（引）出水量为580亿m3，调（引）入水量为 536亿m3，调入水量比现状增加349亿m3，跨流域调水形成的供水量为474亿m3。新增调入水量主要分布在海河、黄河和淮河区，其新增调入水量占全国新增调入水量的90%。调出水量主要在长江区。通过水资源合理配置，我国水资源短缺地区的水资源承载能力得到很大程度的提高，北方缺水的黄河、淮河、海河、辽河和西北诸河5个水资源一级区的总供水量中，由跨一级区调水形成的供水量约占其总供水量的17%，其中黄河、淮河和海河3个一级区占到24%。全国跨水资源一级区水量配置见表5。

2030年，北方地区河道外配置总水量为3268亿m3，其中本地地表水、地下水、其他水源和外调水的配置水量分别为 1919亿m3、793亿m3、110亿m3和446亿m3。其中，本地地表水配置水量在考虑退还现状地下水超采和挤占的河道内生态环境用水的基础上，通过在东北等有一定水资源开发利用潜力的地方增加供水量，共配置本地地表水水量1918亿m3，比现状增加15%。在退还207亿m3现状地下水超采的同时，在淮北部分地区、嫩江流域、黄河流域河套地区以及新疆南疆等部分有开采潜力的地区适度增加地下水供水量，配置地下水水量793亿m3，比现状减少20%。北方地区从区外调水量434亿m3，其中形成河道外供水量362亿m3，比现状增加约2倍，主要用以退减挤占的河道内生态环境用水和超采的地下水、弥补现状缺水以及满足未来经济社会发展的合理需要。此外，北方地区共配置其他水源利用量110亿m3，比现状增加81亿m3。

2030年，南方地区配置总水量3845亿m3，其中，本地地表水水量 3617亿m3，比现状增加15%；地下水水量144亿m3，与现状大体持平；其他水源56亿m3，比现状增加44亿m3；南方地区通过跨一级区调水形成的河道外供水量 28亿m3。

4.城乡水资源配置

为促进和保障我国城镇化及工业化进程的实现，2030年全国共计给城镇地区配置的河道外用水量（包括工业、城镇生活和城镇生态环境）2598亿m3，比基准年增加929亿m3，占2030年全国新增水量的82%。按照社会主义新农村建设的目标要求，保障农村生活生产用水和粮食安全用水要求，农村地区配置河道外用水量4515亿m3，比基准年增加200亿m3，全国城乡用水结构由基准年的28∶72调整为37∶63。全国及水资源一级区城乡水量配置成果见表 6。

表4 2030年全国不同供水水源配置情况 单位：亿m3

表5 全国跨水资源一级区水量配置单位：亿m3

表6 全国及水资源一级区城乡水量配置成果表

五、结 语

水资源合理配置是解决我国水资源供需矛盾突出问题，实现水资源、经济社会、生态环境三大系统协同发展的重要手段。通过水资源合理配置，将全面缓解我国水资源过度开发、水资源短缺、水污染严重和生态环境恶化等重大水资源问题对经济社会发展的瓶颈制约，在保障水资源可持续利用的同时，支撑和保障经济社会发展的能力显著提高；在我国水资源利用效率和效益显著提高的同时，促进水体自我调节功能的恢复和增强，使我国水生态环境状况得到明显改善；通过对水资源的涵养和保护，在干旱年份和突发事件情况下水源条件将具有一定的保障，抗御特殊干旱和应对气候变化的能力将得到显著提高。