保障性住房私人融资的不足性及弥补对策

2011-06-03曾广录

当代财经 2011年8期

曾广录

（长沙大学法学与公共管理系，湖南长沙 410003）

一、问题提出

随着中国市场经济的深入发展，“优胜劣汰”的发展规律不可避免地造成了居民收入差距不断扩大、中低收入群体相对收入水平下降的趋势，民生问题日益显现和突出，因而构建完善的社会保障体系已经成为中国市场经济能否健康发展的最重要、最紧迫的问题。张向达、李宏（2010）认为，中国社会保障水平长期偏低且滞后于社会经济发展水平，致使社会保障促进经济发展的功能未能得以充分发挥。[1]在当前的经济低迷以及复杂多变的形势下，应逐步提高社会保障水平以扩大内需，促进经济平稳较快增长。近年来，随着房价的“畸形”上涨，低收入群体基本上无力购买商品房，中等收入家庭的购房能力不断下降。这不仅有失公平，而且也造成了整体消费水平的相对下降，并进一步拉大了收入差距，成为引发社会矛盾的重要因素，中低收入群体的住房保障问题也就成了当前中国构建和谐社会的主要障碍之一。对中低收入无房群体和住房困难户建立不同层次的住房保障体系，稳定他们对未来生活的预期，不仅有利于降低收入差距水平、稳定房价、推进社会公平及和谐发展，而且有利于降低他们的储蓄率，提高其边际消费倾向，拉动居民的真实消费需求，改变当前中国经济对投资需求的严重依赖度。①

由于保障性住房面对的是社会弱势群体，即使在解决了其住房问题后，还会面临后续的租金、医疗卫生、就业、就学等物业和社区管理问题。[2]因此，要真正完善保障性住房建设，实际上需要两方面的资金：一是住宅建设资金，二是后期物业和社区管理资金。从各地尤其是西部地区的实际情况看，住房保障的规模大、涉及面广，所需资金巨大。以廉租房建设为例，按照建设部提出的住房保障投资计划，2009-2011年我国将投入2150亿元用于廉租房建设，而从各地公布的住房保障办法看，所需资金将远远大于这一数额，在现有的融资方式和资金投入下，我国廉租房建设将面临巨大的资金缺口。[3]

目前，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）规定，中国住房保障资金来源主要有三种渠道：一是土地出让金的10%；二是住房公积金增值收益；三是地方政府财政资金。现实中，土地出让净收益与房地产市场景气程度息息相关，这部分资金来源存在不稳定因素。而且，由于各地方政府对保障性住房建设重视程度不够，这部分资金经常被挪作他用，难以到位。对于住房公积金增值收益，由于在政策合法性、公平性和资金安全性问题上仍存在很大争论，[4]这部分资金来源不仅有限，而且难以到位。地方政府的财政收入区域差异很大，发达程度较高的东部地区，支付保障性住房的配套性财政资金可能不存在什么困难；但对于仍是吃饭财政的中西部地区来说无疑困难重重。李辉婕（2008）的实证研究表明，经济发展水平制约了廉租住房的保障水平，廉租住房保障资金来源不足在西部地区尤为突出。[5]郭建鸾（2008）认为，中国廉租房融资中主要存在四个方面的问题：地方政府参与不够积极、社会保障和社会捐赠有限、土地出让金净收益中提取部分的困惑、金融工具缺失；巴曙松等（2006）认为，廉租房的融资方式单一以及融资渠道不畅已成为中国廉租住房制度建设的金融方面的瓶颈。[6-7]

可见，上述的现实情形反映了两个重要问题：一是单纯依靠这三个方面来源进行保障性住房建设融资，很难真正实现住房保障目标，必须依据保障性住房的产品性质，从理论上探索稳定的保障性住房建设资金及其融资方式。二是资金的管理问题。因为，即使住房保障性资金有来源，但因管理不善也会很难到位或缺乏效率。

二、保障性住房私人融资的不足性：模型分析

（一）保障性住房的准公共产品性质

保障性住房作为一项针对特定群体的社会福利，具有排他性、非竞争性和外部溢出效应，因而具有准公共产品性质。排他性一方面表现为排斥住房保障对象以外的群体分享其住房消费，另一方面表现在保障对象群体内部，当政府实物配租数量有限时，将存在获取优先租住权的竞争。非竞争性则表现在处理以上排他性矛盾时，不能用价格竞争的方式来解决，否则会导致房租价格上涨，抵消福利效应，使部分低收入家庭遭受福利损失，因而失去住房福利保障的效率和公平的意义。[8]保障性住房产品具有一定的外部溢出效应，即它会惠及到整个社会。因为，中低收入群体的住房保障涉及到调节收入分配、缓和社会矛盾及构建和谐社会等重大社会政治经济问题，其保障性程度直接关系到社会稳定与和谐发展的程度。

（二）保障性住房私人融资的不足

1.保障性住房建设融资模型的建立

再设ui为第i个居民的效用函数，且Maxui(xi,G)。在个人理性假设下，私人对保障性住房建设融资决策就是以下方程的解（这里借鉴了于维生、朴正爰的模型）：[9]

从而可得满足私人效用最大化的一阶条件是：

设全社会福利函数为U，θi为第i个居民的福利在总福利中所占的份额，则：

这样，可求得保障性住房融资的社会福利最优条件：

上述（2）式表明，在社会福利最优条件下，居民的选择应满足保障性住房与私人产品的边际替代率之和等于其价格之比。

2.保障性住房私人融资的不足

为具体分析保障性住房私人融资问题，现假设居民的效用函数为：

由（1）式可得个人的效用最大化条件：

在此基础上，可根据博弈论来求解私人的最优融资总量。因为保障性住房的公共性，个人对其融资决策依赖于其他人的融资决策。博弈论最基础的概念之一就是纳什均衡，将它应用于准公共产品的融资问题时，一个纳什均衡将是一张融资列表，使得没有人能够通过单方面违反列表，即当其他人继续按名单的规定进行融资时，改变自己的融资将会变得更好。如果在所有其他人按照列表规定进行融资时，个人的融资能够最大化自己的效用，那么条件（4）式将能得到满足。

根据每个人的收入约束式可得：

由个人i的效用最大化条件（4）式可得：

其中，g-i为除i以外的其他所有人融资的总量。

将（5）式代入（6）式，可得个人的反应函数是：把所有的反应函数相加得：

从中可得私人效用最大化条件下所有居民的均衡融资总量为：

保障性住房的最优融资量由社会福利最大化条件决定。根据所假设的效用函数，由（2）式可得：

用（9）式减去（7）式，可得：

这就是说，保障性住房私人效用最大化条件下的融资总量低于社会福利最大化条件下的融资总量，单纯由私人或市场来融资将会出现保障性住房融资不足的现象。

3.保障性住房融资不足的社会福利损失

以上分析表明，保障性住房这一准公共产品的非竞争性和外部溢出效应决定了私人市场自愿供给的不足性。根据公共经济学理论，假设某种保障性住房消费所产生的边际私人收益曲线为MPB，其正外部边际收益曲线（反映外部溢出效应）为MEB，则边际社会收益曲线为MSB（=MPB+MEB）；市场建设的边际私人成本曲线为MPC，它与边际社会成本曲线MSC是一致的。理性的私人根据边际私人收益曲线和边际私人成本曲线[10]（即MPB=MPC）来提供保障性住房产品的供给量（或融资总量），在图1中表现为G*。但对于整个社会而言，其融资总量应该根据边际社会收益曲线（MSB）和边际社会成本曲线（MSC）来决策[11]（即萨穆尔森条件：MSB=MSC），在图1中表现为G**。由于边际社会收益大于边际私人收益，私人不能得到提供这种产品所带来的全部好处，因此，他们缺乏提供这种产品的全部动力。结果造成图1所示的私人提供这种准公共产品的总量低于社会应有的总量，也就是保障性住房产品由市场来融资将会出现不足。

图1 保障性住房产品私人融资不足及其福利损失

如果这种保障性住房产品融资不足的现象得不到纠正，则会出现社会收益净损失。借鉴高培勇（2009）的研究方法，[12]在图1中其损失量为三角形UVZ的面积，其大小等于（11）式：

因此，对整个社会而言，要使这种准公共产品不发生收益损失，就必须使其得到充分供给。解决这一问题有两种思路：一是通过激励机制的设计，使居民尽可能按照社会福利最大化条件下的最优融资总量来对保障性住房产品进行融资，从而使居民自愿融资数量接近图1中的社会最优融资总量G**。二是借助私人或市场以外的力量来实现这种准公共产品的最优融资，如政府补贴、社会捐赠等社会力量融资。当然，根据斯蒂格利茨的观点，[13]政府天然用来解决公共产品和服务这些市场失灵问题的职能自然使其成为社会力量融资中的主导力量。

（三）保障性住房私人融资不足性的几种类型

根据住房保障对象群体的具体情形，可把他们分成三类：一是最低收入群体，二是低收入群体，三是中等偏低收入群体。显然，对这三类群体进行住房保障所产生的外部溢出效应是不一样的，并根据收入高低依次递减：即对最低收入群体进行住房保障所产生的外部溢出效应最大，对中等偏低收入群体进行住房保障所产生的外部溢出效应最小，低收入群体居中。在图2中，它们分别表示为MEB3、MEB2、MEB1。从图2可知，在各群体边际私人收益（MPB）保持不变的条件下，其私人融资的不足性依次降低（分别为G3-G，G2-G，G1-G），社会福利损失也会相应依次降低，因而政府或其他社会力量融资量也会相应降低。即对最低收入群体实行最高的住房保障补贴，对低收入群体实行一般水平的住房保障补贴，对中等偏低收入群体实行最小的住房保障补贴（如表1所示）。

表1 不同收入群体与保障性住房弥补性融资的关系表

根据居住对象的收入特征，保障性住房主要有三种类型：廉租房、公共租赁房和经济适用房。它们各自适用于不同的收入群体。廉租房主要适用于最低收入群体的住房保障，公共租赁房主要适用于低收入群体的住房保障，而经济适用房主要适用于中等偏低收入群体的住房保障。由于保障性住房私人融资或市场化融资的不足性会随着保障对象群体收入水平的不同而不同，因此，在对不同收入群体实施住房保障时，可以采取非市场化与市场化不同程度的、灵活的组合方式来进行融资。具体来说，对于最低收入群体的住房保障，主要以政府和社会融资为主，市场融资为辅；对于低收入群体的住房保障，可采取政府、社会和市场相结合的方式；而对于中等偏低收入群体的住房保障，则以市场融资方式为主，政府和社会融资为辅。因此，要完全实现住房保障的目标，需要建立起一个涵盖各种融资方式在内的融资及其资金管理体系。

图2 不同收入群体与保障性住房产品私人融资不足关系

三、保障性住房私人融资的不足性：经验分析

前述的理论分析表明，由于外部效应的存在，保障性住房的准公共产品性质决定了其私人融资的不足性。在各保障对象群体边际私人收益不变的条件下，其私人融资或市场化融资的不足性与保障对象群体收入水平负相关。也就是说，如果保障对象群体的收入水平相对越低，则私人愿意提供保障性住房的动力越低，因而其融资的不足性也就相对越大，避免社会福利损失的弥补性融资额相对越高；反之，如果保障对象群体的收入水平相对越高，则私人愿意提供保障性住房的动力相对越高，因而其融资的不足性也就相对越小，避免社会福利损失的弥补性融资额相对越少。

中国走市场化道路以来，进行了住房制度的改革，开始初步建立包括廉租房、公共租赁房和经济适用房在内的保障性住房结构体系。廉租房由政府全额投资并向租住对象收取低廉租金，主要保障对象为最低收入家庭的住房困难户；公共租赁房主要是通过企事业单位自主建设、向入住对象收取租金的方式来实现，保障对象是低收入群体，如刚刚毕业或刚就业的大学生和其他从业者；经济适用房由政府投入，然后以低于市场价格的形式出售给保障对象，保障对象是中等偏低收入家庭。这一经验做法正是保障性住房私人融资不足性在现实中的反映，也从横向角度印证了前述的理论分析。

近年来，许多地区在保障性住房建设中开始采取一些灵活的融资方式，积累了不少好的经验做法。如湖南省的衡阳、永州、娄底、邵阳等地在保障性住房融资上开始试行一种“共有产权”模式，并取得了初步成功。其基本做法是：保障对象按照个人收入水平选择一个出资比例，与政府享有保障性住房相应的产权份额，这些份额有50%、75%和100%不等。这也是上述理论的一种不自觉的运用。因为它遵循了保障性住房产品私人融资不足性的规律，由住房保障对象根据自己的相对收入水平自主选择共有产权的形式。只要政府弥补性资金到位，这一模式就能很好地解决保障性住房中的融资问题。而且，这一模式更加灵活，能满足不同层次低收入水平家庭的住房保障需要。

当然，现实中已有的保障性住房结构体系并不能很好地解决各种低收入群体的住房保障问题，全国各地的保障性住房覆盖率整体上仍然很低，只有7%～8%。[14]但其原因并不是结构体系本身的问题，除了结构体系不健全、不配套、监管制度不完善等管理因素外，最重要的根源是因融资主体单一、融资方式有限所造成的资金短缺问题，没有资金，再好的体系也是徒然。一些地方政府所采取的各种灵活方式，也同样面临政府资金有限而使弥补性资金不能到位的问题。当前，在责任主体与融资主体单一、政府财力有限的条件下，是很难解决现阶段庞大的中低收入群体的住房保障问题。因此，如何解决弥补性资金不足的问题，也就成为保障性住房建设中的核心和关键。

四、弥补保障性住房私人融资不足的主要路径

上述理论和经验分析表明，保障性住房建设中的首要问题是弥补性资金的融资问题。近年来，随着收入差距的不断扩大和商品房价格的不断上涨，中国城镇人口中需要住房保障的家庭规模不断扩大，对弥补性资金融资的压力越来越大。由于政府财政融资会降低资源配置效率及政府提供公共产品和服务的多样性，其融资量是有限的，难以弥补保障性住房建设和管理所需的全部资金。因此，要真正实现“住有所居”的住房保障目标，不仅要根据各种保障性住房类型的不足性水平而采取市场化与非市场化相结合的灵活方式，而且还要探索各种切实可行的包括政府财政融资在内的弥补私人融资不足的各种途径，以获得稳定的保障性住房弥补性资金。只有这样，才能真正解决中国保障性住房建设中庞大的资金缺口。总结国内外的经验和一些研究成果，主要有以下几种路径可供选择。

1.政府财政融资。政府的重要职责之一就是调节收入分配，缩小经济发展过程中的收入差距。在中国市场经济条件下，收入差距的不断扩大使得政府这一职责更为迫切，政府在保障性住房建设和管理融资中的主导作用需要得到充分发挥。因此，各级政府必须设立保障性住房的专项财政资金注入保障性住房基金管理系统。其来源主要有各级政府财政拨款、土地出让金收益、住房公积金增值收益和社会保障资金等。当然，要确保这些资金的到位，需要进行现有财政体制的改革，通过立法和专项管理等政策来实施。

2.社会捐赠融资。充分发挥社会力量进行保障性住房融资，这是一条重要的资金筹措渠道。社会捐赠的渠道非常广泛，应当建立起一个包括国内外企事业单位慈善捐赠、私人慈善捐赠、福利彩票捐赠等形式在内的社会捐赠融资系统，并通过相应的激励机制，使这一融资系统的功能得到最有效的发挥，如慈善激励机制、声誉激励机制、福利彩票抽奖激励等。

3.企业配建融资。主要包括PPP模式与强制配建模式。PPP模式根据项目预期收益以及政府扶持力度安排融资，以项目公司的资产作为贷款保障，项目经营直接收益和通过政府扶持所转化的效益作为偿还贷款的资金来源。这可以利用民营资本弥补政府建设资金的不足，增加项目资本金，降低资产负债率，减轻政府初期投资负担。在PPP模式下，投资双方共同参与项目的识别、可行性研究、设施建设和融资等建设过程，能有效地对项目建设与运行进行控制，有利于推动项目在设计和施工管理过程等方面的革新及建设周期的缩短，消除项目完工风险和资金风险。[15]

强制配建模式是指在商品房开发过程中，强制要求开发商从商品房收入中筹集一部分资金用于保障性住房建设。基本方式是以低于市场价格出售土地给开发商为条件，强制要求开发商为保障性住房建设融资。其模式主要有两种：一是直接投资建设模式，二是资金注入基金模式。

4.产权融资。产权融资是根据产权可分割性（一般产权可分割为所有权、受益权、使用权等）特点，通过受益权转让和所有权共享来实现保障性住房建设的融资，一般可分为受益权转让和共有产权两种模式。前者是根据谁开发、谁受益的原则来吸引房地产商进行保障性住房建设的一种产权融资方式。在这一模式下，政府通过土地批让、税收优惠等方式由开发商开发建设保障性住房。其所有权和住房分配权归政府，租金收入和经营收入等受益权归开发商。后者是政府和保障对象以共有产权形式合作建设保障性住房的一种融资模式。在这一模式下，按照一定比例由政府和保障对象合作建设，并按照出资比例享有相应比例的产权，其房地产的增值收入和未来各种受益权也按照产权享有的比例来分配。

5.金融创新融资。主要包括信托投资基金模式、贷款证券化模式等。信托投资基金通过采用股票或者收益凭证的形式来吸引社会资金实现融资目的。如廉租房产权所有者与信托公司合作，将具有稳定性和连续性的廉租房租金应收款打包升级，设计成为一种信托产品，再转让给市场投资者，让社会投资者分享廉租房租赁资产所带来的收益，从而集合更多社会上的闲散资金来支持廉租房建设。保障性住房不能出售的特点决定了其产权的固定性、流动性较差的特征。如仅靠租金收益的廉租房较一般的商业房地产更加难以回笼资金。信托投资基金赋予保障性住房很强的流动性，便于投资者参与或退出投资。同时，可以将保障性住房经营过程中产生的持续、稳定租金收入或其他收入用于分红，从而吸引倾向于稳健投资的投资者。

贷款证券化是将保障性住房开发贷款证券化，以加强这部分金融资产的流动性，转移和降低商业银行的潜在风险，有利于防止银行不良贷款的再生。同时，贷款证券化还可以使保障性住房开发更容易获得银行的资金支持，从而拓宽其融资渠道。房地产证券化作为一种创新的投融资工具，具有不易灭失、风险低、安全性好的特点，再加上房地产固有的保值增值特性，因此，可以使投资者获得较为稳定的收益率。

值得说明的是，根据保障性住房私人融资不足性，不同融资途径所适用的保障性住房类型是不一样的。由于经济适用房和公共租赁房准公共产品的性质弱、市场化程度高，应以产权融资和金融创新融资方式为主，并与政府财政融资相配合；而廉租房和一些棚户区改造的准公共产品性质强、市场化程度低，应以政府财政融资为主，并与社会捐赠融资和企业配建融资相配合。具体情况见表2。

表2 不同保障性住房类型所适用的主要融资模式

五、结论及对策

住房保障是社会保障的重要内容之一，它对中国市场经济的健康发展特别是稳定商品房价格具有重要意义。保障性住房准公共产品性质决定了其市场融资的不足性。要避免社会福利的损失，需要政府和社会力量来弥补其不足部分。从公共经济学的基本理论看，对不同收入群体进行住房保障所产生的外部效应不同，因而其市场融资的不足性也不同。一般来说，在各保障对象群体边际私人收益不变的条件下，保障性住房私人融资的不足性是保障对象群体相对收入水平的减函数。针对不同收入群体的廉租房、公共租赁房和经济适用房，其私人融资的不足性是逐步递减的，因而可采用市场化与非市场化相结合的、灵活的方式来融资。

保障性住房建设融资不仅要筹集住宅建筑资金，而且要筹集住宅完工后所形成的物业及其社区管理资金，加上现阶段许多城市房价的“畸形”上涨，致使当前中国保障性住房建设的弥补性资金缺口巨大。因此，需要建立一个非市场化和市场化相结合的保障性住房融资体系，才能真正解决好弥补性资金的缺口问题。

具体来说，要建立这样一个融资体系，必须采取以下几方面的措施：

1.进一步完善保障性住房结构及管理体系

基本做法是：根据各地区低收入保障对象的收入水平制定不同的区分标准，对保障对象进行分类进而确定规模。然后，按照各自的规模制定配套的保障结构计划，并通过完善管理体系强化对计划实施的管理。由于经济适用房在分配过程中出现的各种寻租问题，导致很多专家学者提出了取消经济适用房、大规模发展公共租赁房的主张。实际上，现阶段包括廉租房、公共租赁房和经济适用房在内的保障性住房结构体系能很好地体现保障性住房私人融资的不足性特征，这有利于解决不同层次低收入群体的住房保障问题。经济适用房在分配过程中出现的各种缺陷并不是它本身的错，而是管理制度不完善的结果。张齐武等（2010）学者认为，采用公租房并不能消除经济适用房原有的大部分缺陷，除了一定程度上抑制腐败和扩大保障范围之外，甚至有可能恶化住房保障水平。[16]要真正解决好各种保障性住房的缺陷，还得进一步完善其结构体系及其相应的管理体系，这也是建立完善的保障性住房融资体系的前提。

2.建立一个立体融资体系，以获得稳定的保障性住房建设和管理资金

根据保障性住房的结构类型，建立一个覆盖全社会的、全方位的、灵活的立体融资体系，确保获得稳定的保障性住房建设和管理资金。当前，中国的保障对象群体规模大、涉及面广、低收入层次多，所需要资金巨大。理论和现实表明，只有建立一个涵盖政府财政融资、社会捐赠融资、企业配建融资、产权融资、金融创新融资等各种融资方式在内的、灵活的立体融资体系，才能真正解决好保障性住房私人融资的不足性缺口。

3.建立健全融资管理体系，提高保障性住房建设中融资及资金使用效率

融资体系的建立虽然使保障性住房可以获得稳定的资金来源，但不能保证融资和资金的使用效率。如果管理不善，则不仅资金的使用效率低下，而且各种融资途径的融资效率也会受到影响。尽管以上融资途径在各地不断出现，但却不能有效地解决保障性住房建设和管理中所需的资金问题，其重要原因就是对所筹资金管理不善。通过对湖南省长沙、岳阳、常德、衡阳、邵阳等地的调查发现，这些地方虽然出现了企业配建融资、共有产权融资、回购等一些创新的融资途径，但由于管理不善，不仅政府财政融资部分的到位率低，而且通过其他融资途径获得的资金使用效率不到40%。

管理学和系统学的理论表明，完善的管理体系是效率得以保障的前提。要使保障性住房各种融资方式真正筹集到资金，并使所筹资金发挥最大效率，必须建立起完善的融资管理和资金管理体系。根据保障性住房建设和管理的特点，结合现代信息网络技术，“集中融资与管理、分散建设”为特征的保障性住房融资管理体系是一种较好的选择。集中融资与管理就是在较高级别的政府（如省市政府）建立统一的资金筹措和管理机构，专门负责保障性住房建设融资及其配置管理。因为，上级政府部门管理资源多、权威高，筹集资金渠道广，相对下级政府要容易得多，融资效率自然会提高；分散建设就是根据实际由各下级政府实施本地区所需要的保障性住房建设，负责包括规划布局、建筑施工和后期管理等具体建设工作。

注释：

①2009年中国的消费需求对GDP的贡献率是52.5%，投资需求对GDP的贡献率是92.3%，进出口对GDP的贡献率是-44.8%。这表明，中国经济对投资的信赖度是非常高的（见中国证券网www.cnlist.com，2010-02-02）。

[1]张向达，李宏.社会保障与经济发展关系的思考[J].江西财经大学学报，2010，(1)：52-58.

[2]吴鸿根.构建保障性住房物业管理模式研究[J].上海房地，2010，(8)：38-39.

[3]李勇辉，方祥.公共财政框架下我国廉租房建设融资途径探究[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2010，(3)：64-67.

[4]张世涵.住房公积金支持保障性住房项目贷款之我见[J].现代财经，2009，(12)：32－37.

[5]李辉婕.各地区廉租住房保障水平测算及其与经济发展的适应性分析[J].当代财经，2008，(11)：39-41.

[6]郭建鸾.我国廉租房融资困境及其模式创新[J].中国金融，2008，(11)：55-56.

[7]巴曙松，张旭，王淼.中国廉租房的融资特征及其发展路径研究[J].西南金融，2006，(10)：8-11.

[8]刘颖.城市贫困群体住房保障政策的经济效应论证[J].经济体制改革，2004，(5)：45.

[9]于维生，朴正爰.博弈论及其在经济管理中的应用[M].北京：清华大学出版社，2005：22-25.

[10]Samuelson Paul A.The Pure Theory of Public Expenditure[J].Review of Economics and Statistics,1954,36(4):387-389.