加强我国农村民间金融法律监管的途径分析

吕军书,李 茂

(河南师范大学 法学院，河南 新乡 453007)

加强我国农村民间金融法律监管的途径分析

吕军书,李 茂

(河南师范大学 法学院，河南 新乡 453007)

农村民间金融的重要地位与两面性决定了对其必须进行法律监管。长期以来，我国农村民间金融监管存在着许多问题，如监管主体缺位、监管客体模糊、监管手段单一等，若不尽快改善民间金融监管的窘迫状况，势必会阻碍农村经济与金融的健康发展。因此，我们要从维护农村金融稳定的大局出发，结合现实情况，加强对农村民间金融的监督管理，从坚持“适当监管与放松管制”理念、完善民间金融法律规范、实现监管主体多元化、监管客体差异化等方面完善我国农村民间金融监管制度。

农村民间金融；法律监管；途径

近年来，作为新农村建设的重要资金来源渠道，农村金融长期面临着信贷资金供应不足、农村资金外流严重、农户小额信贷不能完全满足农户需求、正规金融服务功能难以有效发挥、融资渠道不畅等问题，而农村民间金融却以其自身所具有的灵活、便捷、规模小等优势成为正规金融的有效补充，并以极强的生命力推动着我国农村经济的发展。但是，民间金融所具有的民间性、投机性、高风险性，决定了其在经济安全上的脆弱性和不稳定性。加之受历史、社会、法律等各种因素影响，农村民间金融的法律地位尚未得到承认，民间金融活动尚未得到有效规制，隐藏着严重的资金安全和社会稳定的隐患。因此，加强对农村民间金融的法律监管，将其引入健康的运行轨道，促使其更好地服务于社会经济的发展，既是推动我国农村金融和农村经济发展的必由之路，也是建设社会主义新农村的必然要求。

一、农村民间金融的作用分析

调查显示，从1986年起我国农村民间借贷规模已超过正规信贷规模，而且还以每年19%的速度增长。另据中央财经大学课题组对全国20多个省份的地下金融状况进行的实地抽样调查，2003年底地下信贷的规模在7400亿元至8300亿元之间，占正规金融机构贷款业务增加额的比重近30%[1]。2011博鳌房地产论坛上发布的《民间资本与房地产业发展研究报告》报告也称，民间资本的规模远远超出预计。温州民间资本4500亿到6000亿元，山西有1万亿元，鄂尔多斯是2200亿元，加起来高达约2万亿元。不可否认，如此规模庞大的农村民间金融资金，对国家金融宏观政策的制定与实施，乃至对整个国家经济发展的影响都是不容忽视的。笔者认为，农村民间金融也具有两面性。

(一)农村民间金融的积极作用

第一，农村民间金融是中小企业融资的主要渠道之一。当企业发展的规模扩大或者遇到临时性的资金周转困难时，相当一部分企业会选择借助于民间金融组织。这是因为向民间借款不会如向正规金融机构借款那样审批严格，程序复杂。因此，民间金融的存在和发展有利于促进农村商品经济的发展。第二，适当地发展农村民间金融，可以更加充分地利用民间闲散资金，更有效地促进农村金融资产的合理配置。第三，我国真正能够为广大农户和农村企业提供资金支持的正规金融机构寥寥无几，农村民间金融的出现可以作为国有商业银行的重要补充，起到拾遗补缺作用，有益于我国建立完整的金融体系。

(二)农村民间金融的消极作用

第一，农村民间金融活动的操作程序和手续一般都不规范，多数依靠道德的约束。其中，在民间借贷中，非法的高利贷现象非常普遍。因此一旦发生违约行为，很容易产生民事纠纷。第二，农村民间金融活动运行于国家金融体系和法律框架之外，由于缺乏金融监管当局的正确引导与有效监管，极易引发区域性的金融危机。第三，在巨额利润的驱使下，农村民间金融的频繁活动使很大一部分资金游离于银行体系之外，严重影响中央银行对国家的信贷规模情况和国内资金总量的掌握和调节，导致国家货币政策难以达到预期的效果。第四，农村民间金融的存在对正规金融机构造成了一定的冲击。这是因为农村民间金融与正规金融在业务上会有部分重合，存在替代关系

二、我国农村农村民间金融监管现状分析

我国农村民间金融由于缺乏立法支持，没有专门性的法律法规对其进行规范，因此缺乏有效的监管，已经严重影响了农村金融市场的健康稳定。其主要表现有以下四个方面。

(一)农村民间金融监管法律缺位

依法治国的前提就是有法可依。只有制定更多更完善的法律法规，明确具体的监管办法和实施细则等，才能最终实现有效监管。到目前为止，我国已有的金融法律法规基本上都是针对商业银行和城市金融环境的，对农村民间金融的监管大多只是散见于《民法通则》、《合同法》、《商业银行法》、《公司法》、《刑法》以及最高人民法院司法解释和国务院行政法规之中，难以形成规范的针对性监管，且多为原则性规定、禁止性规范，可操作性较差。近年来，随着农村民间金融的政策环境日渐宽松，银监会也制定了一些针对农村资金互助社和村镇银行监管方面的文件，如《农村资金互助社管理暂行规定》和《村镇银行管理暂行规定》。但这类文件的法律位阶低、法律效力差，仅起到了一定的补充作用，并不能彻底改变我国农村民间金融监管法律缺乏的事实，大量民间金融活动仍然处于无序状态。

(二)农村民间金融监管的主体缺位

金融监管是一种特殊的政府干预活动，应该明确农村民间金融活动的监管主体，当遇到问题或发生冲突时，为避免监管主体之间彼此牵制，还应当保持各监管主体的独立性。众所周知，我国正规金融由中国人民银行和中国银行业监督管理委员会行使监管职能。我国农村民间金融长期处于正规金融体系之外，农村民间金融监管未能引起足够重视。2003以前，我国民间融资活动由中国人民银行监管，但自2003年央行机构改革之后，央行分拆出了银监会，民间融资监管者未明确[2]。目前，我国农村金融监管主体仍为传统的“一行三会”，一些关于民间金融政策基本上由中国人民银行制定，另外，集方针政策的制定者、执行主体、监督主体和评估主体于一身的银监会也会从宏观上对农村民间金融进行管理,但对于省级以下的地区均未结合具体情况制定具体的方针政策。由于监管主体不够明确，我国农村民间金融的监管就只能基于行业内部自我形成的约束条例。不可否认，任何主体的自律都具有局限性，民间借贷纠纷在日常生活中时有发生。由于没有明确具体的监管主体可以依靠或求助，民间金融常常被非法的个人或组织所利用，成为犯罪者的洗钱工具及非法资本外逃的“地下通道”，严重扰乱了正常的金融秩序。

(三)农村民间金融监管的客体模糊

对农村民间金融进行监管的首要前提就是要明确农村民间金融监管对象，进而才能降低金融监管的难度，才能确保金融秩序的稳定。我国农村民间金融组织活动形式多样，分布广泛，组织化程度高低不一。其中常见的组织形式有合会、私人钱庄、民间集资、民间自由借贷、小额贷款公司、农村合作基金会、村镇银行等等。由于立法的不完善，人们很难分辨各种农村民间金融组织形式的合法与非法。尽管农村民间金融被称为“灰色金融”，但并非所有的民间金融活动都应予以取缔。事实上，农村民间金融已经成为我国农村经济发展的重要金融支撑。大量实践也充分证明，农村民间金融在活跃农村金融市场、支持地方经济发展、促进民营企业发展、扩充农村生产生活资金等方面起到了积极作用。如果不对农村民间金融活动的内容加以分类，而是一味进行限制或禁止，将大大减少资产变成资本的机会，长此以往，农村经济增长将难以为继。因此，针对一些对农村经济发展有利的民间金融组织和行为，政府应该给予充分的认可和保护；对于“地下金融”中的一些黑色金融，诸如高利贷、洗钱、诈骗、逃汇等非法活动必须坚决取缔，严厉打击。

(四)农村民间金融监管手段过于单一

针对农村民间金融活动在现实生活中所出现的诸多问题，我国采取的监管手段过于单一，最为常见就是禁止。例如，在1998年由中国人民银行颁布的《整顿乱集资、乱批金融机构和乱办金融业务实施方案》明确规定：“禁止任何人开办私人钱庄，一经发现，立即予以取缔，并移交司法机关依法追究刑事责任。”另外，根据国务院发布实施的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》规定，“凡未经相关部门依法批准”从事各类金融业务活动的机构和其相关活动，都被认为是非法的，“必须予以取缔”[3]。然而，政府采取的严厉打压方式也只能使民间金融暂时性地由地上转入地下，只要有农村民间金融生存的空间和需求存在，农村民间金融活动便会屡禁不止。可见，传统的以“堵”为主的监管方式很难适应经济发展的规律，更难以达到预期效果。

三、构建我国农村民间金融监管的法律制度

农村民间金融的重要地位、两面性及其在法律监管上的诸多缺失，给现有的农村民间金融监管制度提出了新的命题和任务，也使得完善农村民间金融法律监管体制成为一个亟待解决的课题。

(一)制定并完善民间金融法律规范

第一，要确立民间金融的合法地位。要在立法上对民间金融活动的合法与否给予明确规定，并对合法民间金融机构的资金要求、业务范围、组织规模、贷款利率等具体细节作出规定，还应明确民间金融活动主体应承担的权利、义务、权益保障和违约责任等。此外，对农村民间金融的监管机构、注册机构、申报程序和注册程序进行规定，鼓励农村民间金融活动在法律规定范围内进行。还可以在《中华人民共和国银行业监督管理法》中设立专章，进行有别于正规金融监管的制度设计。

第二，健全和完善农村民间金融监管法律制度。要制定一部专门的民间金融监管法律，并确立农村民间金融监管的理念、目标、方式及监管标准。还应修改《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等相关法律法规，明确合理民间金融与非法民间金融(非法集资、黑色钱庄等)之间的法律界限。此外，还要针对不同形式的农村民间金融组织，建立多种辅助制度加以保障。即建立严格的市场准入和退出制度、内部风险控制制度、监督检查制度、定期信息公开制度和破产清算制度，使其在法治化的轨道内运行，以发挥民间金融的积极作用，进而推动我国经济发展。

(二)实现监管主体多元化

由于我国农村民间金融所具有的特殊性和复杂性，我们需要建构多元化的监管主体，进而形成相互独立、相互协调的统一体系。

首先，发挥政府部门的主导作用，加强政府监管。政府应从宏观金融状况出发，成立专门的监管部门。金融监管部门要扩大监测网点，密切关注农村民间金融的发展动态，如对融资规模、资金流向、利率变动等情况进行宏观把握，使农村民间金融活动处在掌握之中。此外，还要制定应对公共突发事件的应急预案，以确保在发生风险时能最大限度地减少经济损失。

其次，鼓励建立行业组织，加强行业自律管理。根据市场规律要求，应建立“中国民间金融协会”、“中国小额信贷发促进协会”等有关农村民间金融的行业自律组织。这类组织比政府监管更具成本和信息上的优势，更能有效地规范民间金融组织之间的竞争。

最后，重视并加强单个组织的内部管理。农村民间金融主体基于对道德风险、行业声誉及经营目标的认识，为实现可持续发展，应该不断通过加强自身管理、完善信用建设等方式进行改良，以适应金融市场和国家政策的变化。

(三)实现监管内容差异化

各种农村民间金融组织在市场上的定位、业务范围、资金状况和资质等方面均存在较大差异，因此，对于不同层级、不同类别的民间金融组织，监管部门应确立不同的标准，并实施分类监管，在监管力度上也应区别对待。一方面，鼓励正常的民间金融活动。对于对农村经济有利的民间金融组织和行为，应承认其合法性，通过制度创新和立法监督等手段放宽市场准入条件，允许其在较小范围内从事融资活动。另一方面，打击和取缔非法民间金融。由于缺乏一套科学有效的监管制度，一些人受利益驱使，不满足于单纯的民间借贷活动所获得的收益，不惜违反道德与法律，非法吸收存款，高额发放贷款，大大增加了农村金融风险，严重扰乱了农村金融秩序。这类民间金融活动的影响是消极的，必须予以打击。

(四)坚持“适当监管与放松管制”相结合的监管理念

我国农村民间金融监管必须坚持“适当监管与放松管制”相结合的理念。这里，适当监管是首要前提，放松管制是必要条件。在我国构建和谐社会的背景下，基于农村民间金融的高风险性，必须对农村民间金融进行法律监管，进而促进农村金融的稳定发展。长期以来，银监会等行政部门选择以维护金融稳定为由对农村民间金融机构加以取缔或禁止，虽然从一定程度上方便了监管机构，但是给政府及社会带来了沉重的代价。越来越多的农民的收入低难以维持生计，想创业却又缺少资金，最终只能背井离乡做农民工。这使得农村社会问题、养老问题变得更加严重，不但增加了政府的财政负担，还威胁到整个社会的稳定。总体而言，政府力量太强、行政干预过多，使农村民间金融丧失了自身优势(低成本、高效率等)，约束了市场经济的发展，损害了市场经济的效率，也没有达到公平的结果。当然，这并不意味着完全自由放任市场经济。为调动民间资本的积极性、发挥农村民间金融对经济的积极作用，必须顺应市场规律，避免对农村民间金融一刀切的严厉禁止，在进行法律监管的同时适当放松管制，并最终使其得到健康发展。

[1]严瑞珍,刘涉贞.中国农村金融体系现在分析与改革建议[J].金融与保险，2003(10)：33-35.

[2]陈青青.对我国民间金融监管缺位的思考[J].时代金融，2011(6)：76-77.

[3]朱友新.民间金融亟待规范的几个法律问题[J].金融纵横，2007(5)：60-61.

[责任编辑迪尔]

F830.6

A

1000-2359(2011)06-0077-03

吕军书(1963—)，男，河南新乡人，河南师范大学法学院教授、硕士生导师，主要从事“三农”经济问题与法制建设研究。

河南师范大学博士科研启动费支持课题(11174)

2011-09-10