暴力执法必须改变

王琳

2011年５月，舆论焦点再次透过个案集中到城管执法体制。上一次是崔英杰案，这一次是夏俊峰案。在近年来的重大网络舆情事件中，多数都是从个案发端，由“镜中我”情绪激发公民围观，最后落到体制病灶。该庆幸的是，孙志刚事件终结了收容遣送制度，赵作海冤案催生了非法证据排除规则。但体制的完善乃至革新，很多时候并非一朝一夕之功。所以我们也看到，“躲猫猫”及之后数十起看守所在押人员非正常死亡事件，并未促进看守所与侦查机关的分离；崔英杰案及前后无法计数的“小贩大战城管”事件，同样未促进城管执法体制的深层改变。

作为遵循“不告不理”原则的法院，它的审判对象只能是检察机关指控的“夏俊峰涉嫌故意杀人案”。依现行法律，夏俊峰有免予死刑的空间。从控辩双方提供的证据材料来看，得到共识的事实是：城管街头执法时曾与夏发生冲突，在城管办公室内双方有争吵，夏在城管办公室内有刺杀行为并造成后果。在此基础上，法官对争议事实多处“选择性失明”，才有了“依法判处死刑”的裁断。例如，辩方提供了6名证人证言，证明城管执法人员在街头执法中殴打了夏俊峰。但无论是一审还是二审，6名证人均未被获准出庭。主审法官苗某的解释是，庭审中，这些材料均进行了宣读；6名证人证言和当事人夏俊峰口供矛盾，所以未予采信。夏的上述口供是有利于控方的，这时，法院选择采信。而夏俊峰还称，在城管办公室他“被殴打后，乱划伤刺中的被害人”。很明显，这份口供是有利于被告的，此时法院却不采信。主审法官解释称：“夏俊峰与两个城管在办公室里究竟发生了什么，没有充分的证据和证人来证明。”

重证据不轻信口供，是刑诉法上明文规定的证据规则之一；死刑案件应排除一切合理怀疑，也为最高司法机关所反复强调。如果夏俊峰在城管办公室内未被侵害，他身上的伤从何而来？夏俊峰明显较3名被害人矮小，又为何要在城管的地盘、对多名执法人员主动展开攻击？

执法冲突引发的这场杀人惨案，被害人不该死，被告亦不该死，该死的其实是城管暴力执法机制。于社会转型期出现的城市管理乱象背后，有着复杂的社会根源。行政相对人与城管之间的暴力相向，已经很难去考证是“鸡生蛋”，还是“蛋生鸡”。但从依法行政的视角来观察，城管暴力执法经不起合法性考量。各地城管局的设立，源于行政执罚的日益成“难”以及“相对集中行使行政处罚权”的管理理念。行政机关本无城管局，所有行政执法部门实则都是城市管理部门。在“帕金森定律”这一“官场病”的影响之下，各行政执法部门纷纷选择了趋利避害，在保留了许可、审批等文案工作的同时，将大量繁琐而艰苦的外勤及难以执罚的处罚权甩手扔给了城管部门集中行使。其结果，城管局只罚不管，原相应的管理部门又因为“执罚权”的让渡也疏于管理，使得城市管理在“管”字上出现了一个巨大的真空。站在执法前线的城管人员因此成了矛盾的焦点，进而成为许多市民深恶痛绝的对象。

城管局“执罚权”的来源也大可质疑。在国家层面，迄今仍无一部规范城管的法律出台。依《行政处罚法》第十六条虽明确，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”但国务院本身并没有决定城管执法权，国务院也没有授权任何省、自治区、直辖市人民政府决定由城管集中行使行政处罚权。这种由地方政府或地方人大超越立法权限，对行政执法罚私相授予的做法实则与“法治”相去甚远。

有锐意改革者曾想以“妈妈城管”、“硕士城管”、“温柔执法”等举措，来纠正城管的“妖魔化形象”。这些城管新政的共同命运，均摆脱不了热热闹闹开场、冷冷清清落幕的结局。因为城管之所以存在，正在于原有的职能部门（卫生、城建等）不暴力。暴力执法实是城管的宿命。如果城管执法人员也不愿暴力执法了，城管部门一定会再聘请一批城管执法协勤人员，来实施暴力。可叹的是，这一现象正在发生。

当暴力与执法联姻，且将目标定格在为维护其生存权而抗争的小摊贩身上时，暴力抗争几乎是不可避免的。如果城管暴力执法模式不根本改变，崔英杰案之后有夏俊峰，夏俊峰案之后还会新的“崔英杰”和“夏俊峰”。终结这一流血冲突，并不在对夏俊峰的死刑判决，而在对暴力执法的死刑判决。（作者为海南大学法学院副教授）▲