矿业权一级市场建设的思考与对策

■ 樊春辉/李晓莉

（ 1.贵州省矿权储备交易局，贵阳 550004；2.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037）

矿业权一级市场建设的思考与对策

■ 樊春辉1/李晓莉2

（ 1.贵州省矿权储备交易局，贵阳 550004；2.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037）

我国矿业权一级市场交易制度初步建立，体现了公开、公平、公正的市场原则，实现了矿业权的市场配置，显化了矿业权的市场价值。矿业权市场完善建议：(1)尊重客观规律，严格实行分类出让，不搞“一刀切”，科学设置出让条件，不把“价高”作为获取矿业权的主要因素或唯一因素；(2)矿业权招拍挂出让需符合相关政策、规划及矿业权设置方案；(3)完善矿业权招拍挂出让程序与制度，确保公开、公平、公正，维护好矿业权竞得人的利益和国家财产权益；(4)加强“交易平台”与矿业权评估、矿产资源储量评审等中介机构建设，完善矿产资源储量管理制度和矿业权价值评估方法；(5)加强矿业权市场建设的理论研究，夯实矿业权市场交易的基础。

矿业权；一级市场；招标拍卖挂牌；建议

矿业权出让方式，按照矿产资源法律法规的规定，除行政审批（含申请在先、协议出让）外，尚有招标、拍卖、挂牌。矿业权一级市场，指由政府垄断下的矿业权出让市场，包括以招标、拍卖、挂牌等竞争方式出让矿业权。自1996年国家修改《矿产资源法》，明确“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”及国务院颁布三个配套行政法规以来，国土资源部出台了一系列关于探矿权、采矿权招标拍卖挂牌出让的规范性文件，矿业权一级市场建设逐步完善，基本建立起了矿业权招标拍卖挂牌出让交易制度。据有关统计，从矿业权出让交易总体规模来看，2003年至2007年之间，矿业权交易的宗数呈现出一种倒“U”形，宗数在2.8万至4.1万件之间，交易金额却呈现出连续增长趋势，由2003年的59亿元增加到2007年的174亿元。2008年，全国招标拍卖挂牌出让探矿权542个，出让价款63.19亿元，招标拍卖挂牌出让采矿权7696个，出让价款40.34亿元。2009年探矿权、采矿权招拍挂出让价款和个数同比下降，全国招标拍卖挂牌出让探矿权580个，出让价款19.13亿元，招标拍卖挂牌出让采矿权955个，出让价款38.22亿元。矿业权一级市场的实践，实现了探矿权、采矿权的市场配置，充分体现了公开、公平、公正的市场原则，显化了探矿权、采矿权的市场价值，符合我国市场经济建设的总体要求。目前，地勘行业对采取拍卖或挂牌方式出让矿业权争议颇大，在地质找矿改革发展大讨论中反映比较突出，主要观点是认为忽视了客观地质规律，影响国有地勘单位获取探矿权，制约了地质找矿的重大突破及地勘行业的发展。笔者认为，在矿业权一级市场建设中一定程度上存在忽视客观地质规律和地质工作规律及矿业经济规律，有的地区为增加地方收入搞矿业权拍卖挂牌“一刀切”和制度不完善、运行不规范、平台建设滞后等问题，应从下几方面完善：

（1)尊重客观地质规律、地质工作规律、矿业经济规律与市场经济规律，统筹矿业权行政审批与招标拍卖挂牌出让，科学合理地确定行政审批与招标拍卖挂牌出让的范围，严格实行分类出让。不宜实行矿业权一律招标拍卖挂牌出让。在招标拍卖挂牌时科学设置技术能力等有利于实现地质找矿突破或有利于集约节约利用矿产资源的出让条件，不把“价高”作为获取矿业权的主要因素或唯一因素。

国土资源部《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发[2003]197号）第七、八、九、十条分别对新设探矿权采矿权拍卖挂牌招标及不得以招标拍卖挂牌方式出让的范围予以明确。为了进一步规范矿业权出让管理，又出台了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发[2006]12号），明确了对探矿权采矿权出让实行分类管理。但部分地区为了地方财政创收却搞“一刀切”，规定探矿权采矿权一律以招标拍卖挂牌方式出让。笔者认为这样做不但违反了国土资源部的规定，而且忽视了客观地质规律、地质工作规律、矿业经济规律，一定程度上制约了地质找矿的重大突破和地勘行业的健康发展与矿产资源的集约节约利用。出让矿业权应考虑矿产资源勘查风险高低、共生伴生规律、鼓励矿产开发深加工增值、已设置矿业权的情况、保证国家重点项目配套矿山建设等因素，进一步科学合理地确定矿业权行政审批（含协议出让）与招标拍卖挂牌出让的范围，严格实行分类出让。对适宜“以申请在先”原则的，应予以行政审批；对国家重点项目配套建设矿山和已设置矿业权的深部及周边延伸矿体或零星矿体，可以协议方式出让。对已设置探矿权特别是采矿权的深部及相邻一定区域、对新发现的共生伴生矿产及地质、矿产、物化探等信息少的高风险区域、有下游深加工增值项目的配套开发矿山（如水泥厂配套的水泥用石灰岩、水泥用粘土矿山）等，不宜采用招标拍卖挂牌方式出让矿业权。对按照有关规定需采用招标拍卖挂牌方式出让的矿业权，要科学设置竞买人（投标人）在技术能力等方面有利于实现地质找矿重大突破或有利于集约节约利用矿产资源的出让条件，不再把“价高”作为获取矿业权的主要因素或唯一因素。

（2)矿业权招标拍卖挂牌出让需符合综合利用、集约节约利用等合理开发利用矿产资源的政策、国家有关产业政策和环境保护政策，前提是科学编制矿产资源规划、产业发展规划、地质勘查规划、有关专项规划等相关规划及矿业权设置方案。

矿业权招标拍卖挂牌出让要从源头上更加注重科学合理地设置探矿权、采矿权，避免设置的矿业权分割完整的矿产地，杜绝 “一矿多开”等 “小、散、乱”现象的出现。科学编制各级各类地质勘查、矿产资源规划、产业发展规划、有关专项规划及矿业权设置方案，是搞好探矿权、采矿权招标拍卖挂牌出让的前提和依据。遵循“整装勘查、整体开发”的基本原则，从客观地质条件和经济社会发展的需要出发，尊重地质规律和地质工作规律，同时考虑产业的合理布局，在充分收集各类信息（如地质、物探、化探、遥感、已设置矿业权、探明矿产地、矿产资源潜力评价及矿产品市场价格变化、矿产品市场需求预测及供需形势分析、区域环境、地质环境等方面的资料）并进行研究的基础上，按照矿业权管理权限，搞好各级各类规划及矿业权设置方案的科学编制，并注重各级各类规划之间的合理衔接。对地质勘查规划的编制，要遵循地质工作认识逐步深化的规律，特别是高风险矿产更是如此。对不符合行业准入条件与国家环保政策的矿业权，不符合综合利用、集约节约利用等合理开发利用矿产资源政策的矿业权，不得进行招标拍卖挂牌出让。对地质环境敏感区域要在经过论证可行的基础上，酌情开展矿业权招标拍卖挂牌出让。

（3)建立完善的矿业权招标拍卖挂牌程序体系，进一步完善的矿业权招标拍卖挂牌出让程序与制度，保证矿业权招标拍卖挂牌出让的公开公平公正，显化矿业权市场价值，维护好矿业权竞得人的利益和国家财产权益。

国土资源部出台的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》和《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》、《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》等矿业权招标拍卖挂牌出让的规范性文件，初步建立了矿业权招标拍卖挂牌出让的一系列制度，并初步规范了矿业权招标拍卖挂牌出让程序。笔者认为还需从以下几方面完善与规范。一是要继续完善矿业权分类出让制度，按照勘查风险程度、共生伴生情况（如特定矿种和保护性开采矿种与其它矿种共伴生产出、高风险矿种与低风险矿种共伴生产出、上级发证权限与下级发证权限、共伴生产出等）、鼓励矿产开发深加工增值、已设置矿业权、保证国家重点项目配套矿山建设等因素，对如何科学合理地设置矿业权应做出更为完善的规定。二是继续规范矿业权招标拍卖挂牌出让的程序，制定一级市场交易规则。完善的程序是公开、公平、公正的保证。该细化的要细化。同时，为提高效率，建议规定在一定情况下适用的简化程序。三是规定对矿业权招标拍卖挂牌出让的条件设置要做到科学合理并符合有关法律法规规范性文件的要求，不得设置影响公开、公平、公正交易的限制性条件，同时应有利于实现地质找矿重大突破或有利于集约节约利用矿产资源。四是科学合理地确定矿业权招标拍卖挂牌出让底价，建立正常的矿业权市场交易秩序，维护国家财产权益。五是对招标拍卖挂牌出让公告的媒体要有明确的要求，以最大限度地保证知情和参与者的范围，通过充分竞争显化矿业权价值。六是明确规定招标拍卖挂牌出让的资料与信息必须真实，并符合有关规范或规范性文件的要求。七是应规定做好“售后服务”，开通探矿权、采矿权办理“绿色通道”，保证矿业权竞得人如期取得勘查许可证或采矿许可证，保证矿业权竞得人的利益。

（4)建立健全矿业权有形交易市场，完善中介服务。加强“交易平台”与矿业权评估、矿产资源储量评审等中介机构建设，完善矿产资源储量管理制度和矿业权价值评估方法，提高矿业权市场交易的专业化服务水平及市场公信力。

近年来，为适应矿业权一级市场建设的需要，越来越多的地区逐步建立了具有地质、采矿、法律、经济等方面专业技术人员的矿业权交易服务机构，矿业权交易专业化服务水平有了明显的提高。但有的地方尚未成立专门的矿业权交易服务机构，矿业权招标拍卖挂牌出让仍由矿业权审批登记管理机关进行；有的地区虽有矿业权机构，其业务能力低。已明显不适应矿业权市场建设发展的需要。应根据矿业权出让权限与矿业权交易量的多少建立适量的交易机构，对交易量少而不宜设置专门交易机构的地区，应规定其矿业权的招标拍卖挂牌须委托给专门的交易机构实施。同时，要加强对矿业权交易机构和矿业权市场交易活动的监督、指导，提高专业技术业务能力水平与市场化服务水平。要加强资源储量评审及矿业权评估等交易市场中介服务机构建设，增加机构数量，加强监督管理，完善储量评估师制度与矿业权评估师制度，提高从业人员素质，完善矿产资源储量管理制度和矿业权价值评估方法，保证矿业权招标拍卖挂牌出让地质资料的真实性、合规性，矿业权出让底价确定的科学性、合理性，切实维护好矿产资源国家所有权及矿业权竞得人的利益，提高矿业权交易市场的公信力，促进矿业权市场的持续健康发展。

（5)加强矿业权市场建设的理论研究，夯实矿业权市场交易的基础。

当前，矿业权一级市场建设中理论研究薄弱，在一定程度上造成矿业权一级市场交易的混乱状况，影响了矿业权交易市场健康发展。如：对探矿权价款与采矿权价款的经济性质是体现投资资本收益还是体现矿产资源国家所有权资源权益之争，影响评估方法的采用，评估结果大相径庭；探矿权与采矿权的价值来源，有劳动价值说、地租理论、市场需求理论等，也未取得统一的认识，直接影响矿业权价值的评估与确定；矿产资源税与矿产资源补偿费、探矿权价款与采矿权价款收取的依据，在理论上也存在分歧，亟待理顺。另外，矿业权价款与矿业权价值之间的关系，探矿权评估方法与采矿权评估方法的完善、各种评估方法的适用条件与范围、评估参数的合理确定等方面都需加强研究。

[1]方敏,干飞,张慧君,等.关于矿业权市场建设与发展的思考 [EB/ OL].[2010-10-08]（2009-06-05）www.clr.cn.

[2]国土资源部.2008年中国国土资源公报[EB/OL].[2010-10-09]（2009-04-01） www.gov.cn，

[3]国土资源部.2009年中国国土资源公报[EB/OL].[2010-10-09]（2010-04-12）www.gov.cn，

[4]樊春辉.矿产资源管理若干问题的思考与建议.[J].国土资源,2007(7):28-29.

[5]樊春辉,李晓莉,姚震.矿业权设置“小、散、乱”的原因及对策探讨[A].2009年中国矿业循环经济论坛论文集[C].北京:中国大地出版社,2010:144-146.

[6]樊春辉.矿业权价款的经济性质及其评估完善建议[J].中国国土资源经济,2010,23(5):20-21.

F407.1

：B

：1672-6995(2011)02-0024-03

2010-11-08

樊春辉（1963-），男，贵州省道真县人，地质矿产高级工程师，工学学士，长期从事地质勘查技术及矿产资源管理工作，主要从事地质技术经济研究。