政府投资项目代建制取费模式研究

○牛 萌 凤俊敏

（1、上海对外贸易学院；2、上海市电力公司松江供电公司 上海 201620）

一、引言

在我国经济的高速发展过程中，政府投资对经济增长的刺激效应十分显著，尤其在基本建设领域，政府对公共基础设施项目和社会公益项目等的投资数量与规模相当巨大。但传统的“建设单位自营型”、“基建处型”、“临时机构型”和“工程指挥部型”等项目管理模式已明显不能适应市场经济的要求，“投资、建设、管理、使用”多位一体的体制使得政府投资项目“三超”现象严重，投资效益低下，工程质量不高，社会资源浪费，贪污腐败滋生。在此情况下，部分城市率先开始了对政府投资项目管理模式的改革与探索，代建制应运而生。

表1 “建设单位管理费”与“代建管理费”对比

代建制是我国政府投资项目管理制度的创新，它同时包含了政府投资体制和工程建设管理制度的创新。2004年7月国务院颁发的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号文）中明确提出，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位”。

代建制推行以来，工程项目的管理更趋专业化，“三超”现象得到控制，管理成本降低，遏制了权利寻租与腐败问题。但实践过程中代建制也暴露出一些问题，其中代建制的取费标准成为比较突出且亟待解决的问题之一。

二、现行代建制取费标准的不合理性

目前代建制的推行还处于初级阶段，国家对于代建取费标准无统一规定，各地在实际操作中基本都是按照2004年《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财建〔2004〕300号文）的相关规定执行：代建管理费“按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定，并计入项目建设成本”。其中，“建设单位管理费是指建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的开支”。但是，在理论和实践中，以建设单位管理费作为代建管理取费的标准和上限都是不合理的。

通过表1的对比可以看出，传统的建设单位管理费和代建管理费在工作内容、费用构成和所承担的责任风险方面都是不同的。若简单地将代建行为理解为代建单位代替建设单位履行部分职责，而就此按照分蛋糕的方式将代建工作所对应的部分建设单位管理费作为代建费用的话，就忽视了代建单位作为“以盈利为目的的企业法人”同事业单位两者性质上的区别，此计算方式下的代建费用既无法对代建单位在代建过程中的所有必要资源消耗予以补偿，更没有利润、风险和税金方面的考量。

另一方面，以建设单位管理费为上限使得代建管理取费标准过低。通过将建设单位管理费取费标准与我国现行的几种专业服务及美国、德国的项目管理服务取费标准对比可以看出（见表2），建设单位管理费的费率明显较低。对于成本和时间投入都相对较多、工作内容与风险责任都相对较大的代建单位而言，如此低费率的收费标准远低于其正常管理成本，不仅无法吸引高素质人才、不利于代建单位的发展，更会对代建制的推行产生影响。

国家推行代建制的目的就是通过市场化的手段改革传统政府投资项目管理模式，借助专业化的技术力量实现建设工程项目管理的提升。从等价交换的角度讲，要获得比原管理体制下更好的项目管理服务，就需付出比建设单位管理费更高的价格来购买服务。合理的代建管理费也将吸引更多优秀的人才和企业进入代建行业，推动代建业的成长与发展。

表2 专业服务取费标准对比

三、代建制合理取费模式探析

如何科学合理地计算代建费一直是困扰我国工程咨询业的难题。结合国内外项目管理及咨询服务的实践，常见的计费方式有“工程造价百分比法”、“固定总价法”、“薪金乘以系数法”、“按时计算法”、“成本加利润法”和“激励制度”等。

1、工程造价百分比法

工程造价百分比法即按照工程项目工程投资总概算的某一百分比进行计费，如建设单位管理费。这种计费方法在我国应用较多，操作简便，但如何科学测算出合理的费率是其难点。

工程造价百分比法不适用于代建费的计算。如前所述，代建单位在项目前期就已经介入，从工程概预算到竣工决算的确定都需经过代建单位的认可。当代建费以工程总投资为计费基数时，节约投资势必牵连到代建单位的经济利益，这将影响代建单位对投资控制、方案优化的积极性，使其可能无法充分代表并维护业主方的利益。

2、固定总价法

固定总价法是由代建单位根据工作内容、难度和风险等进行综合分析后对交钥匙工程测算出的代建管理服务费的闭口包干价，由固定总价和可调整新增加工作量而引起的管理费用增加部分组成。此种计费方式下业主方的风险较小，通常适用于有明确的项目目标及服务范围、规模小、工期短、相对简单的工程项目。

3、薪金乘以系数法

薪金乘以系数法，即按所有参与项目管理的工作人员的实际工资为基数乘以一个系数，该系数包括了公司的管理费和税金、利润等。此方法中工作人员数量及薪金标准较难确定，常用于项目前期服务，对项目目标、服务范围没有明确要求的情况下，在我国应用尚不广泛。

4、按时计算法

对一些管理类的咨询项目常采用这种按时间收费的方式，比如，美国大型咨询公司每小时收费约300—350美元，我国《建设工程监理与相关服务收费管理规定》中高级专家的工日费用标准为1000—1200元。此方法多用于临时性、短期的服务项目。

5、成本加利润法

成本加利润法中的成本即指项目管理单位在该工程所投入的全部管理成本，包括直接成本（人员工资、福利等）和间接费用（行政费、税等），利润（酬金）部分通常在合同确定前预先确定。此种计费方式可以使双方风险分担、利润共享，在国外应用较普遍，但实际操作中管理成本的确定是难点。

6、激励制度

在我国各地试点过程中，为了对代建单位产生激励，多采用将项目投资节余的一部分作为对代建单位的奖励，例如浙江省规定，“按节余资金的10%—30%提取奖励”。这样代建单位的收益就由部分建设单位管理费和奖励两部分构成。但是单纯以投资节余分成的方式作为奖励会带来一定的负面影响，代建单位有可能为片面追求投资节余而降低工程质量、忽视使用单位的合理需求。而且，从实践结果看，代建单位基本享受不到投资节余的成果，无法参与分成的使用单位也会竭力将其辛苦争取来的投资全部投入到项目中去。因此，将代建单位的收益与项目投资挂钩的方式不妥。如果要采取激励制度，则应将项目管理的质量、进度等与投资节余一并纳入考核体系，同时，更多地采用非物质奖励的方法对代建单位予以鼓励，培养更多高素质的代建服务公司。

代建制是一种管理制度的创新，它不是一种具体的工程项目管理模式，代建制可以通过多种工程项目管理模式予以实施。通过对上述常用项目管理计费方式的比较分析，笔者认为，代建项目的取费模式应是根据项目类型、内容、风险的不同来选择不同的计费方式，甚至是多种计费方式的组合。代建管理费的取费方式和标准宜更多地借用市场化的手段，依靠市场进行调节。同时为了避免恶性竞争，国家宜出台相应的配套政策，以政府指导价的形式确定代建取费的下限。

四、结束语

合理的代建取费不仅直接影响到代建单位的工作积极性和代建项目的管理质量，更关系到代建市场的培育与发展，决定我国政府投资项目管理制度改革的成败。目前我国的代建制探索尚处于起步阶段，政策配套还不完善，过低的取费标准会影响代建行业的发展。我们应放宽思路，在政府的监管下充分借助市场的调节作用使代建管理费用更趋合理化，同时不拘泥于某种特定的计费方式，根据项目的特点，因时制宜、因事制宜地加以选择，以促进代建管理服务市场更健康稳定地向前发展。

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