国家与社会“良性互动”关系模式的实现路径探析

张卫海

摘要：建构合理的契合中国现实状况和政治文化环境的国家与社会关系模式是中国现代化进程中的重要内容，“良性互动”关系模式的提出让中国公民社会论者看到了希望。但如何实现国家与社会的“良性互动”成为了理论和实践当中的难题。借鉴西方以“公民权”的概念来打通国家与社会的关系，把公民社会组织作为沟通中介，以公共治理为路径，将成为寻求国家与社会“良性互动”的现实选择。依据这一思路，国家与社会关系模式的建构问题即可以约为通过培养和完善各类公民社会组织，充分发挥其社会管理职能，在具体的治理实践中寻求两者的良性互动。

关键词：良性互动；中介；公民社会组织；治理

中图分类号：D034文献标识码：A文章编号：1009－9107(2011)01－0106－06

一、问题的产生

我国理论界关于国家与社会关系的研究是随着改革开放以来“公民社会”的兴起和发展而逐步深入的。从20世纪80年代开始，公民社会的发展壮大，导致了原先以国家全能主义为主导的国家与社会关系的变革。如何在新的历史条件下重新构建“国家一社会”关系模式来推动中国的现代化发展，成为我国学者的重要研究课题，而此时以国家和社会关系为核心研究内容的公民社会理论当时正面临着在世界范围的复苏，所以借鉴西方公民社会理论并进行本土化改造，将其作为建构新型“国家一社会”关系模式的理论基础，在90年代中国理论界掀起了一股公民社会研究热潮。尤其是以1992年邓正来和景跃进合著的《建构中国市民社会》为滥觞之作，我国公民社会理论研究在学术界蔚然兴起。

我国学界在这一理论的研究过程中，也产生了诸多争论。有的学者对公民社会抱否定态度，认为中国不可能出现与西方类似的公民社会，原因在于巾国没有西方那种长期历史形成的公民自治的政治文化传统，“在这个以经验哲学为主导的国度中，传统力量恰恰是最具有影响力的，其间主要的是反市民社会的传统，这种传统仍将对中国产生着持续的影响”。Ⅲ甚至有学者认为“无论就现代国家发展的一般趋势，还是就新兴工业化国家成功的经验而言，认为在中国应该通过构建一个独立于国家的“市民社会”以实现现代化的观点都是没有充分的理论根据的，而在实践上，这样的观点则可能是有害的”。也有部分学者出于对西方现代化模式的路径依赖，主张以西方公民社会为构建模本，以其经验和发展模式作为中国公民社会的标准，走一条西方式的道路，即公民社会对抗国家的关系模式。随着研究的不断深入，对这一问题的思考日趋成熟，对西方公民社会也有了更加理性的认识，意识到“西方公民社会理论之于中国的意义主要并不是在于追求一个西方式公民社会实体，而在于它所包含的“社会至上”理念对于中国现代化所具有的指导意义。

“社会至上”理念在中国的实践并不意味着对国家权威的消解，而是针对全能型国家流弊的一种矫枉，是对国家权力进行更加合理的限定。这一理念旨在保障社会具有适当的独立空间，但并非仅执此一端，它不排除在某些领域国家权力有加强的必要，比如对市场的适当介入、对各类社会组织提供更好的发展环境等。毕竟在现实世界中任何集团或个人的社会身份的构建是建立在其与国家关系基础上，即使是反国家主权论者的运动也与国家权力的运作纠缠在一起，既不存在所谓“国家衰亡”的情况，也不存在无需同家权力作为支撑而实现自治的公民社会，恰恰相反，国家是公民社会构造的关键要素。中国公民社会的产生和发展很好地印证了这一点。

中国家推动的改革开放带来了中国经济和政治环境的变化，逐步改变了先前以政治原则统一各领域的社会结构方式和运行机制，为中国公民社会的生长发育提供了条件。首先在政治方面为公民社会的发育奠定了基础，改革开放使整个国家从“阶级斗争为纲”转向发展经济，历史性的推行经济体制改革，国家从社会经济领域撤出了部分权力，一定程度上实现了整个社会经济生活的非政治化，部分社会管理的职能中各类民间社会组织和经济组织履行，为公民社会的生长发育提供了空间。其次在经济领域具备了公民社会成长的条件。马克思把“市民社会”看作是生产力发展的产物，是商品经济的对应物，是置于个人和国家之间、对私人利益和普遍利益起调和作用的“中介体”。具体说来，商品经济是市民社会的基础，完善的市场经济呼唤规范的市民社会，改革开放促进了商品经济的繁荣，尤其是1992年开始建设社会主义市场经济体制，为公民社会的发展提供了现实的经济基础。第三是制度环境的不断改善为公民社会的繁荣提供了空间。改革开放以来，为了保障个人和企业的合法经济利益，国家通过制订系列的法律法规和各种政策来规范国家权力，这实质上为公民社会与国家的权力界分的制度性安排。第四是理论界的思想解放运动为公民社会的发展提供了契机。改革开放开拓了中国知识分子的眼界，尤其受当时西方公民社会理论复兴的影响，理论家对改革全能主义国家模式，建构合理的国家与社会结构进行系统思考，为中国公民社会的发展提供了思想基础。

除此之外，基层社会成员基于摆脱经济困境而成立的各类经济组织，以及基于文化、公益等目的而成立的各类社会团体也随着改革开放而涌现出来，于是从80年代中后期开始，中国迎来了各类公民社会组织的快速增长期。1989年在民政部门登记的各类公民社会组织有4446个，而截止到2009年底，中国有注册登记的“社会组织”42.47万多个，包括社会团体23.5万个，民办非企业单位18.8万个，基金会1780个。目前，仍以每年10％—15％的速度在发展。

由此可见，中国公民社会并非完全是自我生发的，而是国家通过对自我权力的规约，在经济领域和社会领域放权的结果，是国家型构的产物。那些对公民社会持激进态度，认为公民社会与国家之间是一种此消彼长关系的观点至少在中国是难以成立的，因此国家与社会关系模式的建构必须在这一认识的基础上才能进行下去。幸而，在一些公民社会论者那里这一问题似乎得到了认同，如“良性互动”关系模式就是我国学者基于该考量而做出的一种路径选择。这一模式对于在理论和实践中解决国家和社会的关系建构中所出现的紧张，是一种合适的选择，那么作为互动主体的国家与公民社会之间通过何种方式，借助何种载体来进行实现“良性互动”就成为必须回答的问题。

二、公民社会组织是国家与社会的良性互动关系的中介

“良性互动”理论是基于对“国家主义”的反思和“自由主义”的警惕而做出的理性选择。一个可以有效推动中国现代化进程的国家与社会关系模式，必须要符合世界历史的发展趋势，同时还要契合中国的政治文化环境，“良性互动说”对国家与社会的关系进行了合理的规制，既不会重蹈国家主义的历史覆辙，又不至于走向自由主义“社会VS国家”的道路，是对这两种理论的反思和超越。这一框架的提出为中国的国家与社会关系的建构指明了方向，也

成为中国公民社会发展壮大的一条可行的路径。同时必须意识到的是，这一关系框架具有一定的乌托邦色彩，其前提是要求国家和公民社会谨守各自边界，保持温情脉脉的礼让。但在现实中，国家和社会不是两个完全异质的整体，相反它们边界难以清晰的界分，其“独立性是相对的，他们之间还存在着相互影响、相互渗透的关系”并在特定条件下相互转化和构造。现实中更多的情形是国家打着普遍利益的旗号干预公民社会，而公民社会也可能利用各种手段扩充特殊利益，甚至侵害公共利益，所以“在现实层面一般不存在这种纯粹形式，而往往是其不同程度的变形”。尽管如此，这一框架为国家与社会关系的研究提供了颇具现实和理论价值的导向，向这种理想形态无限逼近成了现实和理论研究的目标。

国家与社会“良性互动”关系的构建就成为当前中国“国家一社会”理论的核心内容。而上文也已论及，实现这一良性互动关系的前提是两者对各自权力边界的谨慎自觉。结合中国改革开放的历史，国家权力从社会和经济领域的收缩为这一关系提供了一个良好的开端，公民社会活动领域逐步扩大，与国家的互动初步彰显。但由于中国公民社会的产生和发展的过程带有浓厚的国家权力主导的痕迹，所以我们也能清楚地看出在这一互动关系中国家不仅仅是舞台角色的扮演者，它更是幕后的导演者。所谓公共空间也是政治权力划定的结果，而不是公民社会自然生长致使，政治权威在其间仍然具有绝对统治力，良性互动很大程度上仅具其形。而依照“良性互动关系”的构建逻辑，国家对权力的收缩有继续深入的必要，公民社会也需要继续扩大其自主权。这实质仍然是一个政治结构变革的过程，所面临将是所有国家在现代化进程中所遇到的困境；政治变革导致传统合法性危机，进而引发社会的普遍失范，作为对这种失序状态的回应，政治结构又回归传统，呈现“一方就乱，一乱就统，一统就死”的恶性循环，构成了发展中国家的发展“陷阱”。所以在政治权威的转型中，既要在新的基础上获致合法性而保证相当的整合能力，又不因社会的失序或外部制约的缺乏而回到改革起点，就必须遏制国家和公民社会对权力扩张的天然欲望，避免两者直接进行权力交流过程中出现争夺。借鉴西方公民社会与国家通过“公民权”来打通两者关系，以公民权为互动载体，作为双方的权力边界和沟通手段。我国公民社会与国家之间也需要一个类似的沟通中介，当然由于中国与西方政治文化传统的差异，照搬西方模式将公民权作为中介不具备现实可能性，只能另作他寻。20世纪90年代后期，公共治理理论的引人为这一问题的解决提供了一条路径。

治理理论指“由民间组织独立从事的公共管理，以及民间组织与政府部门合作进行的公共管理活动”，其所要回答的问题就是公民社会中的行为主体与国家在操作层面上如何实现合作共治，其目标是通过对国家权力和公民社会权力的规范基础上的合作来增进公共福利。因此这一理论对国家与社会实现良性互动关系具有强大的解释力，并在现实的实践层面上开创了初步的良性互动局面。如果说治理理论为国家与社会如何实现良性互动提供了一条现实的路径，那么打通两者关系的载体也就呼之欲出了，那就是作为公民社会具体表现形式的各类公民社会组织(或称之为民间组织、第三部门等等)，其之所以具备沟通中介的功能，主要原因在于：第一，国家和社会这两种具有对立倾向的力量在此得到了互相的认可，在治理的过程中政府认可那些具有合法资质的公民社会组织，并赋予其一定的管理权限，而作为社会力量的一方，公民社会组织也必须在认可政府权威的前提下与之进行合作管理，国家与社会之间在权力的分配上达成了一致。第二，同家与社会的权力在公民社会组织的活动中取得了各自的合法性，政府通过对公民社会组织的授权或与其合作来达致管理社会事务、增进公共利益的目标，避免了自上而下单向度管理可能引发的矛盾，改善了公民和政府的关系，增强了公民的政治认同感，从而提高社会整合能力，增强自身的合法性，而公民社会组织也乐于主动接近国家，利用其权威化的符号资源来证明自身在管理过程中的合法性。第三，国家与社会的职能通过公民社会组织实现了互相修正和完善，鉴于目前我国政府职能的转变和公民社会的发展都未达致成熟完善的地步，在治理的过程中，公民社会组织可以参与具体公共事务的管理，而通过对管理过程及管理目标的评估，可以及时的修正自身及政府职能的不当，为国家和社会职责权限的划分提供重要依据。

以公共治理为路径，以公民社会组织为沟通中介，促成国家与社会的良性互动，就成为具备现实可能的选择。那么当前中国国家与社会关系的建构问题就可以化约为通过积极培养各类公民社会组织，并充分发挥其社会管理职能，在具体的治理实践中寻求两者的良性互动。

三、中国公民社会组织面临的发展困境及出路

公民社会的成熟完善乃至国家与社会良性互动关系的构建有赖于其实践主体即各类公民社会组织的充分发展，从数量和空间规模上看，中国目前公民社会组织似乎呈现出了“勃兴”的态势，但这并不能构成中国公民社会成熟的充分条件，有学者提出公民社会组织“庞大的数字并不能说明中国的公民社会已经成熟壮大，而最多只能说中国的公民社会已经开始发育。”规模数量的堆积并不能证明各类公民社会组织的价值和功能得到了充分的实现和发挥。从现实实践来看，我国公民社会组织目前尚缺乏行动的自主性和自觉性，而在更深的精神层面上“公民社会作为一种观念和理念，还只是以零散的或碎片的形式存在于社会理论或社会运行的某些侧面，并没有作为社会的内在机理和文化精神、价值观念全面渗透到个体生存和社会运行中。无论是公民精神的培育、现代公民的生成还是社会组织的发育，都还处于初期或起始阶段。”公民社会组织还难以形成相对于政治体系的独立地位，与政治体系的良性互动就更加无从谈起。对于中国公民社会组织发展依然“在路上”这一状况，究其原因我们可以从制度环境、公民意识以及公民社会组织自身发展局限三个方面来理解。

制度环境的局限。由于中国公民社会走的是典型的政府主导路线，很多学者都认为制度环境是我国公民社会面临的最大困难，公民社会受到制度环境的包围，它的每一步发展都必然受到制度环境直接或间接的影响。各种正式或非正式的规则，对作为公民社会主体的民间组织的各个方面发挥着这样或那样的作用，最终塑造着公民社会的形态、特征和在社会政治生活中的角色。由于我国公民社会出现的历史不长，加之苏联和东欧“颜色革命”中民间组织的反政府作用，很多政府官员对公民社会组织抱有戒心，把它看做一股消极势力，其发展势必会削弱党对社会的领导和管理能力。而在具体的管理过程中“制度剩余”和“制度匮乏”同时存在，造成管理职能重叠与管理真空。我国公民社会组织在现有制度环境下面临诸如注册、资金、参与、监管信任等困境，尤其是现存的监管体制主要以限制和控

制为主。所以目前我国的许多制度与其说是鼓励和培育一个健康的公民社会，还不如说是限制和防范公民社会。社会历史文化的影响。公民社会的形成需要有健全的、与之相适应的文化体系作为支撑，但是在中国历史上从未形成一个类似与西方历史上完善的市民阶层。而相反，长期封建专制主义特权致使家国同质同构，政治权力可以渗透和扩张到社会的一切领域，私人活动领域和社会经济生活难以获取独立于政府的自主性，中国政治文化也形成了重政府而轻民间的传统，对政府机关的信任远远超过民间组织，许多人习惯将民间视作非政府，就是无政府无组织的状态。同时我国传统中重“私德”而轻“公德”的特征又使得对个人品行的信任超过了对民间组织的信任。对某个民间组织的信任往往是建立在对其某个成员的信任基础之上，而缺乏对组织本身的认同。这些都构成了我国公民社会组织发展的文化障碍，导致“民间组织在开展活动的过程中备受关注，并经常有敏感的遭遇，这表明民间组织在发展过程中首先遇到认识上的限制，一些人从思想观念上还没有足够的准备来接纳民间组织”。

公民意识依然淡薄。作为公民社会组织发展的内在驱动力量，公民意识是指公民关于自身权利、义务的自我意识和自我认同的总称，集中体现了公民对于社会政治系统以及各种政治问题的态度、倾向、情感和价值观，是实现现代民主政治的必要条件。公民社会组织的发展状况很大程度上取决于公民意识的觉醒程度，而当前我国公民意识现状却不容乐观，一方面传统的落后观念如“官本位”、“臣民”等思想依然对当下的政治和社会生活产生着不良影响，成为阻碍培植公民意识的消极因素；另一方面，我国国民受教育程度不均衡，虽然我们有世界上规模最大的接受高等教育的群体，但也存在最大规模的文盲和半文盲群体，尤其在农村，初中以下文化程度人口所占比例达到惊人的85％以上。所以对照阿尔蒙德所定义的现代公民内涵即：第一，不仅关心现实政治，还掌握一定的知识。第二，与同事或周围人讨论政治。第三，通过参与选举等活动，积极参与现实政治。第四，认为个人能够影响政治，有一定的政治效应感。必须承认，我们与这一现代公民标准尚有着较大的差距。

公民社会组织自身的发展局限。中国公民社会组织与西方公民社会组织有着明显的差别，其自身在发展过程中存在着诸多的局限。由于显著的官民双重性，导致了中国公民社会组织的发展中形成了过分依赖于政府，比如在管理、资金、人事等多方面还不能摆脱政府的影响，自身独立发展收到限制；我国绝大多数民间组织都是在20世纪80年代后期成长起来，历史较短，其结构和功能没有完全定型，角色定位尚不清晰，影响了其本身职能的发挥，存在价值也大打折扣；由于制度资源环境、社会文化基础、经济实力以及领导威望的差别，我国公民社会组织发展很不平衡，不同的组织在社会各领域中的影响和地位方面差距很大，不利于其协调稳定发展。

公民社会的形成并不是一个具备条件便可以自主推进的过程，它离不开具体政治社会以及文化环境的影响，更离不开作为实践主体人的自觉活动。在中国这个政治、经济、社会统一性强大、政府权力主导性明显的国家，要真正实现国家社会关系的理想预期必须从实际出发，寻找到破除中国公民社会组织发展困境的措施。

首先，要坚持制度创新。制度是“一个社会的游戏规则，更规范的说，它是为决定人们的相互关系而认为设定的一些制约。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁定了社会演进的方式，因此，它是理解历史变迁的关键”。公民社会组织的每一步发展都会受到制度环境的直接影响，合适的制度环境能促进公民社会组织的健康发展，而不合适的制度环境则会阻碍公民社会组织的发展。从公民社会在中国的发展历程来看，其出现和发展首先要归因于制度的变革。从20世纪80年代以来，正是政治体制的改革和经济体制的改革，才为其提供了充分的生长空间和发展资源，经过近30年的发展，公民社会组织发展到了一个更新的阶段，现存的制度环境很大程度上已经难以容纳它的进一步发展，必须进行相应的制度改革来破除发展瓶颈。而中国历史从未出现过现代意义的公民社会，对那些能推进公民社会组织发展的制度设置又限于政治文化环境的限制而无法照搬西方，所以根据现实发展困境，适时进行制度的创新就尤为必要。笔者认为我国关涉公民社会组织发展的制度创新可以分为创新主体和创新内容两个方面。首先是制度创新的主体。理论上讲，制度创新的主体可以分为个人、团体和政府，但在现实实践中我国创新主体主要是政府，制度创新一般只能采取自上而下的国家推动方式，但随着公民社会组织的不断发展，其组织优势和专业优势日益凸显，而较之政府对现存问题更具有理性清晰认识，因此可以由其充当非政府创新主体，进行相关制度和规章设计，然后通过与政府的交易使创新的制度以政府权威的形式加以确立。其次是制度创新的方式。作为破旧立新的过程，制度创新必然牵扯到破与立的关系，新制度的确立新是否意味着旧制度的全面否定?从我国改革开放的经验来看，答案应该是否定的，改革开放就是充分利用原有计划体制中既存的仍然具有现实价值的组织和制度的基础上，通过有序地创新来实现。“公民社会组织方面的制度创新同样必须在依托现有资源的前提下稳步推进，才能最大限度的利用传统组织和制度资源从而降低创新的风险。”

第二，要不断巩固公民社会组织的发展基础。公民社会是市场经济为基础的，中国公民社会组织也是在社会主义市场经济的确立和完善过程中逐步发展起来。因此公民社会组织的继续深入发展必须以市场经济的深入发展为前提，经济的发展一方面可以为政治体制提供变革的动力和物质条件，为公民社会组织的发展提供更加宽松的环境，同时经济发展还可以提高大众的教育和文化水平，有助于公民整体素质的提高，而信息技术和传媒手段的发达可以提高公民社会的组织能力和行为能力。另一方面，由于市场经济是天然平等的经济体制，社会主义市场经济体制的深入发展必然有助于培养公民平等自由理念，公民权利意识和参与意识也将逐步得以觉醒，从而公民社会的发展也将逐步摆脱过度依赖国家扶持的状态，走上一条自主发展的道路。

第三，要在实践中弘扬治理精神。作为国家与社会良性互动关系构建的重要平台，治理的过程就是还政于民的过程，是公民社会成长和民主精神翅造的过程。另外全球治理的兴起还赋予治理现实意义之外的时代价值，治理也逐步超越原先作为一种合作机制的界定，而将这一机制所附生的合作共赢理念也纳入其内涵之中。治理作为政府与公民社会组织的合作共治过程，会逐步改变原有政府主导的社会管理模式，各个方面利益主体都会参与到治理决策中，从而形成合作制衡的运行机制，更加有效的解决社会问题，公民社会组织在这一过程中也会更多地获得自身发展的社会资源。另外治理作为一种社会管理的新思路，其核心理念就是合作共赢，因此

对治理精神的大力弘扬理可以培养公民作为社会管理者的主体意识，破除传统文化中“官本位”和“臣民”思想等不利于公民社会组织发展的思想，以及提高公民社会组织民主参与的热情和社会责任感，强化自身的组织力和影响力。

同时还需要公民社会组织加强自身建设。我国公民社会组织的发展，除了具备良好的外部环境，还需要加强自身能力建设。公民社会组织只有在自身能力健全，具备独立承担管理社会事务的基础上才能具备与政府交流与对话的平台，才能真正实现与政府的合作与互动。针对目前普遍存在的人员素质不高，内部管理不规范以及行政化倾向严重等问题，需要通过完善公民社会组织内部管理制度、提高组织成员素质、强化组织的自律机制和社会责任、加强社会监督等方式进一步规范自身的发展，进而实现与政府部门在更高层次的合作，达成善治的目标。

中国的现实和历史条件决定了在“国家与社会”关系模式的选择上必须要走一条具有中国特色的发展道路，“良性互动模式”之所以得到认可就在于它是基于中国实际的一条折中路线，它寻求的是国家与社会的“相互促进，共生共强”，于我国现实而言更多的则是为公民社会寻找理论与现实的发展空间。但现实情况告诉我们“国家(或政府)主导”仍将在相当长时间内占据主动，“市民自主”仍将在相当长时间内处于从属位置但其独立性不断增强和抗争意识不断觉醒的过程。”作为国家与社会实现良性互动的沟通中介，公民社会组织的发展程度一定程度上可以衡量公民社会的发育程度，随着培养和发展公民社会组织的相关法律法规和政策的不断完善，尤其是构建和谐社会目标的提出，为公民社会组织的发展提供了良好的契机。但必须承认，现存的制度、文化等障碍因素客观上制约着公民社会组织的发展壮大，国家与社会良性互动关系尚需要经过才长期的艰苦努力方能真正实现。

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