中国古代行政监察制度特征研究

2011-04-13林志强张旭日

河南社会科学 2011年3期

关键词：行政监察行政监督御史

林志强，张旭日

（青岛农业大学，山东青岛 266109）

中国古代行政监察制度特征研究

林志强1，张旭日2

（青岛农业大学，山东青岛 266109）

中国行政监察制度历史悠久。古代行政监察制度更是体系完备、独树一帜。中国古代行政监察制度适应维护中央集权制度的需要，从秦汉到隋唐以至明清逐步建立、发展和完善，具有监察渐与行政分离、职权逐步扩大、法规日趋完善、极端重视地方监察、以卑察尊成为定制、严格监察官员管理等特点。正确解读与考察中国古代行政监察制度对当前完善行政监督体制、提高行政监督效能、惩治行政腐败、建设行政监督文明有一定参考。

中国古代行政监察制度；历史；考察

中国古代建立了完备的行政监察制度。大体经历了形成——秦汉，发展——魏晋南北朝，完善——隋唐宋元，严密——明清四个阶段。中国古代行政监察制度有着鲜明特点，考察总结，当有裨益。

一、中国古代行政监察制度的历史演变

（一）秦汉行政监察制度

中国古代行政监察制度随着封建专制制度的确立而形成，同时又随着封建专制的发展而完备。战国已经萌芽，秦汉正式创立。

秦始皇设立御史监察制度，奠定中国古代行政监察制度的基础。秦御史大夫“位上卿，掌副丞相”［1］。汉丞相司直“掌佐丞相，举不法”［2］。秦首创御史监郡制度。汉刺史位卑权重，具有独立监察权力。

秦汉是中国古代行政监察制度确立及形成时期。监察体制尚属初创，监察机关并未完全独立。魏晋南北朝中丞权力更大，“专道而行”［3］。御史台成为皇帝直接领导的独立监察机关。

（二）隋唐行政监察制度

隋三台分设，职能合理。

唐三院分置。御史台“掌持邦国刑宪典章，以肃正朝廷”［4］。“御史台总领监察之职，下设台院、殿院和察院”［5］。监察御史职司风宪。至玄宗时“分察尚书省六司”［6］。同时“进行军事监察与司法监察”［7］。唐地方监察以道巡按方式进行。“三院一道”构成唐严密完备的从中央到地方的监察体系。

唐谏官系统完善。谏官至唐形成制度。唐监察分隶台省，台谏并立，监察体制得以健全。

（三）宋元行政监察制度

宋在中央置三院，“纠察官邪，肃正纲纪”［8］。立谏院，监察对象由君而臣。台谏职能相趋。地方设监司、监州加紧监控。宋对监察既利用又限制，监察、行政、司法互纠制衡。宋监察制度逐渐严密。宋复兴监察，利于吏治，但矫枉过正。南宋台谏有名无实。辽金监察制度与宋相仿。

元军政监三权并立、三院合一，行政监察制度发展到一个新阶段。“元朝御史台地位更高，对台端的选授更加重视。”［9］元实行台官自选制度。元行台“内道八隶御史台，江南十道隶江南行台，陕西四道隶陕西行台”［10］，“三台一道”构成元监察格局。

（四）明清行政监察制度

明代行政监察体制臻于严密。

明太祖罢御史台，更置都察院。监察御史，乃专职监察官，“主察纠内外百司之官邪”［9］，“事得专达，都御史不得预知也”［9］。“左都御史与六部尚书并为七卿”［9］，“纠劾百司，提督各道，为天子耳目风纪之司”［9］。明还产生了一个新的监察系统——六科给事中，权责是：“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事”［9］，品卑权重。

清雍正科道合并。同时实行密折言事制度。

明地方按察使、巡按、巡抚、总督既相互牵制，又相互重叠，构成一个相当庞大的地方行政监察系统。清基本沿明制。

中国古代监察制度自秦至清逐步完备，与中央集权进程同步。在演变中，皇权逐步加大对监察机构控制与监察机构不断完善成为发展的总趋势。

二、中国古代行政监察制度的历史特征

（一）监察渐与行政分离

中国古代监察制度重视监察机构的设置，将之置于与行政机构并列的位置。在历史演进中，监察机构的体系越来越严密，相对于行政机构的独立性也越来越大。

秦代御史大夫掌管监察。地位仅次于丞相，位列三公。秦初创监察制度，御史大夫兼职监察，组织机构尚不健全。汉承秦制，御史大夫职掌监察，受丞相统制，职权行使尚缺乏独立性。东汉御史台建立和御史中丞制实行，标志着我国古代专门监察机构的确立，呈现出监察与行政分离趋势。我国古代监察机构步入专职化发展道路，但仍是相对独立行使监察权。

魏晋御史台完全从行政系统分离出来，成为皇帝直接掌握的独立监察机构。东晋废置司隶校尉，实现了中央监察机构的初步统一。此外，言谏组织独立存在，直接对皇帝负责。

隋专设三台监察。唐监察与行政分离倾向明显，监察体制臻于完善，监察机构更加健全。

明监察制度从行政分离趋势更为加强，行权进一步独立。明监察机构专业化、专门化程度更高。从阁部到地方，形成了一个组织严密、机构庞大的独立监察系统。清都察院成了皇权控制下的空前统一的专业化监察机构，成为我国古代监察制度史上最高、最后的监察组织形式。

中国古代监察与行政的关系，是由混淆到分离，并逐步独立的过程。古代行政监察目的是为了维护君权。因此为了有效地监督百官，封建统治者在机构设置上，实行独立建制。但是，监察机关的独立是相对的。在封建制度下，监察独立难以实现。

（二）职权范围逐步扩大

中国古代行政监察职权范围逐步扩大。汉代，监察范围主要限于中央官员和地方州郡长吏，且只能上奏或呈报丞相、州部长吏查处，无权自行处置。唐代一台三院制，监察范围几乎无所不及，监察对象除官员外，还指向皇帝。此外，六察官的出现，以及御史中丞参与重大案件审理都表明其监察权力空前渗透。明代，监察机关权力高度膨胀，无所不察、无人不纠。都察院权力之广泛和监察对象之扩大都超过前代。明监察权限扩大表现在：第一，监察权广泛渗透。第二，法定人事黜免权增大。第三，厂卫制出现，表明专制集权的极端发展与腐败。

中国古代监察机构职权涉及察德、察政、察能，主要有以下方面：

第一，监察百官行为。首先是对中央政府官员的监察。主要方式是御史察举非法，行使弹劾权。其次是对地方官吏的监察。主要惩处徇私枉法、渎职失职、贪污受贿及地方分裂势力。

第二，监察各部公务。秦汉已明确规定御史府任务之一是受理公卿奏事，查劾违失。从唐朝开始，监察机构负责对中央六部政务进行全面监察。唐设六察官，明置六科给事中稽察六部百司。

第三，监察司法活动。一方面是御史大夫可奏请并主持制定、修改法规。另一方面是监督司法审判，“典正法度”，直接参加对重大案件的审理。秦御史有权“治大狱”。唐“三司推事”。明实行“三法司会审”与“九卿会审”，进一步提高司法权。

此外，监察还具有举贤职能。“察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时引用”。

（三）监察法规日趋完善

注重监察立法，是中国古代监察制度的重要特征。历代政府重视监察法规建设，坚持依法监察，监察法规逐步完善。

《秦律》已含有监察法规的成分。汉惠帝制定《御史巡察诸郡九条》，简称《监御史九条》，是我国第一部正式颁行的专门监察法规。汉武帝建刺史制时制定《刺史察举六条》，规定“六条问事”，成为刺史行使职权的法律依据与考核刺史政绩的标准，为历代承袭。魏颁行《六察》，规定监察官不仅拥有弹劾权，同时拥有举荐权。《隋律》、《唐律》保留了监察立法的根本原则。唐制定了专门的行政法典《唐六典》，为依法监察提供了法律依据。颁行了单项监察法规《六察州郡》（《六察法》），对御史巡察范围、内容及程序都作了详细规定。宋辽金监察法令完备，制定对监察官员专门的考察法规，如《诸路监司互察法》、《监察御史失察法》、《监察御史黜陟格》等。元代制定了《设立宪台格例》，后又制定《察司体察条例》、《行台体察等例》、《察司合察事理》、《廉访司合行条例》等。监察立法渐趋完备。明代对监察法规也高度重视。朱元璋创立的《风宪总例》，是比较完备、系统的监察法规，对监察官员地位、选用、职权等方面作了具体规定。后修改颁布《宪纲》等。清代更加重视监察立法，制定了单独的监察法规。乾隆颁行《都察院则例》，光绪删定《钦定台规》。《钦定台规》共四十二卷，八大门类，是我国监察制度史上第一部以皇帝名义颁布的单行监察法规，也是我国古代监察法中最完整系统的一部监察法规，全面规定了监察组织性质、地位、职权、责任以及对监察组织的管理，体系之完备、内容之广泛，为世界上任何一个国家的古代监察法规所不及。监察全面走上法制的轨道。

（四）极端重视地方监察

为防止地方分离，整肃吏治，历代统治者都重视中央对地方监察。以常驻为主要形式，并辅以不定期的或定期的巡按制。

秦以监御史对地方进行监察。汉沿秦制，设监御史或丞相史为地方监察官，其职与秦相同。西汉刺史的设置，是地方监察体制完备的标志。唐地方监察体制设监察御史和道巡按御史。宋设立监司、监州，监控地方。元行台是地方行政监察制度的一个创举。行台担负着对各级地方官吏进行监察的职责。明基本是都御史统领各道监察御史，同时专设按察使，特设总督、巡抚监察地方官员。明巡按、按察司、督抚地方监察的三个层次既相互分工又相互重叠，构成了一个庞大的地方行政监察网络。清地方行政监察，一方面在全国置十五道监察御史，另一方面，设都御史统辖省按察使，从而巩固皇权统治。

（五）以卑察尊成为定制

以卑察尊是古代监察制度的一大特点。古代监察官员品秩普遍较低。监察御史作为风纪之官，品秩虽低，权势却十分显赫，甚至享有“便宜从事”和“风闻奏事”的特权。此风唐宋尤盛，清遗风仍存。清台规亦有“即所奏涉虚，亦不坐罪”的规定。明六科给事中稽察六部更是以小制大。

在宗法社会，以卑察尊总要受到等级制度的影响，为确保监察权威，历朝都有意抬高监察官员的社会地位，优隆礼遇监察官员。监察官员位卑权重，是历代王朝的苦心设计。位卑，才能无所顾忌，锐意进取，亦便于控制，且不易干涉地方政府的事务。权重才能有效实现监察职能，履行监察职责，发挥监察作用。“大小相制，内外相维。”位卑、命尊、权重、赏厚。晋升从优，出将入相。“秩卑而赏厚，咸劝功乐进。”可为匠心独运。

此外，中国古代监察制度还有一个显著特点，就是监察系统也受到很大的制约。这种制约主要来自君权。

中国古代监察功能发挥受到皇权极大制约。专制时代，凡事一断于上，由此决定了古代监察制度对皇权的依赖性，这是最大的弊端。古代监察制度依赖皇权主要表现在：第一，监察系统完善与否取决于皇帝的决策。第二，监察权行使需要皇帝的保护。第三，皇帝拥有对监察的最后决定权。第四，监察官员互相牵制。皇权附属本质决定了它的作用与皇帝品行密切相关。

三、中国古代行政监察制度的历史启示

（一）机构设置方面

监察机构独立设置、独立行使职权是中国古代行政监察制度最主要的特征，对于今天完善行政监督体制、提高行政监督效能、建设行政监督文明有一定参考。

有效行政监督，首先必须保证行政监督权威，这不仅需要行政监督机构独立设置，更需要行政监督机构真正拥有独立权力。行政监督机构独立设置并拥有独立权力是行政监督的基本条件。在中央，不一定让行政监督机构完全从行政系统分离出来，如元御史台与省、院三权分制，明都察院与部权并重，但必须给行政监督机构以足够重视，赋予行政监督机构以独立权力。在地方，可以考虑让行政监督机构完全从行政系统分离出来，实行行政二分制度。行政监督机构独立设置，不隶属于本级政府而直接受上级政府与监督机构领导，独立、有效地行使监督权。

（二）职权范围方面

中国古代行政监察职权范围逐步扩大说明行政监察日益受到重视，虽时代不同，但秉公执法、整肃吏治、惩处行政腐败，仍是义不容辞、当仁不让的天职。

今天，行政、立法、司法分工明显，行政监督不应该再过多涉及司法活动，但中国古代监察机构察德、察能、察政、举荐、倡廉的职能，在当代犹未过时，仍需发扬光大，并赋予新的时代含义与形式。当代中国政府要进一步捍卫行政监督的使命，利用行政监督机构有效监督与评价行政机构和公务员的德、能、勤、绩、廉，发现、推荐人才与倡导良好行政风气、社会风气，促进行政文明、社会文明，全面建设民主政府、服务政府与效能政府。

（三）立法方面

注重监察立法，适时完善法律法规，依法规范监察行为，使行政监察有的放矢、有章可循，为发挥行政监察作用奠定基础，亦为现在行政监督提供了借鉴。

重视与完善监察立法明确了监察范围、对象与程序，同时也规范了监察机关行为，使监察机关与监察人员有法可依，依法监察。在当今法治社会，进行行政监督，提高行政监督效能更应该重视监督立法，建立、健全行政监督立法体系，通过严格监督立法，明确行政监督基本要求并规范、约束监督者监督行为，防止监督无所适从与监督腐败，保证监督有效与监督公正。我国行政监督立法还很不完善，严重制约行政监督。虽然已颁布了《行政监察法》、《审计法》，但需及时进行调整、修改，同时颁布一部完整的《行政监督法》，规范与指导行政监督。

（四）地方监察方面

中国古代都相当重视地方行政监察，通过立法方式与制度建设给予地方行政监察机构与行政监察官员以极大的行政监察权力，保证监察的正常与有效进行。

监察组织独立，有权力制约地方行政长官，从而能够震慑地方大员，使之不敢为所欲为。现在中国地方监督状况堪忧，许多腐败大案、要案都不是由地方监督机构而是由中央监督机构首先或主动发现、查处的，这个情况发人深省。主要原因是地方监督机构隶属于本级政府，没有必要、独立的监督权威，束手束脚、瞻前顾后，不能亦不敢进行监督，使地方监督有名无实，因此，提高地方监督效能，必须借鉴古代成功经验，改革现有体制，实行地方监督的垂直领导体制，赋予地方行政监督机构应有的监督权威。同时完善行政巡示制度。

（五）人员选拔方面

中国古代重视监察官员的选拔、考核、奖惩与管理，有严格的标准与制度，这对于提高监察效能、规范监察秩序、优化监察环境、克服监察腐败意义重大。

全面实现现代化，建设中国特色社会主义，对行政监督进而对行政监督者素质、作风与能力以及管理提出更高的要求。中国古代选拔监察官员条件苛刻，注重从思想品德、气质性格、学问知识与实际能力等方面全面考虑，同时对监察官员有明确的考核标准、详细的奖惩规定与制度化的严格管理，这些都对今天行政监督有重要参考与借鉴。

中国古代监察制度独立性与依附性、有效性与虚置性、法治性与人治性、进步性与局限性、建设性和破坏性源于其固有本质。我们应该以科学发展观为指导，历史地考察与继承这份文化遗产，借以完善中国特色社会主义行政监督制度，建设社会主义行政监督文明，为社会主义建设提供行政监督支持。

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