加强铁路建设项目用地提前介入管理的思考

王 雷 上海铁路局土地房产管理处

目前，上海铁路局管内沪宁、沪杭、合宁、合武等多条高速铁路客运专线已开通运营，合蚌、宁杭、杭甬客专、海洋、阜六等铁路也正在施工建设中。随着铁路建设年度投资的逐年增加，铁路发展与建设用地供给之间的矛盾更显突出。本文将从建设用地申请报批程序、铁路建设项目建设用地审批过程中存在问题和我局建设用地现状入手，探讨如何确保依法依规用地，并提出建设用地专业提前介入管理工作建议。

1 建设用地申请报批程序

1.1 立项申请阶段

我局单独选址建设项目使用新增土地的，建设单位应当向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出用地申请，填写《建设用地申请表》，并附具下列材料：①建设单位有关资质证明；②项目可行性研究报告批复或者其他有关批准文件；③土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告；④初步设计或者其他有关批准文件；⑤建设项目总平面图；⑥占用耕地的，必须提出补充耕地方案；⑦建设项目位于地质灾害易发区的，应当提供地址灾害危险性评估报告；⑧压覆矿的测评报告、环境影响评估报告。

1.2 审查阶段

审查建设项目用地材料包括：①用地是否在项目立项前经过预审，并有《用地预审报告书》，没有预审的，审查项目是否符合国家产业政策；②农地转用、土地利用是否符合土地利用总体规划，是否列入土地利用年度计划；③供地方式是否符合国家法律规定和有关政策，用地面积是否符合建设用地定额指标，是否合理和节约；④征地补偿方案、耕地占补平衡措施是否可行、是否已经落实或能够落实；⑤划拨用地方式是否符合《划拨供地目录》，有偿用地方式是否符合国家法律规定的有关政策，出让用地的出让方案是否符合规定；⑥土地权属、地类面积是否清楚；⑦使用法律和有关规定是否正确，是否存在违法行为；⑧是否涉及矿产开发和地质环境问题。

1.3 报批和实施阶段

建设用地项目组卷主要内容包括：①具体建设项目用地申请报告；②建设项目初步设计批复及项目投资计划批准文件；③省部纪要或协议，划拨用地补偿文件；④涉及农转用的，应有农用地转用批准文件；⑤城市规划区用地，应提交规划建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、项目选址意见书（"两证一书"）；⑥国土部门编制的建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案（"一书四方案"）；⑦图件部分：总平面布置图、土地利用现状图、土地勘测定界图；⑧其他相关材料。

建设项目用地组卷报批完成后，市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《建设用地批准书》和《国有土地划拨决定书》。正式用地手续即办理完结，可依照规定办理土地登记。

2 铁路建设项目用地审批过程中存在问题及我局铁路建设项目建设用地现状

2.1 涉及审批部门较多，程序繁琐

一个新增建设用地项目，从用地申请到取得土地使用权，按照法定审批权限，从县级国土资源部门和同级人民政府向上逐级审查、报批直至省级或国务院国土资源部门或同级政府审查批准，审批程序十分繁琐。而且在国土资源部门内部，也要涉及到多个内设机构参与审查，层层会审。土地审批链条长，甚至搭车审批(即涉及相关地类审批，需征求林业、水利、环保、消防、市政等部门意见)造成土地审批效率低下，时限过长，建设用地组卷报批资料报批快则几个月，慢则一、二年，这也是造成铁路建设项目违法违规用地的重要原因。

2.2 征地拆迁工作进度缓慢

征地方案批准后，国土部门开始组织实施征地拆迁工作。征地拆迁一般要经过发布征地公告、确认调查、组织听证、实施补偿、交付土地等程序。但是，由于农民对土地有着天然的依赖性，且存在对各种征地拆迁补偿政策的质疑，导致抵触情绪较重。另一方面，由于土地价值的不断攀升和农民法律维权意识的不断提高，征地价格越来越高，"漫天要价"现象严重，安置工作难度较大，造成了征地工作推进缓慢。

2.3 建设用地征地费用缴纳滞后

征地报批过程中，主要有下面几项规（税）费需要缴纳：失地农民养老金、耕地开垦费、征地管理费、耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、水利基金等。目前，即使是划拨性质的铁路用地，各项费用合计在合肥市也增加到了30万元/亩，上海市更是达到了90多万元/亩，征地费用较大。各省（市）土地管理部门只有在各项规（税）费全部到位后，才受理组卷报批，但是铁路建设项目关于征地费用的概算未能随着征地费用的提高及时调整，另一方面需要地方缴纳的费用往往也不能及时到位，因此经常造成征地费用缴纳滞后而影响建设用地审批手续。

2.4 我局铁路建设项目建设用地现状

国家《建设用地计划管理办法》规定：各建设用地必须纳入用地计划，必须严格按用地计划程序和权限报批。凡未纳入年度用地计划的建设项目，不得批准用地，项目不得开工建设。我局建设项目大多属于国务院、铁道部批准的基础设施项目，使用国家建设项目用地指标，但是国家基础设施建设包括能源、交通、水利等项目，用地指标非常紧张，铁路项目又具有数量多、面积大、时间要求紧的特点，用地指标不能满足建设项目需要，国家需要不断调整每年的供地计划，造成了部分铁路建设项目存在未报先用，边报边用的现象。

通过前期对多家合资公司、指挥部调研，截止目前，完成建设用地报批，已领取国有土地使用证的新建铁路建设项目浦东铁路和合宁线，其他建设项目多数还在组卷报批阶段，部分项目还存在规费缺口，组卷报批迟迟无法进行。另外，有些建设项目虽然缴纳了部分规（税）费，但是由于没有及时申请办理正式用地手续，造成相关证书失效，需要补办或重新办理。

3 建设用地专业介入管理的思考和建议

3.1 充分利用国家政策，积极与地方政府沟通

国家对铁路建设用地工作越来越重视，2011年2月2日，国土资源部、交通运输部、铁道部联合下发了《关于进一步加强和改进公路、铁路项目建设用地服务和监管的通知》，明确提出了如何进一步加强和改进铁路建设用地的服务和监管工作指导意见。铁路建设用地的申请、报批、确权领证等工作要加强与地方政府的沟通，走出闭门造车的死胡同，紧跟建设用地相关政策的变化，调整建设用地工作思路，充分发挥铁路运输优势，不断加快和改进建设用地工作。

3.2 发挥合资铁路优势，明确征地报批工作职责

利用铁路与地方政府合资建设的有利资源，召开征地报批工作联系会，确定铁路与地方政府的项目责任人和承办人，明确国土部门、铁路建设部门、委托单位的工作职责，及时沟通，加强相互协助和支持，共同研究解决建设项目用地报批工作中存在的问题，提出切实可行的方案，特别是各地区集中出现的共性问题，难点问题，要组织专题研究，集中解决，确保项目用地报批工作高效、快捷。

3.3 定期组织征地报批培训

各建设项目单位应根据建设用地报批和验收的几个阶段定期召开培训会，明确建设单位和施工单位的工作职责，交流好的经验做法，检查阶段性的工作推进情况。比如，宁安铁路有限责任公司为确保建设项目施工和运营安全，从建设源头抓紧，提前做好安保区的划分，控制安保区规划，向江苏省、安徽省等涉及到的城市人民政府发函，宁安公司把铁路线路安全保护前移至开通运营前的这种做法值得其他建设项目学习。另外，还可以邀请地方政府职能部门专家对报批工作专题授课，指导建设用地资料的收集、编制，解决报批工作中的难点，避免出现资料缺失，工作疏漏的地方，提高建设用地报批工作的成功率。

3.4 加大检查、介入、指导工作力度

路局建设主管部门要加强对建设项目建设用地管理的监督检查，建立建设用地管理监督检查制度，对每个建设项目要实行不少于两次以上的检查，督促建设单位做好建设用地管理工作。铁路用地管理机构应发挥专业特长，及时了解建设用地工作进展，动态掌握项目建设用地手续办理情况，根据静态、初验和正式验收的时间节点，提前介入建设项目，发挥自身优势，协助建设单位做好建设项目征地工作，指导相关单位开展建设用地竣工文件编制，配合建设单位向县级以上人民政府申请土地登记和领取国有土地使用证。