浅谈我国跨界河流水污染问题产生的原因及应对措施

□ 刘春梅 薛 丽

一、我国跨界河流水污染问题产生的原因

（一）跨界河流具有准公共物品属性。从公共经济学的角度看，跨界河流是介于纯公共物品和私人物品之间的准公共物品。该属性是由两种原因引起的：一是跨界河流具有在一定范围内的外部性；二是跨界河流作为物品本身既具有消费的非竞争性又具有受益的排他性。跨界河流的基本特点是跨界流动、污染自然累积。跨界河流即使有行政边界的限制，地方政府也总是能够采取措施让污染物随着水体流动跨过行政边界，决定多少污染物保留在本地区或转移到下游邻近的地区。无论是选择保留还是转移，跨界河流本身都具有负的外部效应。在这种情况下，当水环境容量达到极限时，必须治理水污染，治理的边际成本将随着水污染规模的继续扩大而迅速上升甚至达到无穷大。因此，跨界河流属于典型的准公共物品，其治理会因为成本大且边际成本递增的原因而具有非竞争性的特点。只有提供必要的激励，治理主体才会有行动的积极性。

（二）地方保护主义因素。各级政府在竞争中形成了地方保护主义。这一现象在环境管理领域尤为突出。地方保护主义充当了跨区域环境污染产生的温床和保护伞。我国的各级地方政府既担负保护环境的责任，又担负发展地方经济的责任。但是在我国现行的政治经济体制和环境考核制度下，地方政府不能有效地协调经济增长与环境保护两者的关系，存在着片面重视经济增长而忽视环境保护的内在冲动。地方政府与当地企业存在利益上的一致性，地方政府限制企业污染行为就意味着自身利益的减少。因此，许多时候地方政府不但不去制止当地企业的行为，而且还充当地方污染企业的保护伞，使污染企业的污染行为更加肆无忌惮。当发生跨界水污染纠纷时，各地区在水资源利用和环境保护方面都旨在最大限度地为本地区谋利，导致跨界水污染纠纷问题相当严重。另外，还有一些地方政府和有关部门受利益驱动，只考虑减轻经济发展对本地区的环境压力，将对环境有影响的开发项目设置在对当地影响小的河流下游或边远地区，而不考虑河流下游地区的环境质量，使相邻的下游地区不可避免地受到污染。

（三）环境管理体制因素。第一，现行流域管理机构缺乏全流域统一治理的实际权力。根据我国现有流域管理制度，流域管理机构要通过授权才具有水行政执法的法定职权，因此往往滞后于流域管理的具体需要。第二，现行管理体制无法实现水污染跨流域统一治理。由于行政管理与行业管理的交叉，造成对水污染治理等方面的决策权较为分散，流域管理机构对跨界水污染治理无法起到实质作用。第三，流域治理政策不能充分反映区域和用户利益。我国的流域水污染治理政策很难充分反映流域上下游、左右岸、干支流等各种用户的利益，从而影响流域特别是跨界水污染治理政策的执行。最后，跨界水污染治理措施难以贯彻到基层。对水污染情况进行监测、对基层排污源头治理需要地方政府环保部门介入，因此跨界水污染治理措施很难真正得以实施。

（四）法律法规不足因素。虽然我国也制定了大量的关于跨行政区环境管理方面的法律规范，但其均分散于不同的法律法规之中，目前尚没有综合性的跨区域环境管理方面的法律，对国家确定的重要江河流域尚没有制定综合性的法律。就跨区域水污染问题而言，目前仅有的法律依据只是《中华人民共和国水污染防治法》，但是此法存在一些遗漏，例如，没有对跨区域污染事件进行界定，对这类事件应如何处置没有法律规定，跨区域水质治理问题在法律中没有得到规定。尽管2008年2月28日修订的《中华人民共和国水污染防治法》第15条规定“防治水污染应当按流域或者区域进行统一规划”，但此规定只是原则性的，缺乏可操作性，对流域内各政府部门责权赋予尚不明确，未从制度上明确水资源管理体制中区域管理和流域管理以谁为主等关键问题，导致流域水环境管理的一些政策法规未能得到有效执行。此外，环保部门对跨界环境民事纠纷无最终裁判权。尽管针对跨界水污染事故的处理问题，《中华人民共和国环境保护法》第15条、《中华人民共和国水污染防治法》第28条规定：跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方政府协调协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决，但由于环境影响的边界不明确，使得各个交界处的环境问题存在谁都可以管又谁都可以不管的现象。尤其是当涉及到某些利益的划分和义务的承担的时候，常常会出现互相扯皮、互相推诿的现象。地方政府是当地污染企业利益的代表，地方环境管理机构又是当地政府的一个下属单位。因此，我国现行的环保管理体制使得环保工作阻力重重，妨碍了执法部门履行法律赋予的监督管理职责，阻碍了国家环保方针政策和法律法规的贯彻执行。损害了法律的权威，在一定程度上助长了环境污染行为的蔓延，使得执法不能按章进行，增加了跨区域环境污染问题解决的难度。

二、我国跨界河流水污染治理的应对措施

（一）建立有权威的政府协调机构。跨区域环境管理问题涉及面大、复杂性高，而条块分割的环境管理体系更加重了处理的复杂性。因此，有必要建立跨行政区域的技术性高、权威性强的管理机构来承担这项工作。政府协调机构面对地方政府间的利益争端，可以公正地担任裁判，在地方政府的博弈中充当信息沟通与冲突协调裁判的作用，保障国家环保目标的实现。

（二）建立统一管理垂直领导的流域管理体制。流域作为一个整体概念，包括水量、水质、地表水和地下水等各个部分，因此，必须有一个统一管理、垂直领导的管理体制。近年来，我国流域管理与区域管理之间的冲突有所增加，所以必须尽快建立与区域管理相协调的流域管理体制。

（三）完善跨行政区域环境管理法规体系，加快流域立法进程。完善跨行政区域环境管理法律规范体系是解决跨界河流问题的有效手段之一。不论是现实流域管理的需要还是今后管理发展的需要，流域管理机构应该是流域管理中最重要的管理机构。因此，应该提高流域管理机构的法律地位，使流域管理机构运用行政、法律、经济和科学技术等综合手段，保护当地有限的水资源免于污染，尽可能满足社会和国民经济发展对水的需求。在跨行政区域环境管理法律法规体系中，要明确流域管理机构和地方政府在跨界河流管理方面的权利和责任；上游地区的经济发展规划和开发活动其环境影响评价要征求下游地区的意见；建立水资源的有偿使用、水权交易、排污权交易制度；建立跨区域环境污染责任制和责任追究制度，并把此类污染纠纷查处的程序、赔偿措施以法律的形式固定下来，做到有法可依、依法治污。

（四）引入市场机制强化经济管制手段。在跨区域的环境管理中应当积极推行间接管制手段，即利用经济手段管制。采用经济手段的目的是利用市场调节机制，保证环境资源的合理价格，促进环境资源的有效利用和合理配置，这可以刺激污染者以较低的成本获得较高的环境保护效果，使流域投资运行机制市场化。把市场经济机制引入水污染治理中，使水资源管理机构企业化，激励流域管理委员会进行合理的国内融资和引进外资，从而开辟更广阔的资金来源，减轻政府负担。这需要赋予流域管理机构更大的权力，增强流域管理机构利用经济手段进行调控的能力。建立流域企业化管理体制，把流域水资源开发利用与环境保护、维持生态平衡等结合起来，建立集水资源开发利用和保护于一体的企业化管理体制，实现资源与环境一体化管理，以提高水资源利用率。中央政府建立一个跨省的流域级排污税系统。采取征收政策的制定、征收标准和对象的确定、征收资金的管理等措施，通过转移污染税来调控流域各地区的经济利益，使流域各地区在利益激励下走上合作之路，避免流域各地区跨界水污染纠纷的发生。

（五）建立合作机制。只要建立一个合理的博弈规则，合作的参与方就完全可以突破“囚徒困境”，在互利互惠基础上实现整体利益的最大化。现行分割的行政管理体制是导致中国水环境“跨界污染”得不到有效解决的一个主要因素。因此，需要地方政府之间建立有效的合作机制或制度。这就是说，中国地方政府跨区域合作机制是解决问题的重要途径。

（六）优化流域管理机构内部结构。由于我国现行的流域管理机构多是国家为了对主要江河实施大规模治理而设置的，客观上形成了流域管理机构忽视水域、水资源和水行政管理，难以承担起流域水行政主管部门的职责，且流域管理机构内部政企职责不分，人员结构不合理，造成其流域管理与执法能力不足。因此，应对流域管理机构进行改革，逐步建立符合我国国情的权利和责任统一的高效流域管理机构。

综上所述，跨界河流水污染问题产生原因比较复杂，因此，跨界河流水污染治理问题需要从多方面入手，包括机构的构建、法律制度的完善、市场机制的引入、合作机制的建立等。