认真对待“社会主义法治理念”①

范进学

(上海交通大学凯原法学院,上海 200240)

认真对待“社会主义法治理念”①

范进学

(上海交通大学凯原法学院,上海 200240)

一、“社会主义法治理念”命题的提出与《社会主义法治理念读本》的意义概括

“社会主义法治理念”命题的提出,最早出现于胡锦涛同志 2005年底在中央政法委一份报告所作的修改中,他把报告中的“现代法治理念”修改为“社会主义法治理念”,并作出指示,要开展“社会主义法治理念教育”。2006年春节前,中央政法委在报送社会主义法治理念教育读本大纲时,胡锦涛又指出,“开展社会主义法治理念教育是加强政法队伍思想政治建设的一项重大举措”,并嘱咐中央政策研究室对教育读本大纲进行深入研究。2006年 4月初,中央政法委率先在全国政法系统部署了社会主义法治理念教育活动。2007年胡锦涛在党的十七大报告中进一步指出,要“树立社会主义法治理念”,从而把社会主义法治理念的教育由政法部门推向全党,社会主义法治理念的基本内容也逐步被概括为五方面,即“依法治国、执政为民、公平正义、服务大局、党的领导”。

2009年 9月,中共中央组织部、中共中央宣传部、中共中央政法委和国家教育部共同下发了《关于认真学习〈社会主义法治理念读本〉的通知》(以下简称《通知》),该《通知》指出:“社会主义法治理念的提出,科学回答了‘什么是社会主义法治国家’和‘怎么样建设社会主义法治国家’这一重大理论和实践问题,标志着我们党对建设中国特色社会主义法治国家的规律、中国共产党执政规律有了更加深入的认识和把握。”《通知》还要求不仅要把《社会主义法治理念读本》列为各级党委中心组学习的重要内容并使之成为党政领导干部培训的必修内容,而且还要使社会主义法治理念在高等学校“进教材、进课堂、进学生头脑”,同时在社会上“进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位”,逐步深入人心。也就是说,从中央层面,对“社会主义法治理念”的教育高度重视,并大力推动社会主义法治理念在全国范围内的制度性宣传与教育。

《社会主义法治理念读本》(以下简称《读本》)对“社会主义法治理念”意义的概括,在不同的部分中作出了明确的表述:首先,《读本》第一句话就指出:“社会主义法治理念,是马克思主义法律观中国化的最新成果,是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分,是中国共产党执政治国理念的有机组成部分。”①中央政法委员会:《社会主义法治理念读本》,中国长安出版社 2009年版,第 3、5、5页。其次,在阐明“社会主义法治理念的基本概念”时指出:“社会主义法治理念是马克思主义法律学说与当代中国社会主义法治实践有机结合的产物,是新中国成立以来法治建设经验与时代精神相互融合的成果。”②中央政法委员会:《社会主义法治理念读本》,中国长安出版社 2009年版,第 3、5、5页。最后在阐明“社会主义法治理念的基本特征”时指出:“社会主义法治理念是一种科学先进的理念,充分体现了马克思主义的指导地位,坚持以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导,贯彻落实科学发展观,符合社会主义核心价值体系的要求;充分体现了社会主义先进生产力、先进文化和社会发展的要求,反映了社会主义市场经济和法治建设的内在本质与规律;充分体现了人民民主,维护人民当家作主的地位和最广大人民群众的根本利益;充分体现了坚持党的领导,确保法治建设的正确方向。”③中央政法委员会:《社会主义法治理念读本》,中国长安出版社 2009年版,第 3、5、5页。在此基础上,《读本》将社会主义法治理念的作用提炼为五个方面:(一)它是我国一切立法活动的思想先导;(二)它是我国行政机关及其工作人员实现严格公正文明执法的思想基础;(三)它是确保我国司法机关坚持正确方向、实现司法公平的思想保障;(四)它是建设社会主义法治文化、增强社会主义法律意识的价值指引;(五)它是发展法学教育、繁荣法学研究的重要保障。①中央政法委员会:《社会主义法治理念读本》,中国长安出版社 2009年版,第 50-54页。

中央政法委 2010年在《〈社会主义法治理念〉学习纲要》(以下简称《学习纲要》)中进一步将社会主义法治理念的意义高度概括为:“法治理念是谋划法治战略的基准,是制定法律的依据,是实施法律的指导,也是理解并遵守法律的参照。因此,法治理念的形成和提出,既是一个国家实行法治的必要前提,也是一个国家法治基本成熟的明确标示。”它指出:“以当代中国社会实践为背景而形成的社会主义法治理念,是迄今为止人类历史上第一次出现的以社会主义为本质属性的系统化的法治意识形态”,它“创造了全新的法治意识形态,从根本上改变了西方资本主义法治意识形态一统天下的局面,由此形成了人类法律思想领域中社会主义法治理念与资本主义法治理念既彼此对立、又相互共存于当今世界的总体格局,极大地丰富了人类法律思想和法治理论的内涵;社会主义法治理念的确立,不仅为中国自主地走社会主义法治道路奠定了坚实的理性基础,同时也为人类法治文明作出了重要贡献。”

从以上对社会主义法治理念的提出、形成、意义的凝练概括与教育宣传,人们可以清楚地看出,党中央对“社会主义法治理念”及其教育是高度重视的,对其理论意义与现实意义的概括均是一种全新的思维,对于立法、执法、司法、法学教育与研究、普法宣传等整个社会、法学与法律领域皆提出了全新的要求。这必然要求法学学者要高度重视“社会主义法治理念”中所涉及的理论与实践问题,必须予以积极应对并作出深入的理性分析与思考。

二、对“社会主义法治理念”涵括的法治与宪政价值应予充分肯定

在学术界,对中央政法委提出的“社会主义法治理念”即五句话尽管有不同的理解和认识,但对其中所涵括的法治与宪政价值却应当予以充分的肯定。笔者仅作以下归纳:

第一,承认法治而彻底抛弃“人治”思想。它承认,法治是迄今为止人类社会所探索出来的治理国家的最理想模式,从党的十五大报告把“依法治国,建设社会主义法治国家”确立为治国基本方略,到九届人大第二次会议将这一治国基本方略入宪,再到党的十七大报告提出“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”,都标志着执政党最终彻底抛弃了“人治”模式,坚定不移地选择了法治的治国道路。它肯定了“社会主义民主的制度化、法律化,不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法注意力的改变而改变”。这是执政党治国理念的一次深刻而重大的变革。从“法制”到“法治”,虽仅一字之差,却是新中国成立以来几代法学人的智慧贡献。

第二,树立宪法法律权威的思想。它指出:树立宪法法律权威,是指宪法和法律在国家和社会中享有崇高的威望,得到广泛的认同和普遍的遵守;宪法和法律在调控社会生活方面发挥基础和主导的作用,一切国家权力和其他社会规范只能在宪法和法律的支配下发挥作用。由此可以看出,宪法法律具有权威的基本要素就是:首先享有崇高的威望;其次被广泛认同与普通遵守;再次,它在调控社会生活中具有基础与主导作用;最后它是一切国家权力和其他社会规范发挥作用的支配性力量。它确认了:(1)宪法是国家的根本法,具有最大的权威性和最高的法律效力,是一切其他法律权威的渊源和保障。(2)宪法是审查一切法律文件的依据,与宪法相抵触,则不具有法律效力。它承认,法律、法规和规章是在宪法统率下,构成了中国特色的社会主义法律体系,因此,任何法律、法规、规章都不得同宪法相抵触。在立法工作中,必须维护宪法作为国家根本法的权威,不能因部门、地方利益驱动或以任何借口制定与宪法相冲突的法律、法规、规章等。立法内容必须以宪法为最高的评判依据,对于规范性文件法律效力的评判,首先必须依据宪法进行,如果与宪法相抵触,则不具有法律效力。这不仅是宪法文本所必然要求的,也是《立法法》所明确规定的,而且比宪法规定更为明确,即“如果与宪法相抵触,则不具有法律效力”。这就为中国的宪法审查制度的确立提供了明确的理论依据。(3)认识到树立宪法法律权威的重要途径在于提高执法部门的公信力。(4)肯定依法治国首先是依宪治国、依法行政首先是依宪行政的思想,要求各级党组织和党员干部进一步强化宪法意识,模范地遵守宪法,严格依照宪法办事,自觉地在宪法和法律范围内活动,坚决反对一切违反宪法规定、破坏宪法实施的行为,在全社会切实树立起宪法的最高权威。(5)要求各级领导干部懂得树立和维护宪法的权威就是树立和维护党的权威这样一个基本道理。宪法集中体现了法治的精髓,法治要求一切权力必须受到限制和制约,法律面前人人平等,任何人包括党员领导干部都不能享有特权。

第三,肯定了“权力制约和监督”法治思想。它指出,依法治国的关键在于依法治权,规范约束公权力,防止其滥用和扩张。因为它认识到:没有权力制约,依法治国就无从谈起。肯定了“以道德制约权力、以权利制约权力、以权力制约权力”的制约理论与模式。权力制约的基本要素是:(1)职权法定,它要求执法机关的权力必须来自于法律具体而明确的授予,执法机关必须在严格依据法律规定的权限内履行职责;(2)权责同一,有权必有责。权力意味着责任,被法律赋予了权力而不去行使或怠于行使、不行使,则是失职渎职,必须承担相应法律责任;(3)依照程序行使权力。权力必须严格依照法定权限、程序行使,整个行使过程必须受到严格的监督和制约;(4)违法必究。违法必究是社会主义法治的基本要求,执法者的违法行为都必须毫无例外地依法予以追究和惩罚。

第四,确认和肯定人民赋权思想。它指出:人民才是国家的主人,是一切国家权力的来源,“一切权力属于人民”是宪法根本原则,执法机关仅仅是权力的行使者而不是所有者,执法机关存在的目的就是合法行使人民赋予的权力,用人民的权力为人民服务,不能损害人民利益,不能有自己的私利,不能有特权思想。

第五,以人为本的法律观。它认为:以人为本的“人”,既指最广大人民群众,也包括每个具体的人,是整体与个体的统一。这一表述具有重大意义,它不仅仅承认抽象的政治性“人民群众”这一总体范畴,而且承认了“每个具体的人”也是以人为本的“人”,彰显公民个人的法律主体地位的提升。从而要求执法机关与执法者在执法过程中必须尊重每一个个体公民的权利与自由,充分肯定个体的人在执法中的主体地位,才是执法工作的根本出发点和落脚点。

第六,保障人权即公民基本权利的思想。它承认:执法为民最基本的要求就是尊重和保障人权,切实维护公民的合法权利。尊重和保障人权是宪法对国家提出的一项义务规范。公民的基本权利的宪法设定,目的就是防止来自国家权力的侵害。因此只有防止国家权力对公民的政治的、经济的、社会的、文化的以及人身的基本权利的伤害,才能最大程度地实现人权。

第七,肯定了公平正义的价值。它承认:公平正义是人类社会的共同理想,是社会主义法治的价值追求。它要求立法、行政和执法机关必须把维护社会公平正义作为首要价值追求。其内涵具体包括:(1)法律面前人人平等。这是公平正义的首要内涵。其中重要的是反对特权,它重申:任何组织和个人都必须遵守宪法和法律,都没有超越宪法和法律的特权,违反宪法和法律的行为都必须受到追究,都不得使任何公民承担法律以外的义务和受到法律外的处罚。从而提出“平等是特权的天敌,是克服特权的唯一手段”。(2)合法合理是公平正义的内在品质。(3)程序正当是实现公平正义的方式与载体。不仅肯定了参与各方的参与权、知情权、控告权、陈述权、辩护权和公开审判权等程序性权利,而且肯定裁判中立原则、程序公开与程序约束原则。(4)迟来的正义为非正义的及时救济原则。要求执法机关的工作应及时高效,在最短的时间内,以最小的成本投入,最低的资源消耗,实现最大程度的公平正义。

第八,肯定了法制完备的思想。法制完备的思想主要有两方面:一方面是形式意义上的完备,即法律体系完整、结构严谨、内部统一、体例科学,做到上下 (上位法与下位法)、左右 (部门法之间)、前后 (前法与后法)、内外 (国内法与国际法)彼此之间统一、协调,不相互矛盾和彼此脱节。另一方面是实质意义上的完备,即法律制度应适应社会发展的需要,满足社会发展的客观要求,同时符合公平正义的价值要求。法制完备的基本要求就是建立完善的中国特色社会主义法律体系,因为这是法治国家的重要标志和首要目标。

三、关于“社会主义法治理念”的困惑

中央政法委关于“社会主义法治理念”的“五句话”概括,的确包含着至少 30多年来知识分子的学术贡献,值得充分肯定。但至少在笔者看来仍有诸多使人困惑之处,笔者也一并提出,希望引起进一步的思考。

第一,宪法解释主体的取代问题。《读本》明确指出:社会主义法治理念“科学回答了‘什么是社会主义法治国家’和‘怎样建设社会主义法治国家’这一重大理论和实践问题,体现了民族性与时代性的现实结合,是科学、先进的理念。……‘依法治国、执法为民、公平正义、服务大局和党的领导’这五大内容,从不同方面反映和规定了社会主义法治,明确了社会主义法治的核心内容、本质要求、价值追求、重要使命和根本保证,每个方面环环相扣,相辅相成,构成了一个科学有机的整体”。这句话表明,社会主义法治理念无疑是对我国现行宪法所规定的“依法治国,建设社会主义法治国家”的科学解释。既然宪法中明确规定了“依法治国,建设社会主义法治国家”,那么就需要宪法规定的解释主体即全国人大常委会对何谓“依法治国”以及如何“建设社会主义法治国家”进行解释,在全国人大常委会未作出宪法解释之前,其他主体可以作学理性解释,但不能具有法律约束性或拘束力。但是,中央四单位联合下发的《通知》中却将这种学理性宪法解释当作了有权解释。这无疑取代了宪法所规定的解释主体即全国人大常委会的宪定解释。

第二,“社会主义法治理念”取代了国家根本法——宪法的地位。《学习纲要》在概括“社会主义法治理念”的意义时明确指出:“法治理念是谋划法治战略的基准,是制定法律的依据,是实施法律的指导,也是理解并遵守法律的参照。”因为“法治理念的形成和提出,既是一个国家实行法治的必要前提,也是一个国家法治基本成熟的明确标示”。这种概括,无疑成为指导建设社会主义法治国家的总方针、总路线。然而,其中所隐含的问题也非常突出:既然是“制定法律的依据”、“实施法律的指导”、“理解并遵守法律的参照”,那么将如何协调与具有最高法律效力的宪法的关系?是否在宪法之外提出一个高于宪法的仅仅由中央政法委主导提出的以“五句话”为内容的“社会主义法治理念”?中央政法委只是党领导国家执法工作的机构,它提出的任何法治理念要转化为国家意志的法律,必须通过立法程序以国家意志的形式加以实施贯彻。

第三,法律、法治都是治理国家的手段,即法律或法治手段论、工具论。《读本》明确指出:“国家是法治存在的政治基础和前提条件;法治是实现国家核心任务的手段和保障。离开了国家的存在,法律、法治等等均无从谈起。……法治必须服从特定国家在特定历史时期的‘大局’。”这一理论概括就是将法治看做是国家的工具,是服从国家“大局”的工具。《学习纲要》中也明确指出:“在当前以至今后较长时期中,依法治国方略的实施,应当着眼并体现于对我国社会发展、社会建设以及社会管理的重大任务和重要工作的实际推进,使依法治国的方略更好地融入到落实科学发展观以及建构和谐社会的伟大实践之中。”由此提出:充分运用法律手段,保障我国经济的可持续发展;充分运用法律手段,推动我国社会建设事业的进一步完善;充分运用法律手段,强化我国的社会管理;同时把法律手段与其他手段并列,都是国家治理的手段和方式。法律是工具在人民是主体的层面上而言是正确的,但在法治的层面上,任何主体包括人民自己都应当是法治的客体,都要接受法律的统治。法治的本义是约束任何权力主体行为的,法治的目的就是限制与制约一切权力主体使其权力不被滥用。从该意义上说,法治是约束国家的。如果仍将法治视为国家的工具,将是一种非常危险的理论。国家是人民的国家,法律是人民自己制定的,用以约束权力行使者即国家政府权力的,所以我们可以说,法律是人民制约国家权力的工具,而法治则是包括人民自己在内都须接受约束的目的性价值。

第四,突破了法律解释的法定权限。一是党和国家的大政方针成为法律解释的重要依据。《学习纲要》中指出:“党和国家的大政方针更为具体、更为直接地反映着我国社会发展的阶段性要求,具有更强的现实性和针对性。保证服务大局理念的落实,必须坚持在法治实践中全面贯彻党和国家的大政方针。”“要把党和国家的政策作为法律适用中的重要参考依据,在适用法律、法规的同时,也应参照党和国家的相关政策,综合考量法律和政策的要求,特别是在法律、法规的规定不完备、不明确或不够具体的情况下,更应充分发挥政策对于法律的补充作用;要结合党和国家的大政方针,理解法律条文的现实涵义,对法律条文作出符合社会发展现实的合理解释,增强法律条文的实用性和适应性,使党和国家的大政方针与社会主义法治在实践层面上更加密切地融合。”二是要求法律机关以及成员能动履行职责、改变消极被动立场、克服简单僵化思维、放弃机械刻板方式,富有创造性地履行自己的法律职责。宪法是人民意志和利益的最本质的体现,宪法应当成为法律机关适用法律、发现法律的渊源。同时,《宪法》和《立法法》已经明确将法律解释的权力授予全国人大常委会,任何执法者尤其是法院法官都没有解释法律的权力,更谈不上“富有创造性地”履行自己的法律职责。否则,其行为就是违宪或违法的。

第五,“执法为民”的提法不足以涵括社会主义法治实践活动的全部内容。其一,执法为民的含义解释不清。《学习纲要》指出:“执法为民的基本涵义是:立法机关的立法活动、司法机关的司法活动、行政机关的执法活动以及其他一切社会主义法治实践活动,都必须以广大人民的根本利益为出发点……。”执法的含义在学理上有广义和狭义两种,广义的执法包括司法机关的适法司法和行政机关的行政执法;狭义的概念仅仅指行政机关的行政执法。即使从广义上看,“执法”也不能涵盖“立法活动”以及“其他一切社会主义法治实践活动”。这样定义“执法为民”中的“执法”涵义是缺乏法理依据的。其二,执法为民的概念容易理解为“行政机关的执法”为民。因为现实生活中,政府文件和政府活动中,往往用“执法大检查”、“行政执法”等用语,而这些用语一般就是指“行政执法”,普通公民也往往将其理解为“行政执法”。然而,从社会主义法治理念的整体考虑,它不是仅仅指行政执法,还包括司法机关的司法以及立法机关的立法,同时包括“其他一切法治实践活动”。也就是说,所有的法治实践活动都要“为民”,而用“执法”这一用语是无法涵盖这样丰富与宽泛的内容的。社会主义法治理念的内容概括应当高度精确、提炼与抽象,能够涵盖社会主义法治实践的全部活动,而“执法为民”的概括显然不能胜任。其三,建议用“法治为民”。首先,《学习纲要》明确指出:“执法为民的实质就是法治为民”。既然如此,何不直接以“法治为民”取代“执法为民”呢?这里的“法治”当然是“社会主义法治”,因为我们倡导的就是“社会主义法治理念”,概括的也是社会主义法治理念,不会引起误解;同时,用“法治”概念更能涵括立法、司法、执法以及其它一切社会主义法治实践活动,而且用“法治为民”更能突显“社会主义法治理念”的本质要求,即社会主义法治就是为民服务的本质核心,并避免引起人们的误解,使人们了解我们的社会主义法治理念倡导的是整个社会主义法治实践从立法、司法、执法、用法、守法、护法等各个法治环节都要“为民”。

第六,“三个至上”关系的处理机制。2007年 12月 26日胡锦涛在全国政法工作会议上第一次提出了“三个至上”,即“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”。从党的事业本质上就是人民利益,而宪法法律又是人民利益的集中体现和人民意志的具体表达而言,三个至上无疑有其合理性和正当性。然而,我们必须看到,党的事业在最终意义上而言与人民利益具有一致性,但在某一时期或某一阶段上二者并不必然具有统一性,党在历史上所犯过错误的阶段或时期,就与人民利益具有冲突性。问题还在于:首先怎样才能判断党在某一历史时期的事业一定代表人民的利益?其次,当二者出现冲突时哪个更至上?其实,如此问题在现实社会中几乎难以操作,人们能够可操作、可判断的是依据宪法判断。既然党的事业本质上就是人民利益,而党的事业又以宪法和法律的形式把人民利益和意志作了记载和表达,所以只要坚持宪法法律至上,就必然意味着党的事业和人民利益是至上的,这才必然要求各级领导干部要“懂得树立和维护宪法的权威就是树立和维护党的权威这样一个基本道理”。①《社会主义法治理念问答》,新华出版社 2009年版,第 171页。

第七,“服务大局”中的“大局”难以把握与操作。“大局”代表着整个国家和全体人民的共同愿望和根本利益,因而服务于这样的大局当然属于法治的重要使命。问题是,既然“大局”指向的是符合党和国家根本利益的“党和国家的大局”,那么这样的“大局”与宪法所体现的“大局”有根本区别吗?在今后乃至于一个较长的历史时期,维护宪法所代表的“大局”就是党和国家的根本大局,因此,服务大局就是维护宪法权威这一“大局”,所以在宪法大局之上再提出一个“大局”是否重复?同时,由于在国家大局之下,各级各地有自身的“大局”,这种对“大局”的认定往往属于地方政府说了算,那么“服务大局”是否会异化为服务于地方政府的利益之类的“大局”?

第八,如何理解执法者的执法最佳效果是“法律效果、政治效果和社会效果的统一”?法律对执法者的要求是“以事实为根据,以法律为准绳”,适用法律正确,实现法律效果。所谓法律效果容易判断,只要执法者依照法律规定的职权与程序,就能够达到法律效果。但是,何谓“政治效果”和“社会效果”?它们缺乏统一的标准和尺度,难以理解与具体把握。执法者如果不依据法律标准评判人们的行为以实现法律效果,而依据政治标准或社会标准追求政治效果和社会效果,那么他就不是在进行法律的判断,而是进行政治判断或社会判断。法律人的思维方式就是要求他进行法律判断而非其他判断,法律判断自身包含着合理与合情的酌情考量,如果抛弃了法律的判断标准,就不是执法者所能做到的事情了。

(责任编辑:周文升 wszhou66@126.com)

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1003—4145[2011]02—0016—05

2011-01-16

范进学,上海交通大学凯原法学院教授,博士生导师,法学博士。