南漳县农业综合开发产业化项目建设有关问题探讨

□ 陈 娟

农业综合开发产业化经营项目的主要任务是，通过对农业产业化龙头企业等经营主体的扶持，延长农业产业化链条，推进农业和农村经济结构的战略性调整，提高农业综合效益，促进农业稳定发展与农民持续增收，统筹经济与社会和谐发展。为此，做好新时期的农业综合开发产业化项目，对于优化农业产业结构，促进农业经济又好又快发展等都有着极其重大的作用。

一、项目建设有关情况

湖北省南漳县从1995年才开始有多经项目，这是该县产业化项目的前身，到2003年共批复多经项目11个。2005年以后，多经项目改称产业化经营项目， 2005年度至2009年，南漳县共投入农业综合开发产业化资金4652万元，其中财政投资1140万元，先后扶持了湖北梅园米业、东巩九鑫贸易有限公司、华茂粮油有限公司等发展大米深加工和食用菌深加工项目，企业生产能力不断扩大，经济效益逐步提高。其中，华茂粮油有限公司项目，企业年加工大米达到3万吨，新增仓储面积1260平方米，新增辅助生产设施面积580平方米，新增厂区面积7000平方米，年新增销售收入5700万元，利润总额380万元。幅射区域遍及南漳县9个乡镇，带动周边3万农户调整种植结构，发展优质稻生产，幅射带动优质粮生产规模达到10万亩以上。项目区农民种植优质粮食、优质油料等作物比种植常规稻谷亩平均增收210元，户均收入增加1050元以上，项目建设为125人提供了就业机会。湖北梅园米业项目建成后，企业年加工大米达到10万吨，谷壳发电600千瓦，新增仓储面积3218平方米，新增辅助生产设施面积1670平方米，新增厂区面积43亩，年新增销售收入9654.19万元，利润总额680.2万元。2009年新扶持的农业产业化财政补助项目瀚赢生猪专业合作社万头生猪养殖新建项目和益生香菇专业合作社200吨香菇精加工改扩建项目，总投资311.45万元,其中财政资金90万元,企业自筹资金61.1万元，银行贷款15万元，其它资金145.5万元。通过修建标准化“150”猪栏和兴建香菇烘干房、加工包装车间，带动农户3000户，增加农民收入124.2万元。农业综合开发产业化的实施，扶持了农业龙头企业，延长加粗了农业产业链条，促进企业规模不断扩张，带动了农民增收，促进了社会主义新农村建设。

二、存在的问题

农业综合开发产业化项目是农业增效、农民增收的载体和途径，它在优化农业产业结构、促进经济社会和谐发展、推进社会主义新农村建设上的作用不言而喻。但由于农业综合开发产业化项目起步比较晚，资金额度有限，因此，也存在立项复杂，企业规模小等不容忽视的问题。

（一）开发任务大、财政投资小、立项环节多。产业化项目取消有偿与无偿相结合扶持方式后，资金块头比过去小了许多。对一般产业来说，过去争取一个产业化项目可以取得财政投资200～300万元，现在财政补助的方式，一个项目只有75万元左右，重点产业化项目过去资金额度是600万元，而现在只有150～200万元；此外，从2009年起中央财政贴息项目不需地方配套，虽然减轻了地方财政配套压力，但却减少了产业化经营项目财政资金这块“蛋糕”。当前，虽然单个财政补贴项目的资金量比改革前明显减少，但申报要求、立项条件和管理程序并未减少，且成本较高，对项目单位申报项目积极性有一定挫伤。

（二）龙头企业较弱，合作社组织运作不规范。近年来，龙头企业建设取得长足发展，但综合实力都比较弱。在国家农发项目选择实行竞争立项、择优立项的政策前提下，对申报、立项、扶持产业化经营项目带来了一定的影响，致使一批有发展潜力的龙头企业得不到及时的扶持，龙头企业的带动辐射作用无法充分体现。另外，合作社自身规范性较差，表现是社员少，有的手续齐全，章程也有，但仅开过几次会，没有实质性的运作；有的是监事会虚设，理事长不按章程办事，把互助性经济组织演变成个人企业；有的种植业养殖业产品附加值低，获利空间小，不能带动农民增收，对农业贡献有限。

三、应坚持的原则

（一）坚持以市场为导向，树立市场意识。从实践中看，凡是以市场为导向，确立主导产业、建设龙头企业的地方，那个地方的农业产业化发展态势就健康，成效就明显。在社会主义市场经济体制转换过程中，应当清醒的看到，目前，我国的农产品供求关系已经发生了重大变化，进入一个新的阶段，即由过去的农产品短缺阶段，发展到总量供给和人们选择绿色、无污染、健康农产品，这给发展支持产业化项目提出了更高的要求。搞农业综合开发，必须树立市场意识，要认真分析市场，及时掌握市场需求信息，研究人们需求消费的理念。

（二）坚持不懈地培育龙头组织。农业产业化项目关键是选准、办好能够开拓市场、带动千家万户的龙头企业，培育具有较强经济实力和服务手段的龙头企业、专业市场。在龙头企业建设中，一是要根据资源优势，在主导产业的关键环节和关键产品上建龙头企业，从而带动整个产业链；二是要根据产业特点、产品性能确定龙头企业；三是创造条件吸引大型工商企业进入农业，充分利用大型工商企业在资金、技术、人才、信息、管理和市场网络等方面的优势，与农业嫁接，使农业产业化经营在高起点、高水平上运作；四是龙头企业要实行“产权明晰、权责明确、政企分开、科学管理的现代企业制度。

（三）坚持因地制宜，多种形式推进农业产业化。实施农业综合开发产业化经营，必须坚持因地制宜、分类指导，这是由中国的国情所决定的。多年的实践表明，凡是农业产业化搞得好的地方，都特别重视在指导中坚持因地制宜、多样化发展的原则，坚持根据县情、乡情，根据企业和农民的需求和意愿，切合实际地选择有效的农业产业化经营形式，使农业产业化具有广泛的适应性。在指导农业综合开发产业化工作中，无论是在主导产业的确定、龙头企业建设、模式选择等方面，都要坚持多种形式、多样化的方针，只要有利于生产力的发展，有利于实现农业稳定发展、农民持续增收，各种形式的产业化组织都应该鼓励。要打破所有制、地区和部门的界限，谁有牵动能力，能够带动农户和生产基地，谁就当龙头；龙头企业与农户的联结方式也要实事求是，从实际出发，不可强求一律，可以是经济契约的方式，也可以实行股份制、合作制、股份制等，无论是哪种形式，都要把农民的利益作为出发点和落脚点。

（四）坚持把农业综合开发的社会服务体系建设与实施农业综合开发的产业化有机地结合起来。农业产业化的实施，要求更加完善和高效的农业社会化服务。为了适应农业产业的要求，农业技术经济部门，要转变职能，发挥优势，从资金、技术、信息、物资、营销等方面，形成与主导产业相配套的系列化服务；要引导和扶持集体经济组织开展多样化的服务，培育专业化合作组织，逐步形成和建立以乡村集体经济组织为基础，以国家专业技术经济部门或龙头企业为依托，以农民自办服务为补充，多种经济成分、多渠道、多形式、多层次的农业产业化服务体系。

（五）坚持正确处理企业与农户的利益关系，建立利益均沾、风险共担的新机制。实施农业产业化经营，一方面是按产业化要求把产加销、农工贸纳入农业产业体系中，实行一体化经营，同时，也要做到使农业可以平等分享加工销售环节、企业贸易方面的合理利润，使产加销各环节有序运转，使工农之间、城乡之间的利益协调发展。能否正确处理好产业化经营组织的各个环节、各方面的利益关系，是产业化经营组织发展的关键问题。在这方面，有些地方创造了不少好的经验，如有的采取把加工销售环节利润按一定的比例和数额返还给农户；有的采取价格优惠，预付定金，提供贴息贷款或赊销等；有的企业设立风险保障金；有的地方实行股分制、股份合作制，以财产为纽带把企业与农户的利益真正联结起来。总的要求是，按照互助合作的原则运作，实行“民办、民管、民受益”，使农户与企业形成利益共同体。

四、几点建议

做好农业综合开发产业化建设，就财政部门而言，就是选准农业综合开发的产业化项目，整合产业化资金，强化产业化资金的使用与管理，不断提高资金的使用效益。

（一）推行“三优先”精心培育产业发展链。所谓“三优先”就是市场前景广、发展积极性大的优先扶持；带动能力强、辐射面广 的优先扶持；科技含量高、企业运转快的优先扶持。

一是要加快发展龙头企业，增强带动能力。要围绕农产品优势产业带建设，按照“扶优、扶大、扶强”的原则，培育壮大一批起点高、规模大、带动力强的龙头企业。就南漳县来讲，丘陵乡镇和城关镇等应重点扶持设施蔬菜种植类企业、牲畜养殖加工企业、粮油类龙头企业，山区乡镇应突出特色品种种植基地类企业。省级龙头企业要实施品牌战略，以标准创品牌，靠品牌拓市场，向品牌要效益，创立一批在市场上叫得响、占有率高的名牌产品。

二是要确立优势产业，建立扶持梯队。优质水稻、食用油等竞争力比较强的产业应最大化扶持，食用菌、木耳、茶叶、柑桔、畜牧等具有较强比较优势的产业应重点扶持，蔬菜、桑蚕、水产养殖等应适当扶持。在具体的扶持当中，应坚持长远规划，分期实施，每年扶持1～2个有影响、讲诚信、有效益的龙头企业。通过农发项目的扶持，努力在“十二五”时期，使全县省级龙头企业达到10家，实现国家级绿色证书的农产品达到15个。

（二）发挥财政资金 “四两拔千斤”的作用。充分发挥农业综合开发资金的引导作用，大力吸引外来资本、工商资本、民间资本投入到农业产业化建设中，切实发挥农开资金的“四两拨千斤”的作用，形成扶持农业龙头企业强大的资金合力。同时县里要成立专门的组织，加大各种扶持龙头企业资金的整合力度，确保形成资金投入的拳头效应，提高资金的使用效率。

（三）“把好四关”规范产业化经营项目管理。

1.把好项目申报立项关。一是公开申报政策，扩大选项范围。首先是多渠道了解农业产业化龙头企业的现状和发展规划；其次是采取部门联动推荐企业和项目；再次是通过新闻媒体发布年度申报指南。通过宣传发动，激发企业争取国家扶持促进自我发展的积极性，形成竞争立项态势，从而形成择优扶持。二是组织专家对有意向符合条件的项目进行调查考察，全面了解企业资信、经营状况、财务运行等情况，并在此基础上建立项目库，鼓励社会、企业投资经营农业产业化项目。三是建立县级项目评估制度。对拟进入县级农业产业化的项目库或拟扶持的农业产业化项目，实施项目评审论证，组织有关专家、学者，对农业产业化项目的经济、社会、生态等效益进行综合评估，符合标准的进入项目库或进行扶持。四是公开拟申报和立项项目，接受社会监督。对拟进行对上申报或立项的农业产业化项目要进行公告、公示，接受社会的监督，不断提高农业综合开发产业化项目申报、立项的科学性、可性性，做到农业产业化项目在立项、实施上的公开透明。

2.把好项目实施关。要实行项目专管员制度、情况报告制度和中期检查制度。农业综合开发产业化项目的实施是否成功、有效，项目建设的检查监督致关重要。一是对产业化项目建设要实施专管员制度。做到一个项目一个项目监管专管员。项目监管员的职责是，监督项目是否按规划实施，资金是否专款专用，是否按照企业章程运作，利益的分配是否按当初的承诺兑现，资金的使用是否用在公共、公益以及项目当初的规划论证上。二是建立中期检查评估。对扶持的每个农业产业化项目，要建立项目中期评估机制。组织有关部门的专家、学者，对支持的农业产业化项目建设中的经济、社会、生态等方面的综合效益进行评估，并在实际中规避建设风险，提高财政投资效益。三是建立项目建设报告制度。对项目建设的进程进行日常监督，实时报告建设情况，发现问题及时纠正。

3.把好资金使用关。一是完善内控机制。严格按程序办事。继续推行项目资金国库集中支付、政府采购、招投标和县级财政报账制，切实加强项目建设事前、事中和事后的全程监管工作。二是经常性地开展资金检查监督。加大对财政投入资金跟踪管理力度，不定期组织检查。积极配合审计、财政监督部门，做好年度农业产业化项目资金的审计检查工作，不定期地对农业产业化项目资金使用情况进行通报。三是建立完善责任“倒逼”机制。按照“谁审批、谁建设、谁负责”的原则，明确各级责任单位和责任人，对项目建设和资金管理出现问题的单位和个人，除工作考核实行一票否决外，在安排下一年项目和资金时予以控制，切实加强各级财政和项目主管部门“管钱”、“用钱”的责任意识和风险意识，做到项目建设有人管，资金风险有人担。

4.把好检查验收关。一是开展对产业化项目的绩效考评。抽调人员、组成专班，依据考核标准，对已建的农业产业化项目进行绩效考评。在考评中，要与项目规划中的经济、生态、社会效益结合起来，逐环节验收打分、评估。在检查中，要对照实施方案和施工图纸、规划书等一项一项一处一处地检查验收，看项目是否按照规划方案、合同书进行施工，是否存在偷工减料、是否有“短斤少量”的问题，看项目质量是否达标。通过现场检查验收，堵塞项目建设的管理漏洞。二是综合运用考评效果。各级财政在分配农业综合开发农业产业化项目资金时，要将因素法分解确定的60%以上的项目资金与一个地方、区域的农业产业化项目建设绩效相挂钩，引进以资金使用绩效为导向的分配机制；同时，对连续两年农业产业化项目建设综合考评倒数第一的，在项目资金预算安排上，从严控制，并实行未位淘汰制。