“十二五”时期我国地方投融资平台债务的治理路径

2011-06-03张丽恒

当代财经 2011年8期

张平，张丽恒

（天津财经大学经济学院，天津 300222）

今年是“十二五”规划的开局之年，各地预期的经济增长目标都非常高，地方GDP增长速度几乎没有低于10%。所以，不排除一些地方政府可能借“十二五”开局来大量举债，盲目扩大投资规模的可能性。虽然地方投资的增长未必一定导致地方政府债务数量的增加，但地方政府的隐性债务，其中主要是地方投融资平台债务，必定会在地方政府继续做大GDP的强烈冲动下而演变成天文数字，给地方经济社会的可持续发展埋下风险和隐患。有鉴于此，必须按照中共中央制定的“十二五”规划中关于建立健全地方政府债务管理体系的精神，在摸清地方投融资平台债务存量的基础上，从建立健全相关机制的角度，寻求地方投融资平台债务的综合治理路径。

一、国内研究现状

地方投融资平台这一具有中国特色的事物虽然由来已久，但是，国内学者针对它的具体研究是始于2009年以后。其研究背景是我国政府在国际金融危机下实施的“双松”政策组合，催生了地方投融资平台及其债务的快速发展。目前，国内学者的研究集中在以下三个方面。

（一）关于地方投融资平台债务风险程度的研究

目前，这方面的研究尚有争议。巴曙松（2010）、陈少强等（2010）认为，地方投融资平台偿债风险可以实现逐年分散，对待地方政府投融资平台的融资风险不宜过分夸大。[1-2]也有部分国内学者如马海涛和秦强（2010）认为，地方投融资平台的债务风险急剧累积，必须严格加以控制。[3]另外，一部分学者在肯定风险比较严重的同时，也展开了实证研究。巴曙松（2010）、贾康（2010）等都曾发布过2009年末和2010年末地方政府融资平台债务总量。[1][4]少数学者已经开始更为实证化的风险评估，如武彦民（2010）运用债务负担率，结合国际警戒线标准和我国国情，研究出2009年末地方投融资平台占地方政府债务比例及其对地方债务激增的贡献度。沈明高、彭程（2010）从银行中长期贷款与城镇固定资产投资中贷款资金规模之差的角度，估算了2010年和2011年地方投融资平台可能增加的债务及其风险。[5]

（二）关于地方投融资平台债务风险成因的研究

学界的看法可以归纳为两类：一是外部客观因素导致。如马海涛和秦强（2010）、贾康（2010）从经济发展阶段、财政政策、财政体制、财政法律制度等方面，阐释了我国地方政府投融资平台债务风险成因。[3-4]二是内部制度因素诱发。马海涛和秦强（2010）、封北麟（2010）、国家发改委宏观经济研究院课题组（2010）从地方政府投融资管理和监督制度缺失、债务管理无序化、平台公司还款机制不健全、土地财政依赖性过大等内部制度缺陷的角度，阐述投融资平台债务扩张的动因。[3][6-7]于海峰、崔迪（2010）认为，地方政府缺乏债务风险预警系统和控制机制。[8]肖振东（2010）认为政府负债的责任追究制度缺失。[9]谢清河（2010）认为，各级政府官员的换届是构成地方政府融资平台债务扩张的重要成因。[10]林文顺（2010）认为，地方政府业绩评价机制不当助长了地方政府融资平台的负债。[11]

（三）关于地方投融资平台债务风险化解及治理的研究

学界的看法可以归纳为六个方面：一是强化债务总量控制。对地方政府融资平台贷款金额要有限额控制，并动态评估合理的负债规模。[12-13]二是实行债务分类管理。区别不同类型和不同性质的融资平台债务，区别对待发达地区和欠发达地区的融资平台贷款审核。[1][3][7]三是提高银行监管能力。金融监管部门以及各商业银行应当推进更为审慎的风险管理举措，主动加强风险监测、评估与管理。[1][12]四是推动地方投融资行为市场化，鼓励运用金融创新工具，探索直接融资方式，多渠道筹集资金。[7][12-13]五是调整财政体制，修改预算法，适当“上移”部分基本公共服务事权，允许地方发行公债，建立地方政府的稳定财源，以提高基层政府的融资能力。[2][3][7]六是改变当前的政绩体制。改变主要以经济增长为目标的政绩考核机制，转变地方官员GDP情结、政绩工程情结。[11]

综上所述，国内学者对地方投融资平台蕴含的债务风险进行了初步探讨，但尚缺乏对地方投融资平台债务规模在“十一五”至“十二五”时期演变的分析及其风险预测。学者们对债务风险成因及对策的研究虽然各有角度，但较为零散，尤其是应挖掘和归纳出风险治理的有效路径。这也是本文力求完成的研究任务。

二、地方投融资平台债务规模现状及其风险状态

地方政府性债务的规模到现在仍是一个“黑箱”，没有一个权威部门发布正式的数据来让它变得透明。在推测的情况下，估计出来的数据大相径庭。[6]地方政府以投融资平台名义举借的债务，也同样碰到了数据混乱、权威性数据缺失的问题。不过，有一点形成了共识，那就是2009年和2010年这两年，地方投融资平台债务的规模比往年大大增加，但是，至于增加了多少、存量规模的具体数字是多少，不同部门的说法不一。

（一）“十一五”末期地方投融资平台债务情况

我国银监会主席刘明康在银监会召开的2010年第二次经济金融形势分析通报会议上说，2009年末地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。中金公司研究报告估计，2009年末我国地方政府融资平台贷款余额（不含票据）约为7.2万亿元，其中2009年净新增约3万亿元。高盛公司发布的报告称，我国政府2009年底总债务达到15.7万亿元，约占2009年GDP的48%，其中，由地方融资平台贷款及债务形成的地方政府债务总计约7.8万亿元。财政部财科所所长贾康认为，2009年底我国地方政府平台债务约为8万亿元。鉴于这些数据来源的权威性相似，因此，我们取其算术平均值7.6万亿作为讨论基础。

2009年底的投融资平台债务将地方财政风险乃至全国财政风险推高到什么程度呢？要得出科学的判断，必须首先确定债务风险的控制标准。债务负担率（债务累积余额占GDP的比重）是使用最为频繁、最为广泛、概括性最强的判断指标。目前公认度最高的债务负担率控制标准是60%，该指标来自1991年欧盟各成员国签订的《马斯特里赫特条约》。该比例控制线已经成为各国在制定财政政策、设计政策力度时的主要约束标准之一。同理，它也成为我们判断地方政府投融资债务风险的基本依据。我们可以从两个意义上理解债务负担率60%的控制标准：一是将它作为一个绝对标准。即该标准适用于世界上所有国家，不管它们的发展水平、制度类型、财政状况如何。二是将它作为一个相对标准。即该标准有一定的适用条件，它仅适用于特定发展水平、特定制度类型，特别是特定财政状况的国家。

1.依照绝对标准度量的地方投融资平台债务风险

（1）将地方投融资平台债务放在全国财政总盘子中考察其财政风险状况。2009年我国GDP总量为335353亿元，全国财政总债务规模应当控制在201212亿元（335353亿元×60%）以下。2009年底我国财政实际债务规模约为184238亿元，其中，中央财政国债余额60237.68亿元，代发地方债券2000亿元，地方投融资平台债务76000亿元，地方其他债务约30000亿元左右，①已从商业银行账面上剥离但依然趴在资产管理公司账面上的16000亿元应补未补债务。全国财政债务负担率接近55%，其中地方投融资平台债务占22.7个百分点，所持权重达到41%。同2008年底相比，全国财政总债务负担率增加了7.5个百分点，但地方投融资平台债务激增使总负担率上升了8.3个百分点，其贡献率达到110.7%。但总体上说，地方投融资平台债务只是使全国财政债务负担率更加接近警戒线，并未突破控制红线。

（2）将地方投融资平台债务放在地方财政小盘子中考察其财政风险状况。对于一个各级财政的独立性很强、地方收入对地方支出约束性极强的国家，人们一般将地方收入作为确定风险控制标准的主要因素。比如，2009年我国地方收入占全国收入的比例为47.6%，那么当年我国地方政府性债务的风险控制额度应当是95777亿元（335353亿元×60%×47.6%，或者干脆将全国的债务风险控制额度201212亿元乘以47.6%），亦即地方性债务负担率控制标准为28.5%。但是，考虑到我国地方财政的独立性太差，地方收入对地方支出的满足度只有54%，②将近一半的支出通过中央转移支付来实现，而转移支付事实上也是地方收入的重要来源，因为我们在确定地方性债务的风险控制额度时，必须将中央转移支付作为重要因素。在此口径上确定的地方性债务负担率警戒线是53.1%，计算过程如下：地方性债务负担率警戒线=（地方收入+中央转移支付）/全国财政收入×全国财政债务负担率警戒线60%=88.5%×60%=53.1%。

2009年我国地方政府总债务约108000亿元，包括中央代地方发债2000亿元、地方投融资平台债务76000亿元、地方其他债务30000亿元。地方债务实际负担率为32.2%，距离53.1%的警戒线尚有一定的空间。其中，地方投融资平台债务是主体，所占比例达到70.4%。鉴于2008年底地方政府总债务率仅为75500亿元左右，负担率只有25%，在2009年增加的7个百分点中，地方投融资平台债务贡献了13.6个百分点，贡献率高达195%。因此，即使地方总体债务尚未突破警戒线，但地方投融资平台债务激增依然要引起我们的高度重视。

2.依照相对标准度量的地方投融资平台债务风险

1912年讲武堂的招生范围有了很大的调整，特别在护国战争后，云南俨然成了南方之首，不仅云南军人闻名全国，培养云南军人最重要的学校讲武堂也一道闻名全国。1917年，自号“东大陆主人”的唐继尧，为重振讲武堂，把招生范围向东南亚（南洋）、东北亚（主要是朝鲜半岛）扩展——在南洋招生，其实也是为了答谢南洋华侨对云南经济方面的支持。

从理论上分析，债务负担率标准与财政偿债能力存在直接的关系，财政偿债能力主要取决于财政收入规模，特别是财政收入相对规模（即财政收入占GDP比重）。因此，债务负担率60%的控制线应当是与欧盟国家的财政状况相适应的。2004年欧盟14个主要国家（在欧盟15个最初国家中，只缺卢森堡的资料）财政收入集中率平均为43.7%。③鉴于近几年我国预算内财政收入集中率基本维持在20%左右，再加上政府性基金收入、预算外收入、土地有偿使用收入、社保基金收入等，2009年该集中率达到32.2%，③相当于欧盟水平的74%。因此，我国财政的债务负担率应在45%左右。照此标准衡量，2009年我国债务负担率已经接近55%，已经跨越“红线”。其中，最大的债务种类是地方投融资平台债务。因此，严格控制平台债务，这是必然的选择。另外，从地方债务负担来看，控制标准应当是40%（即88.5%×45%），实际水平已达到32.2%，尚有近8个百分点的上升空间。

（二）“十二五”开局时期地方投融资平台债务情况

高盛公司发布的报告称，2009年底中国政府总债务达到15.7万亿元，约占2009年GDP的48%。我们认为，为维持2009年已启动项目的资金链，2010年地方投融资平台不得不继续借贷；否则，就会出现很多烂尾项目，使得风险提前爆发。[12]2009年新增贷款中约有三分之一流向地方融资平台。[5]按此结构推测，如果2010年给定的全年新增贷款计划为7.5万亿元，那么2010年地方融资平台将增加约2.5万亿元贷款，再加上2009年底高盛公司发布的15.7万亿政府债务，则2010年我国政府债务余额为18.2万亿元。2010年我国GDP为397983亿元，由此测算出2010年我国政府债务负担率（政府债务余额占GDP的比重）约为45.7%，尚未突破60%的国际债务负担警戒水平。如果预计2011年地方融资平台负债再添2.5万亿元，估计到2011年末，地方投融资平台负债将会高达12.6万亿元（2009年底的7.6万亿+2010年新增2.5万亿+2011年新增2.5万亿），这一估计和有些专家对2011年末地方政府债务总额将达12.5万亿元左右的预测基本一致。④政府债务总额将达到20.7万亿元（2009年底高盛公司发布的15.7万亿政府债务+2010年和2011年地方投融资平台共新增5万亿债务）。到2012年，很多三年期的中长期贷款到期，地方投融资平台将迎来还款高峰期。按照当前的贷款规模测算，2011年全年地方政府还本付息总额约1.3万亿元，而2012年还本付息总额要接近2.7万亿元，⑤届时可能有部分地方政府面临较大的财政支付压力，尤其是县级政府融资平台。还要特别指出的是，以上数据仅仅是我们的保守估计，并未将地方融资平台再次发行债券或中央再次代地方发行债券的可能性考虑在内。

综上所述，我们不难发现，尽管目前我国政府债务负担率还在国际安全范围之内，但是，地方政府投融资平台债务的不断扩大将会加速政府负债规模累积的速度和程度。因此，我们认为，目前地方投融资平台债务风险正处在拐点位置，风险虽尚未恶化，但已在不断孕育。[2]从现实情况来看，地方投融资平台债务在改善公共基础设施、优化经济社会发展环境等方面起到的积极作用仍占据上风。[1]但是，要清醒地认识到，债务规模增速过快，剩余的借贷空间已经所剩无几，债务规模激增正在迅速吞噬着其有限的正效应。如果这一趋势再得不到有效的遏制，则很快就会将各方面积聚的风险推高至危险的程度。

三、“十二五”时期地方投融资平台债务的治理路径

中央制定的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确指出：“要建立健全地方政府债务管理体系，探索建立地方政府发行债券制度”。按照此要求，地方投融资平台债务的治理路径应围绕以下四个方面来确定。

（一）建立地方投融资平台债务总量控制和预警机制

要制约地方政府过度负债、盲目投资的冲动，就必须让投融资平台成为一个受约束的平台。这就需要建立一种地方政府债务规模控制和预警机制，无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的发展行为，都应当要求地方政府的债务规模与财力相匹配。[13]在这方面，可以借鉴发达国家政府债务管理指标体系，综合运用债务负担率（债务余额与GDP的比率）、债务依存度（当年债务增加额与总支出的比率）、偿债率（当年债务偿还率与当年可支配收入的比率）等指标来测算地方投融资平台债务的规模，并通过将各项指标的实际值与国际和国内警戒标准相比较，将指标的风险状态区分为安全（绿灯）区、轻警（黄灯）区和重警（红灯）区三种状态，从而判断和计算地方投融资平台债务的运行状态、风险指数和预警风险的状况。具体的计算和预警体系可参照表1的框架构建。

表1 地方投融资平台债务运行状态评估及预警体系

（二）建立政府与银行的风险共担与风险规避机制

1.政府与银行保持相对独立，各自强化自身的风险管理

我国的特殊国情决定了财政风险与金融风险的高度相关性，财政风险与金融风险互为险源，财政和银行的资金犬牙交错地相互联系着。这在当前的表现就是地方政府过度干预市场和金融机构，用财政政策“捆绑”货币信贷政策。不少银行在信贷争夺白热化和地方政府提供变相信用担保的情况下，为获得更多利益而不惜放松贷款审查，扩大贷款规模，从而为财政和金融风险的相互转化埋下了隐患。

就地方政府来讲，在投融资债务管理中，它要区别不同类型和不同性质的融资平台，实行分类管理，即纯公共性项目、准公共性项目和市场性项目应分别核算、分别融资。对于完全没有经营性收入的纯公共性项目，如城市道路和桥梁、公共文化、娱乐、城市广场，体育设施等，这类项目融资平台公司的投资目的主要是取得社会效益，其投资的资金来源主要是财政资金。对于准公共性项目，由于它能获得部分的经营性收入，但又不能完全自负盈亏，除了项目资本金需要财政投入以外，还需要财政在盈亏上给予差额补贴。对于有经营性收入的市场性项目，如建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等，这类政府投融资平台公司应自负盈亏，只有项目资本金靠财政来投入，其余主要通过向银行贷款等途径来满足项目建设所需资金，并可以用项目建成后产生的收益来偿还银行贷款的本息。

2.树立风险的动态监管理念，加强投融资平台债务的管控

（1）银行要强化贷款政策，直接落实到项目，并加强风险识别和风险管理。[14]经清理整合后需保留的融资平台公司，应以项目法人公司形式向银行金融机构申请贷款，其项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格控制没有稳定现金流作为还款来源的贷款发放，投融资平台的银行贷款必须与实体建设项目相对应，重点防范纯粹用来借钱的空壳公司。加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。在贷款审批和发放过程中，尽可能采用多种抵押和担保措施。对于财政收入较稳定、偿还能力较强的省市级投融资平台，在经过必要的规范和清理后，可以继续提供贷款，支持其完成基础设施项目建设；对于财政状况较差的区县级投融资平台，要严格控制其贷款。

（2）政府要建立以财政局、发改委、人民银行、银监会、审计局等部门和机构组成的监督指导机构。[15]定期召开监测联席会议，加强融资平台资金最终流向的监督和审计，负责统计和评估各融资平台的负债情况，定期向金融机构进行通报，并制定具体实施方案，不断完善相关政策，严格审批新融资平台的设立。

（三）探索加快地方政府投融资市场化的创新机制

目前，地方投融资平台筹资渠道比较单一，主要以政府信用担保的银行贷款为主。这就造成了资金来源单一、结构不合理、抗风险能力差等问题。因此，应发挥市场在基础设施融资方面的作用，降低投融资风险。在继续取得银行贷款支持的基础上，尝试市场化水平高的公司债、股权融资方式、产权交易方式等多渠道募集资金，通过产权交易平台和资产管理公司等途径整合投融资平台公司，提高风险的防范能力。要积极研究降低政府投融资平台中信贷融资的比重，调整融资结构，分散融资风险，降低融资成本。要通过项目建设与经营权的出让及回购、公私合作经营、资产支持证券、居民投资理财、信托产品和私募基金等形式，探索项目融资、民间融资、股权融资、债权融资等直接融资方式。[7]可借鉴发达国家经验，允许地方政府发行地方公债，如发行专门用于城镇基础设施建设的市政债券。在进一步完善信用评级体系和风险定价机制的基础上，鼓励信用较高、资产规模较大的政府投融资平台，通过银行间市场发行短期融资债券、中期票据、企业债等市场化方式募集资金。

另外，还可以抓住国家开发银行支持区域经济发展的良机，把各地的城投公司作为投融资主体平台，形成“政府引导、公司经营、市场运作、融资投入”的城市建设新机制，借助投融资平台向国家开发银行争取贷款，用于加强城市基础设施建设。近年来，世界银行和亚洲开发银行提供了大量的长期优惠贷款，投向有利于环境保护的市政公用项目。“十二五”时期，作为重点基础设施项目和市政公用项目的实施主体，政府投融资平台可以通过这些国际银行尽可能争取长期和相对优惠的贷款，优化融资结构，缓解融资压力。

（四）建立提高地方投融资债务偿还能力的保障机制

1.完善分税制财政体制

政府公共支出责任与有限财力之间的不匹配是导致地方投融资债务激增的根本原因。今后，在调整中央与地方财权事权关系时，应适当“上移”部分地方政府基本公共服务事权。凡属中央和省政府承担的财政支出，中央和省级财政应切实加大财力保障力度，不得转嫁给下级财政。应尽快在义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务领域，明确界定各级政府的管理权限和筹资责任，并以法律法规的形式加以固定。

要建立地方政府的稳定财源，一方面应使与土地有关的税收和资源税真正成为地方政府的主税、强税；另一方面应尽快建立和完善财产税，使之逐步成为地方政府的主体税种。[3]目前我国尚无真正意义上的财产税，“十二五”时期迫切需要建立财产税制，以改变地方政府过度依赖“土地财政”的模式，操作上可以地方现有房地产作为存量税基，以保证地方融资能力不受房地产市场波动的太大影响。如此一来，将不仅可以确保地方政府稳定的税收收入，而且也可以为偿还投融资平台贷款提供新的渠道。

2.建立地方政府债务的专门偿债基金

首先，要将全部的地方政府债务资金投资收益纳入基金管理中。其次，考虑到部分公益性投资项目难以直接带来经济回报，投资收益可能不足以偿付本息，所以，还应当建立政府债务还贷准备金制度，每年按照年初政府性债务余额的3%～5%设立政府偿债准备金，将还贷准备金列入财政预算并实行专户管理。偿债基金账户中的资金不得用于除偿债外的其他任何用途。此外，还要严格控制通过发行新债来偿还旧债的行为，防止债务规模持续累积可能带来的风险。

3.改革“土地财政”的收益方式

中央明确要求，“十二五”开局之年要防止盲目铺摊子、上项目，搞重复建设，各项调控房地产市场的政策也已经陆续出台。“十二五”时期，继续依靠政府土地出让收益来支撑地方投融资债务偿还的做法恐怕难以持续。因此，“十二五”时期应瞄准国有土地有偿使用制度改革，及时出台新修订的划拨用地目录，逐步扩大有偿用地范围，坚持和完善土地招拍挂出让制度，认真总结、规范和完善“限房价竞地价”、“双向竞价”、“综合评标”等多种房地产用地出让模式，推动土地供应由“价高者得”的单一目标向完善市场、保障民生等多目标管理转变。按照国有土地出让金收入的一定比例建立国有土地收益基金，并规定不得作为政府当期收入安排使用。改土地批租制为年租制，把一次性收取70年全部土地出让金的“批租制”改为按年度分期征收土地出让金的“年租制”，以平衡不同任期地方政府的财税收入，同时享受土地增值带来的一部分收益。

四、结论

当前我国地方政府投融资平台的债务风险正处于拐点位置，即风险状态虽未达到危机状态，但风险的程度却在不断累积。这一现状在“十二五”时期不会发生质的变化。“十二五”时期地方投融资平台债务风险的控制需要综合治理，必须以治理债务规模数量为抓手，阻止债务风险从量变到质变的转化，探索和建立“治理预警存量，联合规避风险，拓宽融资渠道，增加财政收入”的多方面配合的有效治理路径。

注释：

①根据审计署审计长刘家义向十一届全国人大常委会第十五次会议作的《审计工作报告》，审计调查18个省级、16个市级和36个县本级的地方债务总额为2.79万亿元，除去投融资平台企业债务1.45万亿元，其他债务则为1.34万亿元。考虑到审计样板的比例，以及财政部财科所课题组对2007年底地方债务总规模的估计约为4万亿（其中包括1万亿左右的地方投融资平台债务），我们估计2009年底其他地方债务约为3万亿元。

②数据摘自中国社会科学院财政与贸易经济研究所编写、高培勇执笔的《中国财政政策报告2009/2010》。

③根据大卫·N·海曼著的《财政学：理论在政策中的当代应用》（张进昌译）第12-13页资料计算得出。

④数据摘自《年末地方政府债务达12.5万亿城投债风险将集中爆发》。参见《南方日报》，2011-02-25。

⑤数据摘自《地方融资平台2012年或迎还款高峰，县政府压力大》。参见《上海证券报》，2010-07-31。

[1]巴曙松.不宜过分夸大地方政府投融资平台风险[J].经济导刊，2010，(5)：8-9.

[2]陈少强，吴育新，马忠华.理性看待地方投融资平台建设[J].中国发展观察，2010，(6)：44-46.

[3]马海涛，秦强.完善制度建设加强政府投融资平台管理[J].经济与管理研究，2010，(1)：45-49.

[4]贾康.地方融资与政策性融资中的风险共担和风险规避机制[J].上海金融学院学报，2010，(1)：7-10.

[5]沈明高，彭程.地方融资平台的远虑与近忧[J].中国改革，2010，(5)：15-18.

[6]封北麟.地方政府投融资平台的财政风险研究[J].金融与经济，2010，(2)：4-7.

[7]国家发改委宏观经济研究院课题组.地方政府融资研究[J].宏观经济研究，2010，(6)：6-11.

[8]于海峰，崔迪.防范与化解地方政府债务风险问题研究[J].财政研究，2010，(6)：58-61.