论采矿权的性质及其权利行使

■ 戴俊英

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430074）

论采矿权的性质及其权利行使

■ 戴俊英

（中南财经政法大学，湖北 武汉430074）

《物权法》第123条规定，依法取得的采矿权受法律保护。该条被视为对采矿权定性的条文，极具标示意义。但采矿权从其产生、行使到灭失无不因权利客体的自然特性以及公权力的参与渗透而与其他权利有所区别,而且与其他权利发生冲突的可能性高，因此，探索采矿权的特征的多层面性，并且研究其与矿产资源所有权、探矿权、建设用地使用权、土地承包经营权、地役权等权利的协调至关重要。

采矿权；行政许可；物权；属性

1 采矿权的内涵及其本质属性

我国《民法通则》第81条第2款规定：“国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权。”《物权法》第123条也规定“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂、从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。但何谓“采矿权”，不仅《民法通则》、《物权法》没有明文规定，其他法律也未规定。现行法律体系中，能找到比较完整的关于采矿权定义的文件仅1994年国务院发布的《<矿产资源法>实施细则》（以下简称：《实施细则》）。其中第6条第3款规定，“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。”很显然，这一现象并不合理。因为法律对采矿权作为独立权利类型加以规定，那么就应该在同一层面作出定义解释，而不应借助下位法规来解释。不过，由此定义观之，采矿权与矿产资源及开采活动紧密相联，是人类劳动与矿产资源所有相结合而发生的权利。因此，采矿权的获得，需矿产资源所有权人的同意。因我国法律规定矿产资源归国家所有，所以个人或单位获得采矿权需经国家行政许可，而一旦许可获得，就意味着其具有相对独立的采矿权利。采矿权的内容虽然只包括开采矿产资源和获得矿产品两个方面，但个人或单位一旦取得采矿权，则其实际可能获得的权利包括矿地占有权、矿地使用权、开采权、取得和销售矿产品的权利、矿山建筑权和辅助建筑权、依法转让权等多个方面。(P230-233)[1]

一般而言，民事权利可以通过当事人的合意创设，而采矿权必须经过行政许可才可以取得。因此，关于采矿权的性质问题，一直存在争论。较具代表性的学说主要有：（1）行政许可说。该说认为，采矿权是一种行政权力赋予矿产资源开发利用资格的特许。（2）债权说。此观点认为，采矿权是基于和国家签订的矿产资源勘探、开发合同而取得的债权(P56)[2]。至于所签合同的属性，有认为属承揽合同，也有认为属承揽加买卖的混合合同。甚至还有认为“国家出让矿产权，就是财产所有权同他物权分离的一种表现，其性质近于不动产出租。”(P223)[3]

（3）占有权说。该说认为采矿权系对矿产资源的一种占有。(4)用益物权说。有学者将采矿权同国有林地使用权、国有草原使用权、国有水面和滩涂的养殖使用权一并视为国有自然资源使用经营权并统归于用益物权。(P218-220)[4]

还有学者认为采矿权不同于一般用益物权，而属于准物权，而“准物权不是属性相同的单一权利的称谓，而是一组性质有别的权利的总称。按照通说，它由矿业权、水权、渔业权和狩猎权等组成。”(P20)[1]

另有学者认为“矿业权属于用益物权，但由于此种用益物权系基于行政特别许可授予，故属于用益物权中的特许物权。”(P90)[5]

上述观点，莫衷一是，行政许可说认识到了采矿权在获得途径上有国家权力渗透其中，但忽视了采矿权所具有的市场交易属性和民事财产权利属性。毕竟民事主体是为追求利润而获得采矿权,行政许可仅仅是权利取得的一种手段而已。债权说反映了民事主体在平等自愿的基础上对权利获得的积极追求以及支付相应对价的市场交易属性，但忽略了采矿权内容所具有的物权支配属性和排他属性。占有权说认识到了采矿权的占有属性，但忽视了采矿权作为法定权利相对独立，具有的排他甚至对抗所有权的效力。只有用益物权说侧重于采矿权是一种对他人之物所享有的占有、使用、收益的权利，同时以“准物权”或“特许物权”定性，注意到了采矿权与一般用益物权在权利取得、行使方面的差别。因此，比较而言，用益物权说最能反映采矿权的属性特征。不过，采矿权虽包含对矿产资源占有、使用、收益的权能，但采矿权人对客体矿产品的用益是对矿产资源的耗竭，不能返回矿产资源本体，这与一般旨在用益而不是处分的用益物权又有本质区别。(P48)[6]

事实上，《物权法》对采矿权进行了明确规定，表明采矿权不再仅仅是一种资格，而是一种经法定程序授予的民事权利。权利人可以籍其私权属性排除不当干扰。不过，采矿权的具体内容，《物权法》未作规定，一般认为，自应当适用《物权法》中关于用益物权的一般规定，以及《物权法》总则的规定。总之，我国《物权法》将采矿权纳入用益物权类型加以规定，适应了采矿权物权化的国际趋势。(P99)[7]

2 采矿权的多维特征

由于矿产资源开采涉及环境保护和国家自然资源的可持续利用，因此决定了采矿权带有浓厚的公权色彩。正基于此，采矿权表现出以下几个方面的特征：其一，支配性和排他性。采矿权人具有矿地占有权，不允许同一矿区范围内其他采矿权的存在，甚至不允许其他可能影响权利实现的其他物权性权利存在。其二，权利获得方式上需行政许可。无论是采矿权的原始取得还是继受取得，均需通过行政许可。其三，权利的转让受严格限制。现行法律体系中，《探矿权采矿权转让管理办法》对采矿权的转让原则上是禁止的。仅第3条第2项规定，“已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转让他人采矿。”并且第6条还规定了转让采矿权应具备相应条件。采矿权转让中的受让人必须符合一定的资质条件，也意味着采矿权的转让并非完全自由。其四，采矿权设有期限。采矿许可期限届满，采矿权人不申请延续则采矿权失去效力。

综上观之，采矿权虽系私权，但受公权力影响至深。由此产生一个疑问，采矿许可证是否等同于采矿权证？有观点认为采矿许可证实质上应当称为“采矿权证”。(P159)[8]笔者对此不敢苟同。因为，行政许可主要是一种行政管理制度，是行政机关在管理经济、社会事务中的一种控制手段。而采矿权则是从权利义务角度，侧重于权利内容以及相对人的义务。因此，应当加以区别。

3 采矿权的行使及与相关权利的协调

虽然《物权法》规定了采矿权，但对具体内容的描述欠缺规定，笔者认为采矿权的行使至少存在与五个方面权利的衔接问题。

3.1 与矿产资源所有权的衔接

采矿权系从矿产资源国家所有权派生而来，其权利的取得和行使应当符合来源公共性、用途公益性和管理公开性的要求，并以支付对价并缴纳相关税费为条件。国家作为矿产资源所有权人自然有权对采矿权的取得予以必要的限制，包括对权利主体、权利内容和权利期限等方面的限制。不过，国家在停止许可或不再续期许可时必须出于公共利益需要或者被许可人违法事由，否则形同行政处罚，采矿权人可以依法提起行政复议或行政诉讼。

3.2 与探矿权的衔接

学界将采矿权与探矿权合称为矿业权或矿权，(P179)[1]不过，《物权法》未设定矿业权，而是分别将二者单独设定为一种准用益物权，意在表明二者内容上具有独立性。由于采矿须建立在探矿的基础上，探矿权人能否当然或优先取得作业区的采矿权？《实施细则》第16条赋予了探矿权人优先取得勘查作业区内采矿权的权利。国土资源部2000年实施的《矿业权出让转让管理暂行规定》第16条也规定，在探矿权有效期和保留期内，探矿权人有优先取得勘查作业区内矿产资源采矿权的权利，未经探矿权人的同意，登记管理机关不得在该勘查作业区内受理他人的矿业权申请。很显然，探矿权人具有优先取得勘查作业区内采矿权的权利。笔者认为，赋予探矿权人优先权，目的在于激发探矿权人的动力，并不意味着探矿权人可以当然取得采矿权。因为探矿和采矿毕竟是两种不同的活动，其各自所要求的资质和技术含量并不相同，同一主体既要取得探矿权又要取得采矿权，必须同时符合二者所要求的资质条件。既然《物权法》已将探矿权、采矿权分别规定为单独权利，法律再赋予探矿权人当然取得初始的采矿权亦与立法精神相违背。因此，探矿权和采矿权只能分别取得。

3.3 与建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权等地上权利的衔接

采矿权的行使，需要利用地表或地下空间，而这些因素很可能已作为一种承受载体被另一种权利所涵盖。如矿藏分布于地下，而该土地已被设定建设用地使用权、土地承包经营权或宅基地使用权，由此可能造成权利重合难以同时行使，如何协调？笔者认为，应该考虑两方面因素。其一，权利取得先后。一般情况下，采矿权是在建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权之后取得的。因为在明知有采矿权存在的情况下再赋予其他地上权的情况非常少。相反，行政主管部门应该核实有关情况，扫清法律障碍以后才可以颁发采矿许可证。即国家在出让采矿权时均应负有权利瑕疵担保义务。其二，公共利益因素。重要矿产资源的开采，涉及到国家经济命脉和国计民生，国家可以因公共利益需要，将城市建设用地使用权恢复为国家所有权或对农村土地进行征收，使之成为国家所有，从而为采矿权的行使铺平道路。从单纯意义上讲，采矿权既然被定义为一种私有物权，其与建设用地使用权、土地承包经营权或宅基地使用权处于同等地位，不应存在权利优先问题。

3.4 与地役权的衔接

矿区与某些土地或毗邻，采矿权的行使自然会影响这些土地上的不动产权利，如采矿权人未与矿区或者周边土地的权利人签订地役权合同，而进行采矿通行或架设管线、施工、取水、排水等行为，是否构成侵权？有观点认为这些行为并非是在行使相邻权，而是侵权，矿业权人应当承担损害赔偿责任。(P348)[9]笔者认为，基于采矿权内容的复合性，权利人在享有采矿权利的同时，对矿区土地享有占有、使用、收益的权利，这些权利建立在土地不动产之上，自当可以与矿区周边土地形成通行、架设管线、施工、取水、排水等相邻关系，只是相邻关系以有利生产、方便生活、团结互助、公平合理为原则，违背该原则的，可能构成侵权。另外，如果土地并未相邻，则需签订地役权合同方可实施与采矿活动相关的行为。否则，也可能构成侵权。

3.5 与海域使用权的衔接

海域中矿产资源的开采权，也称为海洋矿业权，是指自然人、法人和其他社会组织依法享有的，在一定的海域和期限内，进行矿产资源勘查和开采等一系列经济活动的权利。(P17)[10]此种权利因在一定海域内行使，故与海域使用权联系密切。我国《物权法》第122条明确规定：“依法取得的海域使用权受法律保护。”此海域使用权不仅包括养殖用海、旅游、娱乐用海、公益事业用海、港口、修造船厂等建设工程用海,还包括盐业、矿业用海。《海域使用管理法》第25条规定“海域使用权最高期限，按照下列用途确定：……（四）盐业、矿业用海三十年；……”，这表明申请人可以利用海域从事海底采矿活动。那么，海域使用权是否包含了采矿权？反之，如果在一定海域申请了采矿权，是否还可以申请海域使用权？按照物权法原理，同一标的物上可以设定几个不同的定限物权，但采矿权、海域使用权均具有一定的排他性，如果二者权利行使过程中存在冲突，应当以设立在先的权利排斥设立在后的权利。还有学者认为只要不否认采矿权、渔业权、水权、土地承包经营权、国有土地使用权的正当性，海域使用权的存在便没有积极的意义，只有负面的影响。(P340-341)[9]实际情况并非如此简单，在《物权法》起草过程中，有人提出，海域使用权已成为与建设用地使用权等性质相同的权利，建议专章规定。立法者虽未予采纳，主要是考虑到海域使用权是一个综合性权利，包括利用海域从事建设工程、海水养殖、海底探矿采矿、旅游等多种活动。(P262)[11]但《物权法》第122条对海域使用权作了原则性规定，与采矿权一样，确立了其用益物权属性。不过，笔者认为，虽然海域使用权是一个综合性的权利，但仅表明权利人在一定海域仅享有普通利用的权利。在法律对一些特别利用活动赋权并作出了取得方式上的特别要求的，海域使用权人不可为之。就采矿权而言，《矿产资源法》第16条规定：“开采下列矿产资源的，由国务院地质矿产主管部门审批，并颁发采矿许可证：……（四）领海及中国管辖的其他海域的矿产资源。”由此观之，即使取得了海域使用权，如果要在该海域开采矿产，仍需取得采矿权。而《探矿权采矿权转让管理办法》第2条规定：“在中华人民共和国领域及管辖的其他海域转让依法取得的探矿权、采矿权的，必须遵守本办法。”也进一步说明，海域使用权人单纯转让海域使用权并不必然意味着该海域范围内的采矿权转让。换言之，海域使用权和采矿权可能在客体利用上存在冲突，但二者没有包含关系。取得了海域使用权，并不当然取得海域范围内的采矿权。主要是法律对取得海域使用权和采矿权资质的要求不同，海域使用权的主体要求更为宽泛，而矿产开采活动必须受到有关部门的严格监管。不过，虽然二者相互独立，需分别申请，但要在特定海域取得采矿权，应征得海域使用权人的同意。

4结语

采矿权虽然包含公权因素，但其最终的落脚点仍然是准用益物权，属于私权类型。其内容特性决定了与多种权利可能存在冲突，在实践中不仅需要加强行政许可立法，严格采矿权管理，同时也应当注意在《物权法》体系框架中寻求冲突解决之道，实现物尽其用。

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F407.1

A

：1672-6995(2011)02-0033-04

2010-09-29

更 正

表3 商业性地质勘查活动及其产品的经济属性

说明：本表中“矿产地质勘查”中的“矿产”，不包括砂、石、粘土类矿产，后者的开采，国际惯例归入“矿业”中的“采石业”。

勘查业务分类产品对自然资源的依附关系自然资源用益物权的确定产品需求方生产与消费时间生产组织方式 产业属性矿产地质勘查 依附于矿产地 与勘查活动同步 采矿企业 不同时 存货生产 矿 业建设项目水文地质勘查建设项目工程地质勘查供排水单位同时 订货生产 技术服务业依附于地下水源地 勘查活动开展之前建设项目地质环境评价依附于一般土地依附于一般土地 建设项目业主

戴俊英（1980—），男，湖北省大冶市人，中南财经政法大学博士研究生，研究方向为民商法学。

我刊2011年24卷第1期所刊载《探矿企业制度建设中的经济与法理关系》一文中的表3（2011年第1期第7页）有误，更正如下。在此向作者张文驹先生和广大读者致歉。