完善铁路局计量技术机构管理体系的探讨

2011-04-14杨德江上海铁路局科研所

上海铁道增刊 2011年4期

杨德江上海铁路局科研所

1 体系问题及分析

目前铁路局计量技术机构在质量管理体系方面主要存在两大类问题：一是管理体系勉强运行。质量管理活动覆盖面不全，效果也相当勉强，有些内容甚至无法执行。二是管理体系虚设。有些机构虽然建有管理体系，但只是应付上级考核，平时束之高阁；外部机构评审时则提前加班加点，临时补充材料救急。上述问题影响到计量量值的可靠性和公正性，制约了计量工作质量的进一步提高。

造成上述问题的原因很多，最主要的问题是管理体系标准与铁路局计量技术机构的结合不够紧密。由于管理体系标准是从国家层面考虑众多方面的意见形成的，适用范围广。一些大型的计量技术机构，由于机构独立性强、分工细致，标准的采用就比较容易。而铁路局计量技术机构受铁路特有的管理体制影响，大多数设置在科研单位内部，独立性不足、规模小、分工复杂，标准的采用相对较为困难。

1.1 外部组织

设在科研所下面的计量技术机构，主要管理力量集中在科研所下面的车间，缺乏人、财、物资源的管理职能。层级低、权利小，受外部影响和指挥必然很多，难以满足管理体系相对独立的条件。独立性差还很容易与外部形成更多的管理接合部，增加了工作质量卡控的难度。此外，主要技术管理力量与最高管理者之间的中间层次多，沟通较为不便。

1.2 内部分工

从岗位分工来看，大多数计量技术机构人员在50人以下，一人身兼多职的现象较为普遍，甚至兼任机构外工作。由于个人涉及的角色过多，若体系文件过于复杂，个人需要掌握的内容就相应增加，熟练掌握的难度随之增加，必然引起执行者抵触情绪，最终影响到体系的运行。从职能分工来看，综合性管理部门往往管辖范围要广泛得多，不仅管理计量技术机构，还要管理科研机构，对计量管理机构的质量管理标准不甚了解，往往片面要求计量的质量工作机制服从科研所的要求，导致相关条款无法运行。

1.3 质量意识

铁路局对质量的宣传主要集中在客货运输的服务质量，不可能针对计量工作进行专门的宣传设计。而科研所内部的宣传力量比较单薄。由于宣传工作不力，职工中广泛存在偏重任务、轻视质量的思想意识。一些职工认为：“铁路企业存在这么长，没有那些所谓的国际先进管理方法不是照常在运行吗”。产生上述意识的根源在于对质量的重要性认识不足，激励制度设计不到位，没有让职工自觉从切身利益出发去重视质量工作。

2 机构组织设计

质量管理和行政管理相互脱节、两张皮，是上述问题的关键所在。只有处理好体系质量管理和行政管理的关系，机构管理体系才有正常运行的前提保证。可以从机构组织设计开始，理清行政管理和质量管理职能，使两者相互衔接、有机结合。

2.1 机构的独立性

计量机构的独立性，必须体现在财务结算的独立性。对于大多数机构而言这不是问题，但机构独立性不仅表现在财务结算独立性，还包括其他资源的支配权上。如果将车间主任定位成机构最高管理者，由于车间主任权限有限，在铁路局集权化管理体制下，该种模式的独立性差，且不含科研所综合部门，体系缺乏完整性，不建议使用。较为理想的情况是将具有较强独立性的科研所建立统一的管理体系（内含计量工作），所长为机构最高管理者。但由于科研所下属各机构采用的管理体系标准不尽相同，关系很难理顺，建立全所统一的体系难度很大。比较可行的模式是：将机构管理体系真正定位成质量管理体系（法定机构授权考核中机构的管理体系可以理解为质量管理体系），机构质量管理体系设置到科研所层面（只含计量技术和管理工作），并且与科研所的行政管理体系相对独立。这样做的好处是与科研所内其他机构的管理体系并行不悖。后续的论述主要基于这一模式展开。

2.2 行政岗位的兼容性

质量体系对个人职责设置有独特要求，必须将质量管理职责一一对应到行政岗位的职责，必要时对行政岗位和职责进行调整。在包括从事计量技术工作的车间的基础上，仅需纳入与计量工作相关的技术管理部门，以及对人、财、物资源进行综合管理的职能部门的对应职能和岗位。这样的话，最高管理者为机构主要负责人，管理者代表由机构副职担任，质量负责人和技术负责人分别由计量技术管理归口部门的正副职担任就较为合适。如果技术机构下属多个车间，且车间的技术工作相对独立，则在车间一级设立车间级质量和技术负责人，由车间正副职兼任较为合适，这样的设计一定程度上缓解了车间现场和最高管理者有效沟通，以及现场问题及时应对的难题。

2.3 质量文件的独立性

从广义上讲，行政管理含有质量管理。在没有质量管理体系之前，质量管理的文件包含在行政文件之中，比较凌乱。要设立质量管理体系，就必须按体系输入的要求，将原先包含质量管理的内容要求从行政管理中独立出来。技术文件的独立相对简单，但综合性管理文件要具体情况具体分析。由于综合性文件不仅涉及到计量技术机构，还覆盖科研开发、特种设备等业务，独立出来既有困难，也无必要。合理的做法是让质量体系文件对这些行政文件进行链接式引用，或作为第三层文件，同时对这些行政文件进行合标改进，使其合乎体系贯标要求。

3 体系的系统性

机构管理体系的设计质量，一定程度取决于设计者对管理体系的相关标准的理解程度和对实际工作的了解程度。对采用的标准和实际工作不熟悉，死搬硬套进行管理体系的设计，很容易造成机构管理体系水土不服，无法顺畅、有效地运行。既吃透标准核心内容，又吃对实际工作，并把这二者有机结合起来才能编制出一套实用的、有效的体系文件。

3.1 标准的选择

对法定计量技术机构考核而言，依据的标准是JJF1069-2007[1]。但管理体系设计依据的标准，不仅仅是JJF1069-2007[1]，而且还涉及到GB/T19000-2000[2] [3] [4]、GB/T27011-2005[5]、GB/T27025-2008[6]、GB/T19022-2003[7]等其他标准。尤其在JJF1069-2007[1]条款理解困难时，应参考其他标准的相关条款。只有将相关标准融会贯通，才能设计出一个较为完善的体系。计量技术机构是一个测量机构，GB/T19022[7]标准确定了测量管理体系过程模式，这一模式结构在测量管理体系结构设计中不要轻易打破。

3.2 质量目标的确立

质量目标是整个管理体系的核心，一切工作都围绕质量目标展开，其有效性也是通过质量目标的实现程度来加以验证。要根据质量统计建立质量目标。一般以机构前期运作中对满意度的调研和测算、送检单位的评价等为基础，来确定质量目标。质量目标不仅要制定总的质量目标，还要在相关职能和层次上建立各自的质量目标，目标还应包括满足要求的内容。通常相关职能的目标可以以测量管理体系策划中所确定的过程目标作为相关部门的目标。建立质量目标系统，不仅有利于对管理体系、过程进行全面考核，还有利于提高体系运行的有效性。

3.3 组织的调整

在体系设计过程中，组织结构的设计是重点和难点。机构管理体系运行后仍然出现权责不清、多头管理、效率低下的现象，皆与其组织结构仍维持原状，设计不科学、权责不清有关。组织结构的设置应坚持精简、效率原则，职能完备且各部门之间无重叠、重复或抵触现象存在。为使质量职能分配真正落到实处，必要时可以调整组织的组织机构和相关人员。通常要制定《管理体系结构图》以及《各职能部门的职能分配表》，即按标准条款具体明确主管部门、协办部门和相关部门的职能。

3.4 过程的设计

体系结构的设计，必须采用以过程为基础的管理体系模式，采用过程方法对体系实施全面的管理。如识别顾客的需求和期望，确定相应的质量目标和要求，明确机构、职责和权限，合理的配备资源，规定每个过程有效性的方法。按这种思路编制文件可增强其针对性、可操作性和实用性，有利于实施和控制。质量管理体系文件相互间应保持良好的相容性。要前后一致，或有因果关系。在此基础上，实现过程增值就更是锦上添花。可通过理清工作流程，重新识别送检、收发、检定等相互关联的活动，并结合信息化、定制管理、PDCA、3Q等科学管理理念，以及利用新的科技手段，实现流程再造或优化改进，提高工作质量和效率。

3.5 风险的评估

一般来说，要完全达到顾客的要求（特别是顾客隐含的需求和期望）是不太可能的，而要完全符合机构实际情况（特别是机构可以根据需要提升的目标）也是不太可能的。二者要结合，互相要“妥协”，具体表现在利益、成本和风险方面的综合权衡。在质量管理体系策划输入中，就应包括对风险的评估。评估风险可以和明确顾客要求、确定机构实际资源一起进行，以确定机构可以接受的风险范围。

3.6 运行中检验

质量体系文件是否可行有效，要在运行中检验。在质量体系实施、运行过程中，机构应建立信息反馈机制，对审核中发现的问题，应及时采取纠正措施，形成自我改进和完善的机制。检验方式主要有三：一是试运行，对体系文件的有效性进行初步检验。在试运行期间，要克服原有的习惯做法，严格按文件办理，注重记录的控制，确保证实材料的充分性和可信性。二是开展内部审核，评价体系运行的符合性和有效性。要注重检查表的编制，过于简单的检查表直接影响内审的深度；对存在问题较多的，必要时可进行第二次、第三次内审活动。三是开展管理评审。通过内部审核或试运行后，感到在体系运行中存在着较大的问题或带有全局性的问题，或涉及到质量目标的问题，则就需要及时开展管理评审活动。

4 文件的精简实用

小型机构按照大多数现代企业通行的设计，就容易造成管理体系文件繁琐、记录表格太多，工作程序复杂。在像铁路局计量技术机构这样的50人以下小型机构当中，这种情况特别突出，严重影响到管理体系的运行。ISO 9001：2000《质量管理体系要求》[3]的4.2.1条款中明确指出不同组织的质量管理体系文件的多少与详略程度取决于组织的规模和活动类型、过程及其相互作用的复杂程度、人员的能力。在铁路局计量技术机构管理体系的运行中，在最终能够充分保证产品和服务质量、并能通过法定机构授权考核的前提下，可以将“只考虑有效性，使文件量最适用、最少”为原则，实现文件的精简实用。

4.1 优先考虑强制条款

对标准条款的采用，可以结合单位实际，有所为，有所不为。为了体系文件的精简实用，可以放弃一些建议条款，但必须覆盖全部强制条款。在体系标准中“应”的含义是应该、必须的意思，是强制执行的条款。在ISO 9001：2000[3]英文版标准中有136个“shall”，一共出现136处，136个“应”是正确理解2000版标准主要内涵的关键，更是建立文件体系的关键。在ISO 9001：2000[2]标准中明示文件要求“应”编制形成文件的程序有6个，它们是：文件控制程序、质量记录的控制程序、内部审核、不合格品控制程序、纠正措施控制程序、预防措施控制程序。对这些“应”的要求，必须细化成相应的体系条款，其他条款，可以结合机构的必需，进行制订。对计量技术机构的体系制订当然还要考虑JJF1069[1]的相关强制性条款的要求进行制订。

4.2 文件的合并

质量管理体系文件结构好似一座金字塔，顶层的文件是总体的指导性纲领文件，而下一层次的文件逐级具体、详细。可以将下层文件结合到上层文件中，如可以把程序文件与质量手册中的相同部分合并，在质量手册中一次描述到由“谁来做”，“做什么”，“何时何地执行规定要做的事”。管理类的文件能在手册中一次描述清楚的也可合并在质量手册中，不能描述的可以建立少数的管理制度和管理方法进行补充。操作指导书等执行类文件能够放在记录表格中时尽可能地加入记录表格中。对能够合并的同类记录应合并，如：各种申请单、内部各种反馈信息单等，均属于内部沟通范围，可以用一种表单完成。一些关联度较大的文件，如不合格工作程序、纠正和纠正措施程序、预防措施程序、工作改进程序等，均与问题发现和整改有关，可以合并成一个程序。

4.3 内容的压缩和引用

短小精悍是文件实用性的要求之一。文字要简洁扼要，能用图表、流程图表达的内容，就不必详细描述。一些管理性文件(如规定、办法、准则、制度等)、技术性文件(包括标准、技术条件、检定规程、检验规范(准则)、图纸、作业指导书、设备操作规范等)以及如校准计划、工作计划、过程图、流程图、合格供方名录等具体的文件，可以保留为原有的形态，在管理体系中作为受控文件加以引用即可，不必统一制订成作业文件。

5 人的因素

人是管理体系设计和运行中最为关键的因素。不充分发挥人的因素，再好的体系设计都无法有效运行。

5.1 职工的参与

质量管理体系的建立和保持，都需要全体职工参与。职工自觉参与的关键是质量意识。没有质量意识的支撑，再好的管理机制终会流于形式。可以通过“读一本质量知识书籍”、“精细管理”做法交流、先进质量管理方法介绍等活动，做好职工质量意识的培养，引导职工努力为顾客着想，认真研究每一个细节，做到精益求精，超越顾客的期望；可以开展质量管理奖评比，利用局域网平台、宣传栏等工具宣传典型事迹，通过合理的激励机制把质量意识和先进的管理理念贯穿在每一个工作过程之中。可以从质量管理体系策划开始，就有意识地请职工参与，向职工宣传建立和保持质量管理体系的意义，广泛听取职工对体系设计的意见，动员职工配合，最终使体系文件要求自然而然地成为职工自觉行动的行为准则。

5.2 领导层的作用发挥

最高管理者是机构资源管理的最终决定者，担负着决定质量方针和质量目标等重大决策、确定能够接受的风险范围或界限，组织分配相关的管理资源等重任。最高管理者亲自主持体系设计和策划，对更好地协调质量管理体系和行政管理体系的关系，对提高管理体系的有效性将起到决定性的作用。管理者代表是最高管理者指定的，专门负责质量管理的人员。在质量管理体系策划中，他代表最高管理者实施组织权。也就是说，整个设计过程可由他来负责组织。可以成立领导小组，体系方案和计划都应提交给质量管理体系策划领导小组进行评审，领导层要亲自主持评审会议。

5.3 质量管理队伍的建设

质量体系建设对管理人员的业务素质有很高的要求，必须拥有一个专家型的管理队伍。要加强对管理人员的业务培训，鼓励他们获取更多的业务资质证书。对质量工作业绩突出的部门和个人，应及时地进行总结，组织交流经验，表彰先进。要强调专业科室的技术质量基础控制作用，完善质量管理约束机制，加强计量工作的事前指导、过程控制和中间检查的力度，在实践中不断培养、锻炼和磨练出一批专家型和实干型的质量管理人才队伍。