我国社区矫正法律制度存在的问题及其反思

朱海蛟 胡玉姗 姚思慧

摘要社区矫正是相对于监狱矫正而言的一个专门性术语，是指由相关的社区矫正组织依法对法院和其他矫正裁判为非监禁刑及监禁刑替代措施的罪犯予以在社区中行刑与矫正活动的总称。2003年社区矫正开始在我国局部地区进行试点实践。本文即是通过阐述我国现行的各种社区矫正的法律规范,包括司法解释和地方的法规，规章。进而发现我国在八年的矫正实践中，在法律制度方面存在一系列的问题：法律规范的内容不完善，法律规范体系紊乱，规范的效力不高。从而促进人们对完善我国社区矫正立法的反思，如何在立法原则和立法模式上实现突破。

关键词社区矫正 监狱矫正 法律规范

作者简介：朱海蛟、胡玉姗、姚思慧，南京农业大学人文社会科学学院法学系。

中图分类号：D916 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)03-033-02

社区矫正制度是在世界轻刑化发展趋势下产生的，作为一种新型的刑罚执行方式，它的萌芽可以追溯到英国进步监狱改革家约翰·霍华德提出的监狱改革理论。经过长期的理论研究与实践探索，目前，社区矫正已经成为了西方发达资本主义国家的一项重要司法制度。

我国社区矫正制度从2003年开始由理论走向实践，在这几年的社区矫正试点过程中，我国试点地区都或多或少地积累了一些经验，作出了有益的尝试。然而，我国目前还没有关于社区矫正的专门立法，从中央到试点地方出台的各种通知，办法，仅仅是部门规章或者地方性法规。不仅形式多样，内容不一，而且缺少足够的法律效力。可是社区矫正作为一项严肃的刑罚执行活动，必须要有统一而且明确的法律作出规定，以供各地区社区矫正执行机关的遵照和实施。

一、现行立法关于社区矫正的规定

目前，从中央到地方有许多关于社区矫正的法律规范：中央层面的有最高人民法院，最高人民检察院，公安部，司法部（以下简称两院两部）的通知，地方层面的是各种地方性法规与政府规章。这些法律规范形式多样，效力不等。归结而言，包括三种形态：

一是在刑事法律领域。1997年的《刑法》和1994年的《监狱法》规定：“被判处管制，缓刑，假释，监外执行和剥夺政治权利的服刑人员，有公安机关进行监督考察”。这是国家基本法律领域涉及到社区矫正的规定，主要是关于社区矫正的对象。但问题是，在这两部基本法律中，都没有出现“社区矫正”的字样，更不要谈其他法律了。所以，严格的来讲，我国并没有关于社区矫正的立法。

二是最高人民法院，最高人民检察院，公安部，司法部关于社区矫正的规定。这里面有三份关于社区矫正的法律文件。两院两部2003年7月10日发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》和2005年1月20日发布的《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，司法部于2004年5月9日印发的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》。两院两部的通知是开展社区矫正试点工作的指导性文件，明确了社区矫正的意义、性质、范围和任务以及应当注意的问题。而司法部的《暂行办法》则是目前司法行政机关实施社区矫正工作的具体法律依据。

三是社区矫正试点省市颁布的有关社区矫正的法律规范。这里面又有三个部分：第一部分是社区矫正试点省市领导机构根据两院两部文件精神，结合本地区实际而发布的开展社区矫正的指导意见和社区矫正工作实施细则。比如北京市的《关于开展社区矫正试点工作的意见》等。第二部分是试点省市相关部门发布的开展社区矫正的具体措施。例如北京市司法局制定的《参加社区矫正工作监狱劳改干警管理规定<试行>》等。第三部分是试点省市社区矫正工作机构发布的有关社区矫正的具体制度。这是试点省市在法律框架内大胆创新的结果，北京市的《关于进一步做好阳光社区矫正服务中心工作的试行意见》就是大胆实践很好的体现。

综合来看，两高两部的指导性文件与地方试点省市的配套法律规范是目前我国社区矫正工作得以顺利开展的重要保证，同时它们也结合了我国社区矫正的实际，是我国将来制定符合中国国情社区矫正法律主要来源。但是就目前来说，这些法律规范在内容上、体系上、效力上等，都存在问题。

二、当前社区矫正法律规范存在的问题

首先，相关法律规范的内容不完善，相关法律依据存在缺失。当前，社区矫正由于缺乏完整、详细的法律规范的引导和规制，弊端日益凸显。社区矫正面临许多法律障碍问题。比如，刑法与刑事诉讼法规定的社区矫正的执行主体是公安机关或者罪犯所在单位或者基层组织。但是两院两部的通知却明文规定：“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作。”刑事法典和有关司法解释（姑且认为两院两部的通知是司法解释，容后再议）的冲突，会导致司法实践部门的无所适从和社区矫正工作的混乱。这就是社区矫正法律规定一处弊端，实践中还有很多。

其次，目前的法律规范体系紊乱，没有统一可以执行的标准。目前在中国境内，对于社区矫正工作的开展情况大致有三类，即第一批试点省市，第二批试点省市和尚未列入国家总体试点计划而根据本省实际私下进行社区矫正探索的省份。由于各地社区矫正试点工作开展的很不平衡，启动的时间有早有晚，试点范围有大有小，规范程度有高有低，导致各地社区矫正试点工作在总体规划、方案设计、方法步骤、量化指标、评估体系等各方面分析研究和部署安排针对性和指导性不强，各自为政，这对全国范围内推行社区矫正工作带来了困难，急需法律进行统一规范。

最后，这些法律规范的法律效力不高，缺乏足够的权威性。由全国人大及其常委会制定的《刑法》，《监狱法》等刑事法律虽然有涉及社区矫正的对象的规定，但是始终没有出现“社区矫正”的字样。目前，在所有社区矫正法律方面的规范中，两院两部的两个《通知》具有最高的法律效力。而对于这两个《通知》属于什么性质的文件或者规范，学界存在争议。上文刚刚权当是司法解释。其实这两个《通知》既不是司法解释，也不是部门规章。而且由不同性质，不同层次的机关（两院是司法机关，两部是国务院下属的行政机关）联合发布法律文件，本身就是缺乏法律依据的行为。

立法中存在的这些现象，会使得人们对于社区矫正工作的合法性产生质疑，认为这些法律规范的立法依据不足，不利于社区矫正的顺利开展。因此，我国目前急需解决社区矫正立法空白的问题。

三、关于我国社区矫正的立法反思

关于立法的反思，可以从两个方面展开，包括立法原则思考和立法模式探索。这两者是相辅相成，缺一不可的。社区矫正的立法原则问题涉及社区矫正立法及社区矫正健康发展的根本问题，它为社区矫正立法模式提供重要的理论参考和指导。立法模式将立法原则的精神贯穿始终并围绕其具体展开。

（一）社区矫正的立法原则

首先，社区矫正立法应当坚持相对开放和灵活的原则。我国社区矫正由于起步较晚，矫正的实践领域有限，现有的矫正制度多是单维度，单层面的。而真正的社区矫正的立法架构应该是立体的，包括纵向和横向两个方面。纵向即意味着社区矫正立法不能仅仅着眼于眼前，应该有时空上的延展性，矫正类型和内容应该是丰富多元的，即使由于现实制约不能一步到位，也应为今后发展预留空间，允许新的矫正类型和方式的介入；横向上则应促进以社区矫正立法为中心的相关法律制度的建设，确立起一个体系化的，与矫正有关的多元的法律制度。

其次，以刑事一体化原则来考虑社区矫正的运作与立法问题。社区矫正的发展，绝不仅仅意味着一种刑罚执行方式的改进，而涉及到深层次的刑法观念的变化，刑事政策的调整，刑事司法权力的重构等一系列的问题。因此，需要用刑事一体化思路研究社区矫正的理论基础与实践运作，在社区矫正的立法问题上，要考虑监狱内行刑和监狱外行刑的一体化，对涉及刑事执行的法律进行统筹。同时对刑法和刑事诉讼法进行适时的修订，完善有关社区矫正的实体和程序内容，为社区矫正的实践运作提供一体化的立法保障。

（二）社区矫正的立法模式

根据立法原则的阐述，我国社区矫正的立法模式应该是：首先对刑法和刑事诉讼法进行适当的修订，在其中补充有关社区矫正的实体和程序内容；其次制定专门化，规范性的《中华人民共和国社区矫正法》；最后将社区矫正法和监狱法相整合，形成统一的刑事执行法。这就是社区矫正立法的“三步走”设想，具体如下：

第一步，在刑事诉讼法和刑法中对社区矫正作出简单的规定。刑事诉讼法和刑法都是基本的刑事法律，与社区矫正工作有着十分密切的联系。在刑法中可以以一个专门修正案的形式，对刑种，刑罚适用，刑罚执行等与社区矫正相关的部分作出修改。在刑事诉讼法中从刑事程序上增加有关社区矫正的内容。对刑事诉讼法和刑法修改，增加社区矫正的规定，不仅能够改变社区矫正试点工作法律依据不足的状况，也是目前解决社区矫正法律问题的最快速，最有效的立法方式。未来，这部分内容也是整个社区矫正法律制度的一部分。

第二步，制定社区矫正的专门法律——《中华人民共和国社区矫正法》。社区矫正是一项综合性的社会系统工程，涉及公安，检察，法院，监狱，民政，劳动等多个部门，同时还需要社会团体和民间组织的协助，组织协调如此广泛的社会部门开展社区矫正工作，一般的行政文件是难以胜任的。就是刑法修正案或者刑事诉讼法修正案也都不可能解决在社区矫正工作中面临的大量法律问题。所以，制定一部专门予以规范社区矫正工作的《社区矫正法》，不仅是现实的紧迫需要，同时也是社区矫正长期发展的根本保障。

第三步，制定统一的刑事执行法，整合社区矫正和监狱法的内容。1994年我国颁布了监狱法后，刑事实体法，刑事诉讼法，刑事执行法三大刑事法律并存的局面初步形成，但是三者的协调状态并没有形成。突出的问题在于还没有一部统一的刑事执行法。而监狱法仅仅明确了我国监狱矫正的各项规定，而狱外行刑或者说社区矫正长期缺乏法律规制。

以上就是目前关于社区矫正立法的主流观点，以北师大吴宗宪教授为代表。简而言之，作为近期的立法目标，应该制定出与监狱法具有同等地位的社区矫正法。而从长远角度来看，应当将监狱法，社区矫正法以及其他相关内容加以整合，制定出统一的刑事执行法，彻底解决刑事执行立法规格低，刑事执行法律体系不完善地问题，使之成为与刑法，刑事诉讼法并行的一部刑事基本法律。

我国社区矫正的措施、方法、内容会在实践中不断地丰富和发展，社区矫正制度也会走向完善。在此基础上，加强社区矫正法律制度的建设显得尤为迫切。早日完善我国社区矫正有关方面的立法，是社区矫正工作实践的需要，也是实现社区矫正工作规范化，法制化的要求。

参考文献：

[1]范燕宁，席小华.矫正社会工作研究．北京：中国人民公安大学出版社．2009.

[2]崔爱鹏.我国社区矫正执行主体的法律思考.中共四川省委党校学报．2006(3).

[3]贾晓文．当前社区矫正工作中的热点难点问题研究.法学论坛．2008(4).

[4]吴宗宪．社区矫正的问题与前景.法治论丛．2007(1).

[5]刘守芬，王琪，叶慧娟．社区矫正立法化研究．吉林大学社会科学学报．2005(2).

[6]冯卫国，储槐植．刑事一体化视野中的社区矫正．吉林大学社会科学学报．2005(2).

[7]吴宗宪．论社区矫正立法与刑法修正案．中国司法．2009（3）．

[8]容荣，肖君拥．社区矫正的理论与制度．北京：中国民主法制出版社．2007.

[9]吴宗宪．关于社区矫正若干问题思考．中国司法．2004(7)．