城乡统筹背景下黑龙江农村土地流转问题研究

■ 倪维秋/俞滨洋

（ 1.东北农业大学资源与环境学院，黑龙江 哈尔滨 150030；2.中国土地勘测规划院，北京 100035；3.哈尔滨市城乡规划局，黑龙江 哈尔滨 150028 ）

城乡统筹背景下黑龙江农村土地流转问题研究

■ 倪维秋1,2/俞滨洋3

（ 1.东北农业大学资源与环境学院，黑龙江 哈尔滨 150030；2.中国土地勘测规划院，北京 100035；3.哈尔滨市城乡规划局，黑龙江 哈尔滨 150028 ）

城乡统筹是解决“三农”问题的有效途径。而我国现行的城乡二元土地制度对农村土地流转问题进行了严格的限制，已经严重阻碍了城乡统筹的实现。城乡居民收入差距、消费差距及城乡贸易差距等数据反映出黑龙江省城乡二元结构特征比较明显，而土地流转的现状也反映出城乡统筹对黑龙江农村土地流转的拉动作用并不明显。因此，在城乡统筹背景下黑龙江应该从加强宣传力度、规范化管理、培育农村土地流转市场和建立完善的社会保障体系四个方面进一步开展农村土地流转工作。

城乡统筹；黑龙江；土地流转

城乡统筹发展是党中央为改变城乡二元经济结构，实现经济社会协调发展所作出的重大战略决策，是解决“三农”问题的有效途径。而要实现城乡统筹最重要的就是使各种要素通过同一市场竞争机制在城乡之间自由流动，实现资源的优化配置、推进农村进步。其中，土地要素作为最基本的生产和生活要素，是其他要素顺畅流转的前提，自然而然地成为城乡一体化的核心内容。而现行的城乡二元土地制度已经越来越不能适应经济社会发展的需要，严重阻碍了城乡统筹的实现，尤其是农村土地流转问题更为突出。因此，本文以黑龙江省为例研究城乡统筹背景下的农村土地流转问题，具有重要的现实意义。

1 城乡统筹与农村土地制度关系解析

1.1 农村土地制度阻碍了城乡统筹的实现

我国现行的农村土地制度是在改革开放初期形成的，其核心就是两权分离，即我国农村土地的所有权归农民集体所有，土地的使用权为承包农户所有。目前我国农村包括宅基地及耕地在内的土地，是国家在经济发展水平还比较低的情况下无偿分配给农民的，为农村人口提供了一定的社会保障，这在计划经济时期确实起到了积极的作用。然而，改革开放三十多年来，市场经济已替代了计划经济，大量农民已涌入城市，投入到城市的生产生活中，原有的农村土地制度却依然未变，甚至更加严厉地限制农村土地的流转，这在一定程度上阻碍了我国城乡统筹的实现，并造成了农村大量宅基地闲置及耕地撂荒的现象。因此，只有从根本上解决好农村土地使用权有效流转的问题，为农村劳动力提供更多的非农就业机会，实现土地、劳动力的优化配置，才能更快、更好地推进城乡统筹的实现。

1.2 城乡统筹对农村土地流转的拉动作用

城乡统筹的实质就是消除二元经济结构，实现城乡经济社会协调发展。当前，实现城乡统筹迫切需要解决的问题是增加农民收入、缩小城乡差距。而加强农村土地流转是提高农村经济效益的重要途径。以土地承包经营权流转为平台，优化资本组合，整合生产要素，大力发展农村专业合作经济组织和现代农业，把零星的土地从农户手中集中连片，按效率原则重新配置，进行适度规模经营，不仅能够降低农业生产成本，促进农业生产新技术和新型农具的推广应用，极大地提高土地生产率，而且能够解决土地细碎化、土地利用率低和土地闲置等问题，改变以往农户分散经营的缺陷，使土地、资金、技术、劳动力等农业生产要素合理流动、优化组合，使农业生产逐步走上“专业化分工、规模化生产、产业化经营”的发展道路，使土地资源得到充分利用，实现土地的高效率、高收益，加快农村经济的发展。

2 黑龙江省城乡统筹与农村土地流转现状分析

2.1 黑龙江省城乡统筹现状

进入21世纪以来，虽然黑龙江省农村经济发展较快，但与城市相比农村的经济社会发展明显滞后。由于长期受城乡分割体制的影响，黑龙江城乡二元结构特征比较明显，具体表现在：

2.1.1 城乡居民收入差距不断加大

黑龙江省城乡居民收入差距自20世纪90年代以来，呈现不断扩大的趋势。在收入绝对差方面，2008年黑龙江省城镇居民人均可支配收入为11581元，农民人均纯收入只有4856元，两者的差距为6725元。而1998年此差距为2016元，2004年为4466元，2006年为5630元。这些差距还仅仅是以货币形式体现的名义收入的差距，如果考虑很多城镇居民享有公费医疗、养老金保障、失业保险、最低生活费救济等待遇，则城乡收入差距更明显。

2.1.2 城乡居民消费差距不断加大

消费支出水平及其结构能够集中反映一个国家或地区的居民参与经济、社会、文化活动的能力和对经济、社会发展成果的分享程度。2008年黑龙江省城镇居民家庭人均消费支出8623元，农民人均家庭消费支出只有3845元，两者的差距为4778元。而1999年此差距为2110元，到2004年为3731元，2006年为4037元。黑龙江省城乡居民消费支出差距扩大与城乡居民收入差距的扩大表现为同一趋势，说明城乡居民收入差距的不断扩大是城乡居民消费支出差距不断扩大的主要根源。

2.1.3 城乡贸易差距不断加大

反映城乡贸易差距的指标是社会消费品零售总额。2008年黑龙江省城镇社会消费品零售总额2526.7亿元、农村社会消费品零售总额311.9亿元、城镇社会消费品总额是农村的8.1倍。而1998年城镇社会消费品总额是农村的6.2倍，到2004年为7.1倍，2006年为7.5倍。以上数据表明农村零售额在社会零售总额中的比重较低。农村消费不足，直接制约农村市场发展，进而在更深层次上导致对城市和工业发展的支撑能力显著减弱。

2.2 黑龙江省农村土地流转现状

2.2.1 土地流转不规范、纠纷多

目前，黑龙江省多数土地流转为自发形式，流转双方没有遵循一定程序和履行必要的手续，大多数的流转是私下进行的，未向发包方备案或经发包方同意，有的只是口头协议，没有书面合同，有的即使有合同，但条款不全，双方的权力和责任不明，承包关系不清晰。由于缺乏政策法规和有效的组织形式，致使不规范的流转和承包合同潜在大量的纠纷隐患。另外由于私下流转多，口头协议多，乡镇农村承包合同管理部门和村委会无法建立土地流转合同档案，处于十分被动的地位，给解决土地纠纷带来难度，甚至导致矛盾的恶化和农民频繁上访。

2.2.2 农民不愿意流转土地仍是主流

由于农民“恋土”情结及“守田为安”等传统观念根深蒂固，一些农户即使种不好土地，也不愿转出其承包土地，土地经济效益较差。一些农户外出务工顾不上种地，就种植些低产、低效益的懒作物，有的甚至把土地撂荒闲置，造成土地资源的浪费。特别是当前国家推行农村费税改革以来，惠农力度不断加大，加之近年来种粮收益不断提高，农民更加不愿放弃耕地，甚至外出务工农民也纷纷返乡重新开始经营已流转的土地。

2.2.3 市场机制不健全妨碍了土地流转

全省多数县（市）、乡（镇）都未建立起规范的土地流转市场平台和价格评估机构，因而造成土地流转供求信息不畅，要转的转不出，要租的租不到，难以实现更大范围、更高层次上的土地流转。同时，由于缺乏规范的土地流转市场的支撑，农民在土地流转中带有很大的盲目性，往往出现利益分配不合理，农民拿小头，大户或企业拿大头。有的村委会或中介人，在充当农民土地流转中介时，还要分割一部分本应属于农民的土地流转收益。

3 城乡统筹背景下黑龙江农村土地流转的建议

3.1 加大农村土地承包经营权流转相关法规的学习宣传力度

各级党委政府要进一步深入学习和宣传贯彻党的十七届三中全会《决定》和《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等文件和法律法规。利用各种媒体，加大土地流转宣传力度，既让广大农村干部和农民群众明白土地流转的意义、原则，又要掌握流转的方式和程序，澄清干部群众的模糊认识，提高干部群众对农村土地流转重要性和相关政策的认识，为农村土地承包经营权流转营造良好的舆论氛围。

3.2 加强农村土地承包经营权流转的规范化管理

切实解决一些农村土地权属不清的矛盾和纠纷，明确土地承包经营权，尽快将农村土地承包经营权证书发放到户；认真地规范整理和永久管理好农村土地承包档案资料，力争在全省范围内全面实施农村土地承包微机化管理，逐步建立起农村土地承包的信息化管理系统；各级政府及主管部门要加强对农村流转土地非农化的监督管理工作，确保农地农用，特别是对流转面积大、流转周期长、且有工商企业参与流转的耕地，更要依法加强监管工作，禁止改变流转土地的农业用途；重视做好农村土地流转合同签订的指导工作，引导农民在平等互利、协商一致的基础上，签订统一规范的书面合同文本，同时建立健全农村土地承包经营权流转的备案、登记和档案管理制度。

3.3 积极培育农村土地流转市场

一是逐步建立农村土地流转信息网络。以村组为单位，把农村土地承包情况、流转情况、农村劳动力情况等资料进行全面统计，逐级上报汇总，实行年报制度。有条件的地方，逐步实行微机化联网管理，实行信息资源共享。二是建立科学的农地评定、评估体系，合理评价农村土地价值，保护农民土地流转的收益。三是有条件的地方成立市场化运作的土地流转中介服务组织。以市场为导向，自负盈亏，自主服务，解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾，搜集统计土地流转的供需和市场价格等信息资料，使农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获得可靠信息，提高土地流转交易的成功率，降低流转交易成本。

3.4 加快农村劳动力转移和建立社会保障体系的步伐

农村劳动力转移和社会保障的缺失是制约农村土地承包经营权流转的两个关键因素。如果没有农村劳动力的转移，而片面强调土地的规模经营，就会使农村剩余劳动力无事可做，陷入生活困境。因此，建议加快中小城镇建设步伐，放手发展二、三产业和个体私营经济，重视搞好劳务输出工作，建立健全面向全体劳动者的职业技能培训机制，对自愿放弃土地承包经营权而从事非农生产的农户，允许其全家农转非，并在子女入学、工商营业登记、建购住房等方面与城镇居民一视同仁。

加快农村社会保障体系建设步伐，重点推进农村社会养老保险、医疗保险和农业保险事业。应将农民生活养老保障从土地承包经营权中剥离出来，将土地承包经营权长期流转出去的农民纳入农村社会养老保障体系，从根本上解除农民对土地承包经营权流转的后顾之忧。

4 结语

农村土地流转是加快农业结构调整，促进农业规模经营和产业发展，实现农业资源持续高效利用和生产要素优化配置的必然选择，也是农村经济进一步发展和农村劳动力转移的必然结果。黑龙江作为农业大省，正处于由传统农业向现代农业跨越的关键时期，在城乡统筹背景下进一步做好农村土地流转工作尤显重要。在今后的工作中黑龙江应在坚持集体土地所有权、农民对土地的承包权不变的前提下，积极探索农村土地承包经营权流转的新模式，促进土地有偿、有期、有序利用，发挥土地的最大效益，达到农业增效、农民增收、农村稳定的目的。

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F301.2(235)

：B

：1672-6995(2011)02-0027-03

2010-11-08

国家科技支撑基金项目（2008BAJ08B03）

倪维秋（1978-）男，吉林省四平市人，东北农业大学资源与环境学院博士研究生，注册房地产估价师，注册土地估价师，主要从事土地资源管理与利用研究。