论国土规划的地方性问题

■ 顾朝林

（清华大学建筑学院，北京 100084）

论国土规划的地方性问题

■ 顾朝林

（清华大学建筑学院，北京 100084）

经济全球化正在重塑全球的空间和城市体系，大区域规划、国土规划也越来越趋向于协同发展和全球问题导向，区域性和地方性特色正在逐渐丧失。在新一轮国土规划中，我们需要从新区域主义视角看区域规划的特色，关注区域特性研究，直面区域发展社会问题，综合平衡社会公平、环境保护、经济增长的发展目标，重视物质规划以及不同层次的物质规划与社会经济发展之间的密切配合。

国土规划编制；全球化；地方性

经济全球化正在重塑全球的空间和城市体系，大区域规划、国土规划也越来越趋向于协同发展和全球问题导向，区域性和地方性特色正在逐渐丧失。在当今的规划编制单位、高校和研究机构，无论是区域规划还是国土规划或空间规划，大而全、“八股式”的所谓“学院派”的国土规划编制内容越来越浓，与新一轮国土规划是建立在多部门规划已经编制，需要精炼综合、目标和问题导向的需求不相一致，也就是说，编制的国土规划、区域规划或空间规划内容庞杂，主题不鲜明，操作性不强。因此，从现状区域规划或国土规划看，动员面很广，动用力量很大，编制时间很长，效果却不尽人意，其主要原因是国土或区域规划的地方性丧失。据此，本文从新区域主义视角重点论述国家新一轮国土规划编制中需要重视地方性问题。

1 新时期区域性规划重心的转移

我们往往认定：区域性规划主要来自西方。然而，事实上，我们祖先在区域研究方面做了非常卓越的工作。《汉书》有：“相其阴阳之和，尝其水泉之味，审其土地之宜，观其草木之饶，然后营邑之城”，就已经将区域发展问题论述得非常清楚。对城市和区域与空间、水资源、土地、生态等诸多方面的关系均进行了论述。新一轮国土规划编制，实际上是建立在许许多多的部门规划、综合规划的基础上的，不再需要从底层一点点做起，主要是把握本次国土规划的重点和难点。

要把握本次国土规划的重点和难点，就离不开区域性、空间性和地方性问题。

所谓区域性，是指在国土规划时从各地区的自身条件出发，就特定的地理区域进行专门的研究，且研究的态度从消极的客观转向积极的主观的过程。根据赫特纳的观点，一个区域的“区域性”程度越高，表明该区域经济相互依存、交流、文化同质性、内聚力、行为能力尤其是解决冲突的能力就越高，而随着“区域性”的日益增强，区域将成为拥有自己权利的行为主体。所谓空间性，是指在编制国土规划时注重物质空间层面过程，例如发展空间、空间形态、空间布局等。所谓地方性，首先，地方是一个物质的空间；其次，最重要的就是要有地方感，是人们对地方的主观感受，包括地方在个人和团体中的作用；第三是场所，就是人们在日常活动和交往中间的背景和场所。所以地方特性的形成主要是人的作用。

2 区域研究的三个学派

为什么要关注区域性规划的地方性呢？我们从区域研究的三个学派谈起。

最早的新古典经济学派。资本、土地、劳动力、技术是区域发展的四个主要要素。但是，最近二十年来，在我国这四大要素在区域发展中的作用的变化是非常大的。在改革开放之初，最早是从劳动力开始发挥作用，然后是土地发挥作用大，现在土地和劳动力和技术这三者之间的作用都要远远的弱于资本，资本的作用变得越来越重要，越来越大。

第二是区域经济的学派理念。克鲁格曼的新经济地理学，是一个不完全的竞争模型和运行成本化，主要是建立在这三个假设的基础上，即：个体经济、规模经济和分工。新制度学认为政府的政策和治理会起到非常重要的作用。区域管理学注重寻找区域特色发掘发展路径。

第三是新区域主义学派。新区域主义的核心是地方与地方特色。地方特色是什么呢？是由人的因素形成的最重要的区域性特色。当今地方的要素为什么会变得这么重要呢？主要是由于经济全球化、资本快速流动，再附加管理的作用慢慢弱化，还有不同层级空间的竞争，导致在全球、超国家或国家的尺度上缺乏稳定的区域调控政策。这样可以看到，只有地方才能够达成各种调控方案的一种理念，投资者和社团之间、效率和福利之间、经济手段和地方目标之间的对立是可以得到调和的。抓住了这个意义上的地方性特色，再去做大区、国家层面上的规划和协调，其意义和价值也就不一样了。

在这样一个背景下，地方的研究是由社会系统构成的，是社会群体相互作用的场所，是个人和各种社会组织实现其功能的限制空间，是由社会结构空间所限定的一种区域。行为主体和系统共同构筑了地方性的分析，通过地方性分析可以对区域差异进行一般性的解释。只有有了这样的解释，我们才能找到一个地区或者一片国土里面真正的特点、真正的地方性特色、真正的问题和最终的答案。新区域主义研究方法和传统的区域主义研究方法有非常大的不同，它注重了区域独特性的研究，比如说中原城市群、海西地区和武汉都市圈有什么特殊性，是我有他没有的？第二是特别关注了区域人，就是由这片土地上的人组成的社会发展。第三就是注重历史过程的研究，就是为什么会出现这种特别的空间格局？为什么会形成人口众多的地区？区域文化是怎样一个类型？还有建立个体、组织、群体及其组织的不同层次的描述和分析。这是新区域主义研究方法的五个变化。在这样的变化过程中，相互之间做出来的研究重点就有非常大的差别（表1）。

传统区域规划注重结果而忽视过程，新区域主义是规划过程的意义要远远大于结果；传统区域规划强调区域边界，必须要有一个规划范围，新区域主义规划的区域边界是变化的；由于区域之间存在着交叉管治，所以就不过分强调空间问题。比如中原城市群，是9个城市还是更大的范围，在新区域主义的概念里已经不是非常重要了。传统区域规划是以强制性的责任为基础，新区域主义则以相互信任为基础；传统区域规划强调管治，新区域主义强调系统。

3 当前区域性规划新动向

当前的区域性规划有许多新动向。

第一个层面是巨型区规划，例如欧洲巨型区规划，有基于想象力的（一个是香蕉状，另一个葡萄状的）（图1），有基于概念方法的（图2），还有基于功能城市群的（图3）和基于空间碎化方法的（图4）。

这四种方法都是对欧盟国家地区一个空间的一个解释。那么，这些解释实际上要解决什么问题呢？它就是要找出区域的地方性和个性，要通过相应的规划解决需要解决的问题。例如，为什么要研究欧洲这样一个地区的具体规划呢？要解决城市群的问题，解决国家和中心之间的平衡问题，解决全欧洲的平衡问题，解决跨区域发展的问题。所以在这样的基础上就形成了两个五角形的空间（图5），就是东欧和西欧的空间，在这个规划当中要做一个中间的轴，最终的结果就是欧盟的东扩，那么在东扩的过程当中怎么样去做这样一种空间，这是规划的一个目标。

表1 区域研究重点的对比

图1 基于想象力的欧洲巨型区规划

图2 基于概念方法的欧洲巨型区规划

图3 基于功能城市群的欧洲巨型区规划

图4 基于空间碎化方法的欧洲巨型区规划

图5 欧洲的两个五角形的空间

第二个层面是国家层面的规划。最近美国编制了一个2050年的发展规划（图6），这样一个规划实际上就是在1950年代、1960年代美国进入了大都市时代，约120个大都市区，其人口和GDP超过了50%。2008年，美国的11个巨型区人口和GDP超过了70%。也就是说，在过去的60年中，国家的经济和人口进一步集聚了。

图6 美国2050年的发展规划：形成中的巨型区域

再看看中国，2008年四大巨型区（长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地区和海西地区），GDP和人口都已经超过了全国的50%。在这样的背景下，未来的竞争是一个什么样的竞争？美国为什么要编制这样一个规划呢？核心问题是国家的重心已经在11个巨型区。美国在过去的一百年内，1920年代的经济大萧条，促进了美国建设全国的高速公路网和重大基础设施，改变了投资环境，使美国经济繁荣了许多年。现在美国在某些方面已经滞后，尤其高速铁路系统、高速公路系统远远不如中国，现在比中国好的是航空系统。美国以后要怎么去做，水利很弱，所以要去做。关于水供应和水资源问题，怎么应对气候变化？关于水利设施的问题，还有能源供应的问题，油的进口问题，交通的问题，还有基础设施。通过这个规划解决未来美国到2050年的发展需要解决的问题。

图7 英国国家空间规划

图8 日本人口预测（2006-2055）

第三个层次是区域规划。英国最近编了一个国家空间规划（图7），在这个规划里面它要做什么呢？就是要通过城市空间的规划，主要是通勤，发现什么呢？发现在这样一个区，可能是增长空间，如英格兰的东南部增长区，过去在伦敦的绿带里面的增长，下一步要朝泰晤士河的河口发展。另一个是英格兰和苏格兰交接地区。

再看日本的空间规划。通过日本的死亡率、出生率和自然增长率等预测，到2055年，因总人口数量下降，劳动力短缺，就不可能再可持续发展了（图8）。因此，这一时期的重点就是要解决少子化带来的空间问题。在这样的空间状态下，发展重点就是城市群这样的空间结构。

第四个层次是大城市地区的区域规划。例如，大伦敦的规划，主要的重点还是从空间的发展策略上来做，像泰晤士河这样。另一个是大巴黎规划，巴黎曾经是人口占法国的18%、GDP占29%的一个地区，它要做一个分散的战略，这就是他们的增长状态。通过这样的规划，座落在四个外部的新城，把人口和产业疏散了，疏散的结果不仅调控了巴黎市区的空间结构，而且也调整了全部法国的空间结构。通过大巴黎地区的大区规划，得到了对全国的空间发展的一个事件规划。

4 结论

新一轮国土规划，我们需要从新区域主义视角看区域规划的特色，关注区域特性研究，直面区域发展社会问题，要综合平衡社会公平、环境保护、经济增长的发展目标，重视物质规划以及不同层次物质规划与社会、经济发展之间的密切配合。

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F123.8

A

1672-6995(2011)02-0004-04

2011-02-09

国家自然科学基金项目：中国城市化多维视角理论框架研究（40971092）；科技支撑项目：主体功能区规划与部门规划一致性评价与协同规划技术研究(2008BAH31B05)。

顾朝林（1958-）,男,浙江省靖江市人，清华大学建筑学院教授,研究生学历，主要从事城市与区域规划研究。

本文部分内容曾经在2009年河南省国土规划会议上报告，原文是提交第四届资源经济与规划专业委员会换届会议的论文，本次发表进行了修改和文字加工。