垄断行业改革任重道远

张卓元

（中国社会科学院 经济研究所，北京 100836）

一、深化垄断行业改革是深化经济改革和国企改革的攻坚战

深化垄断行业改革是当前中国突出的热点经济问题，也是老百姓普遍关心的话题。但最近七八年这一改革进展缓慢，急需加快这方面改革。

中国推进垄断行业改革，是从20世纪90年代中后期开始的，1998-2002年形成过一个小高潮。那时，民航、电信、电力等试行分拆改组等改革。2002年，党的十六大在讲到深化国企改革时，提出“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。”2003年，党的十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定进一步对垄断行业改革专门写了一条（第9条），说：“加快推进和完善垄断行业改革。对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革改组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断业务要进行有效监管。”

对照中央八九年前提出的加快推进垄断行业改革的任务，我国垄断行业改革在这之后不是加快，而是放慢，进展迟缓。由于没有很好的引入竞争机制，致使垄断行业价高利大、职工特别是高管人员收入和福利畸高、浪费严重，各方面意见很大。

为什么垄断行业改革2003年以后进展缓慢，我认为原因之一是缺乏自上而下的有力推进。改革牵涉到利益调整，要触动垄断部门利益，必然会受到既得利益群体的阻挠和反抗。因此，必须自上而下的有力推动，冲破既得利益群体的阻力才行。但是，2003年以来，由于各方面全力专注于经济增长，各种改革攻坚包括垄断行业改革难以排上议事日程，除了邮政部门实行政企分开外，就都放下来了，而且一放就是八九年。

我还认为，垄断行业改革缓慢的原因，还在于2003年机构改革把体改办并到国家发改委后，对垄断行业改革推动不力。我参加了那次机构改革方案的起草小组，当时主张把体改办与原国家计委合并组建国家发改委的一个重要根据是，那几年由国家计委提出的民航、电信等垄断行业分拆改组的改革方案，由于能把改革和发展较好地结合起来，在发展中推进改革，比较现实可行，因而在实践中被采纳并初见成效。与此不同，那时体改办提出的改革方案却未被采纳。这在当时是有说服力的，也把当时参加机构改革方案起草的成员说服了。结果是，专司改革的体改办被与国家计委合并，组建国家发改委，由国家发改委作为推进改革的职能部门。

但是从2003年到现在八年的实践看，那次机构改革后并没有做到更好地推进改革包括垄断行业改革，改革反而进展缓慢。重要原因是2003年后，由于专注于经济增长，经济增速从2003年到2010年，除2008年、2009年因国际金融危机为9.6%和9.2%外，其他年份都高达两位数，最高的2007年为14.2%。经济的两位数增长，带来煤电油运等很紧张，国家发改委几乎是全力以赴地处理经济高速增长中碰到的各种紧迫问题，无力顾及改革。正如前两年国家发改委一位原副主任讲的，那几年，国家发改委党组，一年专门开会研究改革问题的，顶多只有一两次，绝大部分时间和精力，都致力于解决发展问题了。这样，原来以为把体改办并入国家发改委有助于推进垄断行业等改革的如意算盘落空了。这几年不断有人主张要恢复体改委或体改办，作为专司改革的部门，以便更好地推进改革，但是这个意见看来一时也难以被采纳。

二、垄断行业在近两三年发展加快，但改革滞后

国际金融危机以来，中国国有经济迎来发展机遇，4万亿元投资刺激计划和各地大举跟进投资，强化了国有经济包括垄断行业。突出的一个例子是铁路的大规模投资。铁路运输业投资2008年为4073亿元，而2009年达6823亿元，比上年增长67.5%；2010年为7495亿元，比上年又增长9.8%。铁道部还计划“十二五”期间投资3万亿元。其它垄断行业也有类似情况。我有时想，这次国际金融危机并未像有些人预计的那样会造成全世界经济的长期的大衰退。我们应对这次国际金融危机，是不是有点反应过度。

这次国际金融危机，对世界经济伤害不小，特别是对发达国家伤害较大，失业率居高不下，美国曾达10%，现在还是9%左右；欧盟失业率也在两位数左右；西班牙达20%多，欧洲主权债务危机还在发展。但是总的并不像一些人预计的那样特别严重，经济衰退不那么突出。《中国统计摘要2011》表明，从全世界来看，2008年世界经济增长2.8%，只是2009年收缩0.6个百分点，欧元区和美国也是2009年一年负增长，到2010年就强劲反弹，全球经济增速达4.8%，IMF预计今年近4%。我们要抓住发达国家陷入危机的机遇发展自己是对的，但似乎没有必要下猛药，付出过大代价应对危机。天量的贷款和投资，强化了中国的粗放增长，恶化了经济结构，形成了通货膨胀的压力，加快了垄断部门的发展而改革没有很好跟上去。如铁路部门至今还是政企不分、政资不分，2003年中央就提出要加快铁道行业改革，但至今八年过去了，仍未迈步。今年4月，全国改革会议又一次提出要推进垄断行业改革，还专门提了盐业和铁路部门，说明铁路等垄断行业改革的紧迫性。所以，我觉得除了金融机构要防止出现大到不能倒的同时，垄断部门则要注意不要走到大到不能改革的地步，或者用发展来代替改革。

三、推进垄断行业改革，最重要的是引入竞争机制

随着科技进步，以输送网络系统的存在为基础的自然垄断性业务正在逐步缩小，原来被视为垄断行业的大量业务逐步变为完全可以引入市场竞争的非自然垄断性业务，这就为垄断行业引入新的厂商和开展竞争创造了条件。一些国家的经验还表明，即使是自然垄断性业务，还可在一定程度上引入竞争。最明显的例子是国际长途电话公司可以租海底电缆开展长话业务，如智利和美国那样。实践证明，一旦引入竞争机制，资源就能优化配置，价格可以降低，服务质量可以提高，消费者得到实惠。还有，对自然垄断形成的高收入，要通过国家收取特许经营权费、资源税等来调节其过高收入。

中国还存在一些资源垄断性行业，这也需引入竞争机制，提高效率。据我所知，国有中央企业中国铝业原来生产经营的氧化铝、电解铝的市场占有率为百分之百，年利润曾达上百亿元。但是，这一行业在民营或股份制企业逐步进入后，市场竞争机制起了作用，民营等企业逐渐提高了市场占有率。目前，中国铝业生产经营的氧化铝、电解铝只占30%的市场份额，而且受到强大的竞争压力，不得不大力提高技术水平，改善经营管理，原来靠吃垄断饭的境况已一去不复还了。显然，这对优化资源配置、增进社会福利是有利的。

所以，只要引入市场机制，就能提高效率，哪怕像民航、电信那样只是分拆改组的改革，也是能提高效率的。但是，光是分拆重组的改革是不够的，还要引入新的厂商或战略投资者，推进公司制、股份制改革，完善公司治理，才能更好地提高行业和企业的素质和市场竞争力。

四、垄断行业改革仍需强力推动

2002年11月，党的十六大明确提出，到2020年，“建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系。”2003年10月，党的十六届三中全会作出了关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，也要求“完善国有资产管理体制，深化国有企业改革。完善公司法人治理结构，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。加快推进和完善垄断行业改革。”

从现在起到2020年，只有不到十年的时间，而作为整个经济体制改革中心环节的国有企业改革，包括垄断行业改革，仍有许多攻坚任务，时不我待。如果还像最近七八年那样改革拖着基本不动，那么十六大提出的到2020年建成完善的社会主义市场经济体制的任务就会落空。这一点到现在尚未引起大家的足够重视。

为了推进国企改革攻坚、垄断行业改革攻坚，首先要有顶层设计，同时要有自上而下的强力推动，否则无法排除既得利益群体的阻挠和干扰。由于这几年改革进展缓慢，既得利益逐渐固化，要突破既得利益群体设置的种种障碍，已越来越困难。所以，如果没有党中央，国务院的坚强有力推动，只靠某些部门如国家发改委、国资委推动，估计很难取得实质性进展。