对当前国家粮食直补资金使用效率的基本判断

王永龙

（中共安徽省巢湖市委党校，巢湖 38000）

从直补资金的增加幅度来看，国家对三农的重视程度和扶持力度，是越来越大，可望实现粮食直接补贴政策的预期目标。

1 当前国家粮食直补资金运行概况及效率分析

该课题所研究的是国家粮食直补资金，是指国家对种粮农民进行直接补贴的资金。国家种粮补贴资金种类不断增多，目前主要有3项：粮食直补 （含有水稻、小麦、棉花、玉米和油菜直补）、良种补贴、农资综合直补。

国家粮食直补资金的特点主要有以下5点。

其一：直补资金覆盖面广。直补资金几乎覆盖所有种植农户；直补品种多，如小麦、水稻、油菜等。连垦荒田都有良种良法补贴。

其二：补贴对象及补贴方式灵活。财政部颁布的实施意见中关于补贴对象及补贴方式有明确表述：“对种粮农民直接补贴有3种方式可供选择：即按计税面积补贴、按计税常产补贴、按粮食实际种植面积补贴”。实际上，还有按出售粮食补贴。巢湖市各区县普遍实行以计税土地面积或计税常年产量为依据向农民发放补贴。

其三：直补资金操作要求严格，要求做到“五到户”、“六不准”。“五到户”，即政策宣传到户、资金分配到户、清册编制到户、张榜公示到户和补贴兑现到户。“六不准”，即不准擅自改动明白卡的数额，不准擅自以补贴抵扣农户的任何款项，不准截留、挤占和挪用补贴资金，不准村组集体或他人代领补贴，不准拖延补贴兑现时间，不准以任何理由借机增加农民负担。

其四：直补资金发放及时、准确，做到了“五统一”，即指标统一下，服务一站办，资金统一拨，补贴一卡发，收支一本账。目前直补资金以“一卡通”形式发放，做到了及时、准确。调查中，98%的农民反映，直补资金“随时领到，方便”，喜悦之情，溢于言表。

其五：直补资金数额增长快。以课题组在庐江县石头镇调查情况来看，粮食直补出现了两个增长期：即2006年较2005年或是2004年增长了21.8%，2008年又较2007年或2006年增长3%。

1.1 国家粮食直补资金获得了一定的经济效益

1.1.1 国家粮食直补对农民增收具有一定的促进作用

2008年，巢湖市全年实现农民人均纯收入4 572元，同比增长15%。城乡居民人均纯收入比由3.0降为2.85，下降0.15。低于全国3.32的水平。庐江县农民人均纯收入也由3 711增长为4 403，增长19%。

2007年，何姓户人均补助110.57元，补助113元/667m2。2008年，何姓户人均补助126.11元，同比增长13.5%；补助158元/667m2，同比增长40%。

2007年，左姓户人均补助163.52元，补助81.35元/667m2。2008年，左姓户人均补助296.54元，同比增长81.3%；补助147.53元/667m2，增收 6.62元/667m2，同比增长8.15%。

农民人均纯收入构成主要有家庭经营收入、工资性收入、转移性收入和财产性收入其中，转移性收入 （主要是国家粮食直补资金）成为农民收入新的增长点，全国农民2008年上半年人均收入由116元增加到222元（2008农业发展述评，农民日报）。

1.1.2 国家粮食直补资金对提高粮食产量发挥了作用

2003年之前，农民负担过重，种粮收入又低，抛荒现象大量出现，国家粮食产量连续下降。此后，国家及时调整了政策，取消了农业税收。从2004年起，中央根据粮食产销形势的新变化，先后出台了对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴以及最低收购价等一系列扶持粮食生产的政策措施。对农民实现了由“取”到“予”的千年跨越，三农形势明显好转。

表1 庐江县近3年粮食种植面积及其产量比较

2008年，巢湖市农业农村经济继续保持良好发展态势。粮食总产226.9万t，连续3年稳定在200万t以上；油料总产25.4万t，同比增长24%；棉花总产6.96万t。

表1是庐江县最近3年来粮食种植面积及其产量比较。2007年粮食种植面积增幅为1.25%，其产量增幅为3.12%。2008年增长最快、最大，粮食种植面积增幅为6.99%，其产量增幅为15.29%，各项指标明显增长。

1.2 国家粮食直补资金的政治效益巨大

当前，除了筹资筹款 （一事一议）、农业保险、抗旱收费以外，巢湖市对农民几乎是“零收费” （含山县对“抗旱”不收费了）。

与此形成鲜明对比的是，2008年，国家粮食直接补贴、农资增支综合直补、良种补贴和农机具购置补贴等4项补助资金规模达1 028.63亿元，比2007年增加1倍。农民获得了实实在在的好处。

巢湖市财政局负责人说：2008年巢湖市的国家直补资金将近7亿元，而2003年前全市每年收取农业税2.6亿元，一反一复，这样一算，将近10亿元。庐江县直补资金居全市最一，每年接近2亿元。农民的收入明显增长。

调查中，经常听到农民说，几千年的皇粮国税，哪个不交？然而现在，不但国家免除了农业税、农业特产税等，还给予农民补助，农民打心眼里高兴！从对粮食主产区庐江县的调研来看，乡村干部和群众对我国直接补贴政策几乎100%满意，都交口称赞“共产党的政策好”。一位穿着朴素的老大爷说道：“以前要上缴几百元，现在不交钱了，国家还给钱，能说不好吗！”党和国家在“三农问题”非常严重的时刻，作出了英明的决策，赢得了民心。这样的政治效益是无法用金钱衡量的。

1.3 国家粮食直补资金的社会效益显著

国家粮食直补资金对改善干群关系，消解社会矛盾，维护农村基本稳定，建设和谐社会，效果显著。

尤其是种粮直接补贴和农资增支综合直补，作为一种普惠制补贴，直接根据计税面积或种植面积发放，没有任何附加条件，充分体现了国家和农民之间关系由“收”到“予”的重大转变。有效改善了农民和政府及乡村组织之间的关系，受到了农民的欢迎。

2 粮食直补资金使用中存在问题及其分析

应该说，国家粮食直补资金的使用是有效的。但是，我国粮食直接补贴政策的预期目标是提高农户种粮收入、维护粮食安全、促进农业结构调整、保护农业资源和生态安全，从而实现农业经济的可持续发展。以此来衡量的话，国家粮食直补资金的使用效率是不容乐观的。

2.1 从国家粮食直补资金的组织运作来看

2.1.1 项目多而散，数额小，发放次数多，工作量大

从庐江县石头镇2007和2008年“财政补贴农民资金发放明白卡”上看，资金有的数额小，均26.2元/667m2；有的重复项目 （也即次数）多。如2008年财政补贴农民资金发放明白卡上，第5、第18和第19都是水稻良种补助，第4和第31都是粮食直接补助，第21和第34都是综合直补。既然项目重复了，发放的次数也就多了。油菜补贴发了两次，分别在1月份和5月份。最多达11次 （明白卡上设计为15次）。庐江县石头镇反映：目前各种惠农资金补助项目有22项，每年打卡15次以上，补贴内容也是一年几次调整，有时连基层干部也记不清楚到底有多少项目。

庐江县财政局一位负责人说：“由于资金发放时间紧，发放工作量太大，只好歇人不歇机，办公电脑几乎没有停顿的时间。”

2.1.2 组织运作单位多，各个环节都容易出问题

国家粮食直补资金的发放，涉及的单位多，如发改委、财政局、农委、统计局、信用社、各级政府和村组织等。发放主体多，环节多，手续多，容易出问题。

2.1.3 政策把握难，运行成本高

如何判定早稻、一季稻和双晚稻的种植面积及其良种良法？这是个难题。不少村由农民自己申报种植面积，然后村里核实。其实不少镇村组织没有做细工作。其解释原因是“人手少、时间不够用”。另外，以农田产量为计量标准则操作难度很大，被动性也大。

2008年，发放国家粮食直补资金时，庐江县增加8 000hm2。庐江县农委解释道：以前纳税时，一些边角田没有被征税；当前还有一些低洼地被改造为农田，因此，数字上涨。此外，各地耕地面积的计算单位不一致，如每667m2有的60平方丈，有的80平方丈，有的120平方丈……。

庐江县石头镇反映：补贴农民资金涉及千家万户，涉及发放途径10多个部门，从摸底、登记、分解到公示等一套程序下来，不仅花费相当多的人力、物力，而且标准难以统一，容易出现政策偏差。

2.1.4 直补资金发放不太公平

粮食直补资金在运行过程中存在诸多不公平现象，其中典型的是“两有两无”

第一，没有田，却有粮食直补。巢湖市以计税耕地面积和计税常产为依据核算补贴资金，庐江县也不例外。不管农民是否种植粮食，都可以平均地得到粮食直补资金，属“普惠式、大锅饭、平均主义”的补贴。从调研来看，98%的农民和村干部反对这种做法，认为，这严重影响了直接补贴政策的公平性，从而大大降低了国家粮食直补资金的使用效率。有些干部认为，在土地数据不太准确，又难以及时勘探种植面积时，以计税耕地面积和计税常产为依据核算补贴资金，相对公平些。

第二，不种粮，却有粮食直补。农民应税土地上无论种什么作物，甚至种树、养鱼、荒芜，都可照领粮食直补，种粮者明显感到吃亏，因为实际上种经济作物的收益一般远高于种粮食作物的收益，如此，势必挫伤种粮农民的积极性，不利于粮田面积的稳定和粮食生产能力的提高。由于多按人头发放补贴，多数农民简单理解为党和政府的关心款、与粮食种植没多少关系，抛荒也能得补助。这对种粮农民是个打击，明显不公。

第三，多种粮，却无粮食直补。目前采取补贴与粮食种植面积或销售数量不挂钩的方式，分散了粮食补贴的目标。实行以计税土地面积或计税常年产量为依据向农民发放补贴，与农民当年的粮食生产和销售不挂钩，实际上是将对粮食的补贴扩大为对整个农业的补贴，将对种粮农民的特惠政策，扩大为对全体农民的普惠政策，脱离了改革政策的设计初衷，分散了粮食补贴的目标。

农民承包别人的土地，也不能得到粮食直补资金。调研时，当问及土地流转后，粮食、良种直补资金，如何发放？75%的人回答是“给直接生产经营者”；20%的人回答是“给土地所有者”；5%回答为其他。这从反面证明：多种粮，应该多得粮食直补资金。事实上却是没有做到这一点。

第四，改良田，却无粮食直补。新垦荒改良的田地没有得到补助。这与国家粮食直补不太吻合。也影响了种粮农民的积极性。

2.2 从农民使用国家粮食直补资金的效果来看

2.2.1 对农民增收效应不明显

2008年，国家粮食直接补贴、农资增支综合直补、良种补贴和农机具购置补贴等4项补助资金规模达1 028.63亿元，比2007年增加1倍。然而，农业部部长孙政才在接受人民日报记者采访时说：据测算，2010年水稻、小麦、玉米3种主要粮食品种纯收益仅为136元/667m2，比 2009年减少31元/667m2。对农业生产、农民积极性产生不利影响。即使这136元，对农民人均纯收入的贡献率也只为4%。

调查中，种粮大户反映，国家粮食直补资金的补贴效益为5%，这与预期目标有较大差距。从石头镇的两户农民来看，国家粮食直补资金对农民人均纯收入的贡献率也很低。

芮岗村何姓农户共有7人，0.458hm2耕地。2007年，人均补助110.57元/667m2，平均补助113元/667m2，假如所有补助效率为100%，那么考虑到庐江县石头镇农民人均纯收入为3 711元 （高于全县水平），国家粮食直补资金对农民人均纯收入的贡献率为3%。

这与发达国家直补的效果就完全不同。2000年，德国60万农民共从欧盟得到了122亿马克的补贴，德国各级政府又提供了151亿马克的补贴，分摊到每个农民头上，人均高达4.5万马克。而德国农民的平均年收入不过是6.3万马克。补贴对农民人均纯收入的贡献率为71.4%。

2.2.2 对农民种粮积极性影响不大

庐江县石头镇国家粮食直补资金逐年增加，而粮食种植面积却丝毫没有增加。农民种粮的积极性并未因此而调动起来。由此来看，国家粮食直补资金和粮食种植面积的相关系数近似为0。这严重违背了政策设计初衷。

如2008年农民甲种了早稻，还种了双晚，按照庐江县人均耕地0.07hm2来算，其年收入为：早稻收获245.3元，双晚收获278元，另加国家资金：粮食直补26.20元、早稻10元、双晚15元、综合直接补贴60元，合计为634.5元。其种粮收入为当年庐江县农村人均纯收入4.43%，为巢湖市农村人均纯收入 （4 572元）的13.88%。

农民乙种了一季稻和小麦，其种粮直接收入加国家粮食直补资金补助，合计为699.9元。其种粮收入为当年庐江县农村人均收入的15.9%。

农民丙种了一季稻和棉花，其种粮直接收入加国家粮食直补资补助金，合计为1 059.5元。其种粮收入为当年庐江县农村人均纯收入的24.04%。

棉花作为经济作物，其比较效益高。然而棉花价格波动大，农民也不敢随意种植。2008年比2007年纯效益减少282.3元/667m2，同比效益下降39%。

从调研来看，75%农户只种一季稻。含有明显的隐性抛荒，也说明了农民种粮积极性不高。单纯农业收入已经难以激起农民种粮的积极性。事实上打工收益高些。“种上一年粮，不如打两个月工”，谁还愿意种粮呢？近年来外出务工收入已取代务农收入成为农民家庭收入的主要来源，传统农民以种粮为“主业”正在演变为“副业”，田地的收入也变得无关紧要了。

从理论上说，由于农业的弱质性决定了农民在市场竞争中处于不利的地位。进而造成单位劳动力在农业中的边际收益低于投入城市非农产业。只要城市非农产业劳动投入的预期收益大于农业中劳动投入的边际收益和转移成本，农民就会离土而去。

农民是理性的，农民看中的是经济效益。生产双晚收益很低。根据经济学一般原理，在比较利益低的情况下，生产粮食农户收入下降后，农户会自觉地减少粮食生产。最终结果就是国家的粮食数量安全受到威胁，直接补贴的初衷——稳定粮食生产目标难以实现。

2.2.3 对促进农业结构调整影响不大

调研时，当问及“现在哪些人在家种粮？”答案中，“爷爷奶奶以及妇女种粮”的占85%以上，“请人代做”的10%，“自己做”的仅占5%。当问及“爷爷奶奶种粮，你们放心吗？”90%回答是“不放心，没办法。”10%回答是“种点田，有点口粮就行”。农业生产并非引起农民的特别重视。农民在回答“您今年种植的粮食品种有变化吗？”35%人说“与往年一样”，23%人说“换了品种”，只有42%人说“换了好品种”。从抽查的庐江县石头镇2007和2008年“财政补贴农民资金发放明白卡”上看，两家只有一家领到了“良种良法补助”。良种良法应用不广泛，粮食生产结构变化缓慢，现代农业举步维艰。

2.2.4 农资涨幅大，种粮成本增加，纯收益增长较慢

2007年，庐江县石头镇粮食平均补助24.99元/667m2，农资综合补助48.36元；2008年，粮食平均补助25.7元/667m2，农资综合补助114.2元。粮食平均补助增长缓慢，只增加0.71元/667m2；农资增加75.84元，增幅较大，然而被农资和种子涨幅抵消了绝大部分，农民所得无几。

2008年，化肥每50kg最高增长128.6%，最低增长37.3%；农药每瓶最高增长30.4%，最低增长11.1%；农膜每公斤增长14.3%；种子每公斤最高增长100%，最低增长30%。早稻最高增长17.5%，最低增长15.7%；小麦增长6.9%。从调研来看，对国家粮食直补资金如何使用时，选择“取了零用”占33.3%，“购买农资”的占54%。国家补助被农资上涨吞噬了，农民利益被侵占了。农民种粮收入增长缓慢，惠农政策激励效应出现递减。

种粮成本增加较大，而其效益增长较慢，这是农民普遍的感受 （做田划不来）。种粮成本主要由物化成本和活化成本构成。物化成本主要由种子、肥料、农药、抗旱排涝和寄售机耕构成；而活化成本主要是指用工数，即每667m2人工成本。2008年的人工成本比2007年显著上升。2008年，小麦平均物化成本比2007年增加25.1元/667m2，其活化成本增加35.8元/667m2，而其纯收益却只增长51.9元/667m2，同比效益增长48.1%；油菜平均物化成本比 2007年增加37.6元/667m2，其活化成本增加23.5元/667m2，纯收益增长162.1元/667m2，同比效益增长75.6%；早稻平均物化成本比2007年增加74.5元/667m2，唯独其活化成本减少43.7元，而其纯收益增长123.1元/667m2，同比效益增长47.2%；一季稻平均物化成本比 2007年增加130.7元/667m2，其活化成本增加18.5元/667m2，而其纯收益增长154.6元/667m2，同比效益增长55.4%；双晚稻平均物化成本比2007年增加124.8元/667m2，其活化成本增加12元/667m2，而其纯收益增长33.5元/667m2，同比效益增长11.9%；棉花平均物化成本比2007年增加106元/667m2，其活化成本增加71元/667m2，而纯收益减少 282.3元/667m2，同比效益下降39%。调研中，农民反映：平均纯收益在300～500元/667m2，种粮才有积极性。每667m2田平均纯收益最少不能低于300元。

3 对国家粮食直补资金使用效率的基本判断

国家出台直补政策，应该说，其初衷是好的、正确的。但是随着经济的发展，其发挥的效用越来越弱，以致于农民视之为“一份零花钱”、“一份关心款”，与种粮却没有关系，这就违背了国家支农惠农的政策意图。因此，这项政策的具体做法须反思，乃至于重新审视、重新建构。国家粮食直补的目标是增加农民收入、确保粮食安全、保护生态环境，用来衡量当前国家粮食直补资金使用效果。从调查的大量数据中得出一个令人不太满意的结论：当前国家粮食直补资金的使用效率是非常有限的。用供给经济学术语来讲，是低效率的。

经济学专家周天勇指出，投资的低效率则使同样规模的建设需要的投资量更大，从而造成需求规模的相对扩大，总投资效果的不佳，使整个国民经济扩张就业机会的容量相对过小；而产业结构的扭曲产生的低效率则形成结构性的供给不足。

国家粮食直补资金也是如此。其使用的低效率，使得农业生产滞后，农民增收缓慢，使得农民总是渴盼增加补贴，希望补助“越多越好”。有鉴于此，国家有关部门必须深入调研，广采良策，切实改善国家粮食直补资金的使用状况，以提高其使用效率。