健全商品社会的自我监管机制

政府的监管能力毕竟是有限的，政府要有效监管，必须有效地利用社会、市场内生的监管机制。其中非常重要的一点就是有效利用现代法律发展出的产品责任法原则，让终端产品的生产企业承担更大责任，推动它们积极地监管零散的原料供应商

三聚氰胺奶的后遗症还在发作，皮革奶疑云尘埃刚刚落定，肉制品行业又爆出“瘦肉精”风波。人们的不安全感又增加了一层。

双汇集团“瘦肉精”猪肉被曝光后，国务院食品安全委员会办公室会同公安部、监察部、农业部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局组成的联合工作组到达河南省，要求彻查“瘦肉精”事件。

是政府没有监管吗？当然不是。早在2002年，农业部已明确禁止在养殖业使用“瘦肉精”，“瘦肉精”的管理，由畜牧、商务、工商、食品药品监管、公安等多个部门联合监管，按照职责分工，其监管的环节依次为：养殖、屠宰、流通、药品销售以及相关案件侦破等，有关企业还号称“生猪屠宰要经过十八道检验”。

央视曝光的南京部分屠宰厂，“瘦肉精”监测无具体部门负责。从屠宰厂出来的猪肉并没有进行“瘦肉精”检测，就直接打上“肉检”“验讫”的印章，并且开具“动物产品检疫合格证明”。南京动物卫生监督所一位不愿透露姓名的高级工程师接受采访时称：“我们的职责范围就是检寄生虫病、传染病。”

这又是一起多头监管的后遗症。

人们已经对多头监管问题进行了很多讨论。这确实是一个严重的问题，多头监管的结果必然是彼此推卸责任，导致监管落空。因此，确实有必要整合目前分散在多个政府部门中的监管机构，建立专业的食品质量监管机构。

至关重要的是，这个新设立的监管机构必须保持充分独立性。如果留意新闻，人们或许可以发现，近年来严重的食品安全公共事件，大都是媒体大规模报道之后，监管部门才介入。

但是，监管部门果真就不了解行业情况吗？当然不是。尤其是基层监管部门，对于相关行业的生产经营和安全隐患，应当是相当清楚的。但是，他们却无法进行有效监管。原因在于，他们是地方政府的办事机构，而地方政府领导人普遍把GDP和财政收入增长当作最重要的政绩，他们当然不愿意监管机构妨碍企业的增长。为此，地方政府负责人通常会约束监管机构，不允许其严格依照法律进行监管。

这样的制度缺陷，乃是食品等行业监管失灵的制度根源。那么，如果新设立食品安全监管机构，就应当透过制度变革，确保监管机构具有必要的独立性。可以设想两种方案：第一种，监管机构至少在财务和人事上独立于地方行政当局；第二种，建立垂直的全国性监管体系，基层监管机构不受地方政府的管辖。

不管采取哪一种方案，都是减少旨在追求政绩的地方官员干预监管机构的可能性，从而提高监管的独立性。而这，是有效监管的基本前提。假如没有这样的制度前提，监管部门人员再多，设备再先进，权力再大，也没有什么用处。因为，现代监管失灵的根本问题不是监管能力的大小，而在于监管意愿的强弱。

在解决了这个问题之后，还应当调整监管策略。不妨来看一下这一次国务院食品安全委员会办公室有关负责人列举的整顿打击次序：首先是非法制售“瘦肉精”的窝点和渠道，其次是使用瘦肉精的生猪养殖户，接下来是疏于监管、严重失职的地方监管部门，然后是动物检验检疫人员。

这样的监管策略几乎完全忽略了社会、市场内生的监管机制所能发挥的作用，把监管的全部责任都压到了政府监管部门肩上。但是，政府的监管能力毕竟是有限的，政府要有效监管，必须有效地利用社会、市场内生的监管机制。

其中非常重要的一点就是有效利用现代法律发展出的产品责任法原则，让终端产品的生产企业承担更大责任，推动它们积极地监管零散的原料供应商。中国食品行业，比如肉制品和乳制品行业的一个共同特点，就是原料生产过程高度分散，生猪、生奶经常是由分散的农户提供的。政府逐个监管这些农户，几乎是不可能的事情。

有效的监管策略是，政府主要监管成品生产商，让它对自己产品给消费者造成的伤害，承担全部责任，并支付惩罚性赔偿。这将促使生产商严厉地监管分散的农户。生产商也完全可以采取一种有效的监管制度，比如，鼓励农户成立合作社，对其成员实行责任共担制度，一户出现问题，公司停止收购整个合作社原料。这将诱导合作社自身发展出监管机制，有效地控制分散的农户不负责任的经营行为。

当然，形成这一系列监管机制的前提依然是，监管机构具有独立性，可以严厉地惩罚成品生产商。假如没有这一点，成品生产商受地方政府的宠爱，出了安全问题之后又得到地方政府的庇护，因侵害消费者而蒙受损失后还可以得到地方政府补贴，那一切监管都无从谈起。★