官员言论风波背后的惑与悟——法治进程中政府官员行政权力意识的迷失

苗 雨

(山东大学法学院，山东济南 250100)

官员言论风波背后的惑与悟
——法治进程中政府官员行政权力意识的迷失

苗 雨

(山东大学法学院，山东济南 250100)

近年来，官员屡创经典言论，如“替谁说话”、“这事不能说得太细”、“不要以卵击石”、“没有强拆就没有新中国”、“跟政府作对就是恶”等等，引起全国人民的广泛关注并遭到普遍诟病，政府官员雷人之语一时成为网络热词。政府官员不当言论频发，制度层面反映了法律法规对于行政权力的规制不足，思想层面反映了部分政府官员行政权力和责任意识的缺失。

官员言论;行政权力;行政责任;知情权;监督权

2009年1月12日，央视《焦点访谈》、《新闻1+1》、新华社等相继推出重磅报道，质疑有城市以不同名称收取路桥费，规避国家宣布取消的6项收费。在接受《中国青年报》采访时，天津养路费征稽处官员有些不满，“天津通行费是最低的，每月55元，全年才660元，广州980元，重庆2000元呢!”在节目中，面对提问:“天津市每年要偿还的公路建设的贷款量有多大?”天津市市政公路管理局规费处副处长刘博的回答是:“这事儿不能说得太细。”河南郑州市须水镇西岗村原本被划拨为建设经济适用房的土地，竟然被开发商建起了12幢连体别墅和两幢楼中楼。中央人民广播电台记者展开深入调查采访，几经波折，记者找到了主管信访工作的副局长逯军了解情况，而他的第一句话居然是:“你们广播电台管这闲事干什么?”当记者要求他对于他们出具的信访处理意见进行解释时，这位副局长却向记者问了这样一个问题:“你是准备替党说话，还是准备替老百姓说话?”而据《东方早报》2009年12月17日报道，黑龙江省东宁县今年提出三年内拆除县城内剩余的60万平方米平房。此前，拆迁工程引发了拆迁户被打，甚至自焚等诸多冲撞。公检法等部门领导表态称全力支持强迁，县长任侃还告诫“钉子户”:“不要以东宁人民为敌，不要以卵击石。”2009年言论风波尚未平息，2010年10月，江西省宜黄县政府一位官员撰文为“宜黄拆迁自焚事件”辩解时竟称“没有强拆就没有新中国”。①参见《宜黄官员撰文谈拆迁自焚:没强拆就没新中国》，载腾讯网:http://news．qq．com/a/20101012/001801_1．htm，最后访问日期2011年5月6日。随后又有媒体曝光重庆市江津区委书记王银峰以“影响政府办公楼的风水”为由，要求当地一个合法楼盘“水映康城”项目停建时的谈话录音，谈话中该书记对开发商说道:“你知道什么叫恶不?跟政府作对就是恶。”②参见《重庆风水门录音曝光:书记称和政府作对就是恶》，载腾讯网:http://news．qq．com/a/20101015/000120．htm，最后访问日期2011年5月6日。官员不当言论依然甚嚣尘上。说这些话的政府官员，级别不一，职位不同，讲这些话的目的、动机也不相同，但所显示出的问题却是一样的，那就是这些政府官员对其自身掌握的行政权力缺乏正确的认识，对其应当担负的责任更是不放在心上。这些不当言论受到媒体和广大人民的深入关注，表现出我国公民法治意识的普遍提高，与那些视法治为儿戏的政府官员形成鲜明对比。可见，我国全面推行的社会主义法治国家建设，取得了很大成绩，同时也暴露出很多问题。

一、媒体责任意识觉醒，公民法治意识增强

官员言论风波不是突发事件，也不是偶然现象。2009年政府官员不当言论突然增多，不是官员们错话说的多了，而是媒体和网络揭露的多了，关注的多了。冰冻三尺非一日之寒，言由心生，部分政府官员如此想并敢于讲，不是突发奇想，信口开河，而是由长期的思维模式和行为方式决定的，有着现实的制度根源和深刻的思想根源，可以推知，在2009年引起社会强烈关注之前，他们此类言语并没有少说。为什么偏偏在2009年这类言论突然爆发并迅速引起社会普遍持久的关注呢?我认为主要有以下两方面原因:

(一)媒体摆正位置，重视自身社会责任。在西方，媒体号称是无冕之王，它是社会良知的代言者，是国家权力监督的有力武器。而在我国，由于长期没有出台新闻保护法规，我国的新闻媒体在面对强势政府时，处于相对弱势。在过去，对于政府信息，只敢报道政府允许报道的事，从而使得媒体被戏称为“政府的喉舌”，报喜不报忧更成为新闻工作的潜规则。近几年，随着我国法治化进程的不断推进，尤其是十七大报告明确提出知情权、参与权、表达权、监督权相互结合的公民政治权利体系之后，媒体逐渐找准自身位置，正视自身维护社会良知、监督政府权力的社会责任，从“政府喉舌”向“人民的扩音器”转变。敢于说真话、实话的媒体和记者逐渐多了起来，通过他们报道出来的政府官员的不当言行自然也就多起来了。而网络的普及和微博的出现，在客观上也为媒体信息披露责任的履行提供了更加自由便利的平台。

(二)人民民主法治观念增强。我国长达两千多年的封建专制社会遗留下来的封建文化残余，到目前为止依然影响着我国人民的思想和行为。封建文化中的“王权至上”、“官民有别”的政治文化，是一种专制文化、人治文化。在这种文化中，官管民，民怕官是国家政治秩序的常态。解放以后，虽然建立了新社会，但是这种封建文化残余依然存在，并且根深蒂固。直到改革开放以后，民主与法制逐步占据政治秩序的至高点，这种封建残余才有慢慢淡化的趋势。人民当家作主这一党执政的政治核心理念逐渐深入人心，由宪法确认的人民主权原则进一步得到法律法规的制度性保障，人权入宪并正在落到实处，人民的民主和法治观念逐步增强。人民群众对于某些政府官员官老爷的做派，也由原来的默认、惧怕、敢怒而不敢言，逐步转变为抵制、揭露与抨击。这不单是对政府官员的监督，也是对自身权利的维护，更重要的是，这是作为社会大多数的人民群众对整个国家政治、法律秩序的自觉维护。

二、政府官员个人言行失范

上文提到的几个有影响的个案，相关政府官员有的受到了相应的党纪政纪处分，有的则自此以后再无下文。但仔细回顾这几个典型事件的全部发展过程，我们可以看到，即使是被上级主管机关处理的，针对官员不当言论进行的处理也并非是基于具体的法律规定，由法定的主体通过法定程序实施的，而是行政机关内部通过上下级的人事隶属与任免关系做出的内部行政处理。在“替谁说话”这一事件中，此一不当言论被记者曝光并引发广泛关注之后，当地组织部门的官员称对该副局长的言论“组织部也管不了”，虽然事后上级监察、组织部门介入调查，并勒令该副局长停职检查，但作为组织部门的官员能够说出这种话，想必也不是无的放矢，这种情况在某些政府官员眼中，并不违反相关法律法规，只是属于该官员个人行为，与其所在单位无关。

《中华人民共和国公务员法》第十二条规定:“公务员应当履行下列义务:……(三)全心全意为人民服务，接受人民监督;(四)维护国家的安全、荣誉和利益;……(七)遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德……”该法第五十三条还规定:“公务员必须遵守纪律，不得有下列行为:……(十三)违反职业道德、社会公德;……(十六)违反纪律的其他行为。”《中华人民共和国宪法》第二十七条规定:“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复……”在我国的法律条文里面，对于政府官员的言论进行规制的主要有上述几条。可以看到，这些法律条文都是非常笼统、原则性的表述，而且带有很强的主观性，缺少具体标准，而且对于违反上述规定的惩罚条款更加不严密，政府自由裁量权极大。因此，通过不同的解释，这些条文的涵盖范围可能很广，也可能很窄。天津路桥费事件中的官员说“这事不能说的太细”，显然是要刻意隐瞒行政行为做出过程中的细节以及做出理由。在国家已经明令取消公路养路费等6项收费之后，天津依然征收“贷款道路建设车辆通行费”，如果这一收费属于国家明令取消的收费，就不应当再收，这种行政征收行为即为非法，在公民提出异议之后应当立即停止该行为，并向公民说明理由、承认错误、退还多收款项;如果不属于国家明令取消的收费范围，那么在公民提出质疑的情况下，就应当说明收费理由，澄清公民疑问，维护政府形象，一句“这事不能说的太细”，显然不能满足公民的知情权，使得公民的监督权形同虚设。因此，这位政府官员也就没有履行“全心全意为人民服务，接受人民监督”的义务，没有“恪守职业道德”，应当受到相关部门的调查与处罚。其它几位官员的言论与之相比是有过之而无不及，都能够在《宪法》、《公务员法》相关条文中找到处罚依据，应当受到相应处分。

但这只是学理分析上的一厢情愿，现实中并非如此。官员言论风波不是一个孤立的事件，它只是某些地方政府的不当行为引起当地群众的普遍不满，由此受到群众广泛关注的事件中的一个小插曲，不是整个事件发生发展的主因。它之所以最后发展成为公众关注的焦点，甚至超过对引发这一言论的政府不当行为事件的关注，是因为这些言论与建设社会主义法治国家的大背景格格不入，听起来十分刺耳，同时也突出反映了政府不当行为为何频频发生并迟迟得不到解决的原因——政府某些官员官僚主义作风严重，视权力为私物，视民众为奴仆。这些言论阻碍了民众对事件真相的了解，生硬甚至粗暴地回应了民众的监督要求，在行政权力行使合法性受到普遍质疑时，某些政府官员或是毫无诚意的敷衍，或是出言恐吓，独断专行。在相关政府部门具体行为无法查实的情况下，这种赤裸裸的官僚话语自然首当其冲成为民众质疑与批评的焦点。把整个事件综合起来看，引发不当言论的政府不当行为，不是出言不逊的官员的个人行为，而是由其所在的政府机关集体以该行政主体名义，经过一定程序做出的行政行为。这些官员或是参与者，或是知情者，或是责任单位工作人员，他们无论是以推托或粗暴的方式隐瞒拒绝回答民众提问，还是出言威胁群众，其目的都是为了维护其所在政府部门的整体利益。卢梭曾经说过:“在行政官个人的身上，我们可以区别三种本质上不同的意志:首先是个人固有的意志，它仅只倾向于个人的特殊利益;其次是全体行政官的共同意志，……我们可以称之为团体的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分——的关系而言则是个别的;第三是人民的意志或主权的意志，这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府而言，都是公意。”①［法］卢梭著，何兆武译:《社会契约论》，商务印书馆1980年修订第2版，第82－83页。这一论断虽有过于武断之嫌，但不失为一种分析问题的思路。在这些言论事件中，失言官员讲话的初衷是维护其所在团体的整体利益，是其个人意志服从其所在团体意志的结果，而其讲话的用词和语气则是其个人固有意志和行事风格的体现。为了维护所在政府部门的利益说了一些不当的言词，该名官员的言行在其所在部门的角度上讲，是有情可原的。作为监督、管理这位官员的第一责任者的政府部门，在对待这一不当言论事件时的态度就有值得怀疑之处。作为权力掌有者的政府相关部门，只要该言论没有引起广泛关注，民愤不大，完全可以动用其自由裁量权，将这种不当言论视为该官员个人之行为，不代表其所在单位，更不具有任何法律效力，既没有动用行政权力，又没有违犯具体规定，以法无明文规定为由，说句“管不了”，就将其大事化小、小事化了了。这也是以前官员不当言论频发，但引起较大关注的事件较少，受到处理的官员更少的体制原因。

三、政府官员法治观念缺乏

言论自由是我国公民享有的一项重要的宪法权利，但政府官员的言论自由则要受到一定限制，这是由其行政权力行使者的身份决定的。他们同普通民众最大的区别在于，其工作时行使的是行政权力，其在工作时间的一言一行代表着行政主体而不仅仅是其个人。在法治国家这一大背景下，这种行政权力行使者的身份不会赋予其更多的言论自由，恰恰相反，这种身份使其言论自由受到了限制。现实中很多政府官员口无遮拦的现象时有发生，究其思想源头，就是没有树立正确的行政权力法治观念和行政责任观念，思想上还残存着封建官僚主义权力观的余毒。某些政府官员根本没有弄清楚法治国家语境下行政权力和行政责任的基本涵义和性质，混淆了行政权力与行政责任本质上的差别，从而导致了其言行自律与他律的缺失。

权力是一个争议性极大的概念，人们出于不同的目的，在不同的背景下，用不同的方式使用着这个词，并赋予其各种各样的含义。本文不打算也没有能力对这一概念进行明确界定，只试图通过范围限定的方式对其子概念——行政权力——做一些性质上的分析，避免出现概念理解上的混乱与分歧。(本文所称行政权力乃是在现代法治语境下狭义的行政权力概念，而非是所有类型的人类社会行政管理权力统称的广义概念，这一类广义概念本文使用行政性权力指称。)

(一)行政权力具有法定性。行政权力与权力之间的层级关系是:权力→政治权力→法定权力→行政权力，范围逐层缩小。权力伴随着人类社会一同产生，并与之一起发展。社会结构日益复杂，社会需要专人进行管理，政治权力应运而生，在这些政治权力中，行政性权力占有重要地位。社会规范上升为法律，政治权力的一部分受到法律的调控，这一部分权力便是法定权力。不同的社会和国家，其法定权力包含的内容各有不同，但是行政性权力是其必不可少的组成部分。在法治国家出现之前，行政性权力不是独立存在的，权力主体在拥有行政性权力的同时，还拥有其它性质的权力，如立法性权力、司法性权力等。随着法治国家的出现，权力分立、权力制衡制度的设立，行政性权力被独立出来，由法律进行明确规定和限制，这种权力就是本文所称的行政权力。行政权力这种法定性，是民主法治国家制度运行的逻辑必然。民主制度是一国公民追求自身幸福的制度选择，是被人类历史多次证明的现实可行的最佳政治制度。但是无论多么民主的国家也必须由少数人领导和管理多数人，这是人类社会政治秩序的必然，也是效益最优的选择。因此，多数人的暴政和少数人的专权就成为民主制度的最可能出现的弊病。为了维护民主制度，尽量避免制度弊端带来的危害，充分发挥制度优势，以法治国成为不二选择。法治国理念由来已久，而民主与法治的结合才真正实现了制度上的圆满。从防止少数人专权这方面来说，法治的主要作用就是控权，而控权的核心就是控制行政性权力。只有在民主法治国家里才有独立意义上的行政权力，它由法律产生，同时受其规范。

(二)行政权力具有职位依附性。行政权力作为一个抽象概念，代表着一大类具体的权力。这些各种各样、不同形式的权力，可能由某一个政府部门行使，也可能由某一个个人行使，我们将这些权力行使者称为权力行使主体。行政权力只能由权力行使主体行使，但不归权力行使主体享有。行政权力作为国家权力的组成部分，只能由国家享有，本质上就是由全国公民共同享有，这是由民主法治国家的性质所决定的。在复杂的国家机器内部，执行法律的机构——通常是政府——总体负责行政权力的行使。政府机构就像是一个流水线，把一件法律授予的行政事务，分隔成不同的步骤来完成。每个不同的步骤设置一定的职位，从高到低，统筹领导。而根据不同职位所辖范围和负责事务的不同，由法律分配不同的具体行政权力，由担任此一职位的人员负责行使该行政权力，完成行政事务。这种行政权力的职位依附性，是民主法治国家区别于其他国家形式的一大特点。在其他的国家形式中，行政性权力不是由全体人民享有的，而是由一少部分人享有的，如封建制国家中的国王、诸侯王，还有其他贵族。这些行政性权力是身份性的，它属于权力主体个人，享有这些权力不是因为其占据某个职位，担负某些职责，而仅仅因为其具有某种身份。而这种权力形态在民主法治国家是不存在的，它与民主相悖，也不符合法治国家自然正义的基本要求，行政权力只能依附于职位，与身份绝缘。

(三)行政权力具有责任性。行政权力的责任性是其职位依附性的制度基础和具体体现。法治国家控制行政权力的手段主要有法律授权和法律规制，法律授权规定了政府不同职位所行使的具体行政权力的范围和强度，法律规制则在授权的同时给权力行使者规定了行政责任。行政权力是一种强制力量，它存在的合法性基础是这种力量存在目的的正当性——维护社会秩序的稳定、公民的个人幸福和国家整体利益。然而，作为行政权力真正行使者的个人而言，其个人利益和政府利益、国家利益是有可能出现分歧的。当这种分歧出现，行政权力行使者可能会因私废公，怠于行使权力或者滥用权力，动摇权力存在的合法性基础，法律就应当对这种行为进行制裁。因此，行政权力法定性必然包含责任性要素，行政权力行使者必须积极正确的行使行政权力，否则将受到法律制裁，承担行政责任。对于行政权力和行政责任之间的关系，可以界定为行政权力依附于职位，而行政责任最终归于行政权力行使者个人。

我国实行的是社会主义民主制度，并全力向社会主义法治国家迈进。说我国已经实现法治虽然为时过早，但这个大的发展方向不会改变，法治化进程也在稳步加快。在这个大的背景下，我们却无奈的发现仍然有很多党政领导干部的思想顽固地停留在封建官僚主义的老路上，对进行得如火如荼的社会主义法治化建设熟视无睹，我行我素。这些人依然将法律赋予其所在职位的行政权力视为私物，将行政权力行使者当成所有者，认为行政权力的来源是其政府官员这一身份，而不是他所占据的职位，他所担负的责任。在民主法治国家，占据行政职位，担当行政责任，便是公民的服务者，人民的公仆。全国人民是行政权力的所有者，是各个政府官员行使的行政权力的来源和合法性基础。行政权力的行使，不是享有一种资源，拥有一项特权，而是提供一种服务，背负一种责任。把行政权力当成是私人所有，把应当承担的行政责任推给抽象的政府，面对真正的权力所有人时颐指气使，大放厥词，这种行为，一方面充分反映了这些政府官员对于其自身行使的行政权力性质的无知，另一方面反映了其行政责任感的缺失。

言论风波中官员的言行表明了某些政府官员行政权力观念陈旧，行政责任感不强，与建设法治政府的目标背道而驰，在这些官员言行的背后也隐藏着法律制度上的缺失。我国现行的法律法规中，有关行政权力授予的规定过于随意和宽泛，没有能够将行政权力分散和细化，人为的造成不应有的行政权力集中，给行政权力滥用提供可能。在行政法方面，缺少行政程序方面的规定，行政程序是行政权力分散与制约的有力武器，也可以在一定程度上加快行政事务的处理效率，降低人为因素的不利影响，提高行政行为的透明度。《公务员法》、《行政监察法》等规范行政权力行使者的法律规定，缺少行政责任的具体规定，不能将责任具体化到相关个人，也缺少相应的具体处理措施，行政机关在处理内部人员方面的自由裁量权过大，容易使行政责任虚化。再者，社会现实是多种多样、纷繁复杂的，而法律法规关于行政权力的设置就会存在很多空白，在法律没有明确授权的情况下，政府相关部门是否应当进行管理、如何进行管理、行政权力如何行使、行政责任如何承担都没有具体规定。这就导致了目前有利益的各个部门争着管，没有利益的谁也不管，管得不好或者不管不顾也没人承担相应责任的情况出现。行政权力出现空白，行政责任也就无从谈起，行政管理的混乱和行政官员的无法无天也就不能避免。上述不足应该让我们清醒地认识到，我国法治政府建设依然任重而道远。

四、结束语

在大力推进社会主义法治国家建设的今天，公民的法治观念得到普遍加强，同时也让练就一双火眼金睛的人民群众对政府以及政府官员的不当作为洞若观火，这对我国建设法治政府、全面推行依法行政提出了更高的要求。2009年7月12日，中国中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》，旨在加强对党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识。今年2月23日，贯彻实施《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》电视电话会议在京召开，中共中央印发了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》具体条文，详细规定了领导干部从政行为八大方面的“禁止”，切实促进党员领导干部廉洁从政，以党风廉政建设和反腐败工作的新成效取信于民。这些具体规定的相继出台，表明党和政府对于这一问题有了较为清楚的认识，并着力进行解决。但仅仅依靠这些规定和准则显然是不够的，以下几项措施应当一并采取:首先，这些具体规范措施应当进一步细化，并尽快形成法律。这既是加强官员管理力度的制度保障，也是以法治国、依法治吏的必然要求。其次，进一步改进政府官员选拨制度。官员不当言论体现出官员自身依法行政理念的缺失和基本的政治素养、党性修养的匮乏，这样的人如何能够混迹于行使行政权力的官员队伍发人深思。在官员选拔时，应当将掌握依法行政理论和具有为人民服务的政治觉悟作为官员选拔的必要条件，并形成相应选拔和定期考核制度，保持政府官员队伍的纯洁性。再次，完善政府官员监督制度，使公民的监督权落到实处。政府官员面对公民的质询敢于出言不逊，一方面原因就是现有制度的不完善造成官员与民众地位上的不平等。公民对于官员的不当言行缺少具体的切实可行的监督渠道，法律对于公民享有的监督权缺少程序性保障，公民权利无法有效制衡行政权力。现行法律制度将对官员不当言行进行监督的主要权力交给政府内部相关部门，造成官官相护的可能性，而这种情况在现实中也时有发生。作为独立于政府的监督机构的人大，其监督政府官员缺乏强有力的制度性和程序性保障，这一老大难的问题随着法治化进程应当尽快得到合理的解决。最后，应该尽快出台保护新闻自由、保障记者应有权利的法律法规，切实维护媒体“无冕之王”的地位。

法治国家的建设，政府主导是一方面，更重要的还是全体公民的共同参与，因为法治国家的建立是全体公民生活幸福的有效保障。而政府官员，作为行政权力的行使者，更应该对其手中的行政权力有清醒的认识和把握，不要因权力而迷失自我。政府官员需要时刻谨记，作为全体公民中的一员，法治限制其手中的权力，是为了保护其权利。

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1003－4145［2011］专辑－0152－05

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苗雨，山东大学法学院，2009级宪法与行政法专业博士生。

(责任编辑:宋绪芬)