我国省直管县体制改革的实践挑战及推进建议

寇铁军 周 波

(东北财经大学，辽宁大连 116025)

自财政部财预 [2009]78号《关于推进省直接管理县财政改革的意见》明确提出2012年底前在我国除民族自治地区外全面推行省直管县财政改革，我国此前在地方政府层面试行的“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制”的省直管县改革转入国家层面，并选择将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围，率先进行省直管县财政改革。为确保省直管县财政改革实现既定政策意图，为最终渐进平稳过渡到行政“省直管县(市)”体制奠定良好基础，有必要深入分析总结我国省直管县改革所面临的各种实践挑战和难题，并采取有针对性的推进措施。

一、我国省直管县体制改革的背景

我国市管县格局始于1982年，党中央、国务院充分肯定辽宁省率先试点市管县财政管理体制经验，并发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，提出改变作为省政府派出机构的地区(专区)体制，积极试行地、市合并，逐步实行市领导县体制。在全国各省、自治区扩大试点的基础上，中发[1999]2号文件进一步明确市管县(市)体制改革并要求加大改革力度，全面确立市管县的省市县乡四级行政体制，并在我国法律、法规和政策文件尤其是《行政许可法》中明确承认和体现地市级政府管理权限。

在我国市场经济体制建设处于起步阶段、全国性市场尚未建立的特定历史背景之下，市管县体制发挥了强化中央集权、促进政治稳定、中心城市辐射拉动农村和周边地区经济发展、密切城乡联系的积极作用。但在日益加快的市场化、城市化和工业化进程中，伴随着我国区域经济发展、行政治理环境变化，市管县体制弊端逐步显现。

(一)县域经济发展滞后，中心城市的辐射拉动能力有限

郡县治则天下安，县域强则国家富。作为我国区域经济的基本单元和最直接连接城乡的纽带，我国有2070个县域经济体，占全国95%的国土面积，74%的人口，60%的地区生产总值，吸纳近70%的全国已转移农村劳动力[1]。与县域经济在我国经济社会发展中的突出重要地位不相称的是，我国大多数县域经济呈现农业为支柱产业，工业基础薄弱，特色产业缺乏的基本特征，县域建设缺乏水电、交通、信息和人才等基础设施条件和金融体制的有力支持，文化教育、医疗卫生和社会保障等公共服务体系不健全。市管县体制阻碍县域经济发展的根源可概括为两方面。

一方面，我国现有的地级市中，除部分本身经济实力较强，对周边县(市)具有天然辐射带动作用的外，很大部分是通过行政指定方式或者说因政策而非自身经济发展原因成为县级政府的直管政府层级，这些地级市大多起点较低，基础较弱，经济实力有限，并非自然形成的政治经济中心。由于先天发育不良，经济实力与所辖县(市)相差不大甚至还弱，加之部分地级市辖县数量较多，市级政府无暇顾及所辖县域经济发展，致使其经济辐射带动作用有限。

另一方面，部分地市级政府不仅无力辐射带动县域经济，甚至会削弱县级政府自主权，限制和掣肘所辖县(市)经济发展。这是由市管县体制主要为城市服务的倾向性所决定的。市级政府通常采取城市聚集甚至过度集中市及下辖县(市)整个区域内资源和资金策略，与所辖的县(市)争夺资源、土地和项目，以乡补城，以农补工，集中力量建设中心城市。这不仅使得县(市)农村基础设施和农村社会事业投入不足，弱化县域经济发展机能，制约县域经济发展，而且容易形成市县(市)竞争增加行政管理成本。这主要是基于市管县(市)的压力型体制下，市级政府相对县(市)政府在人事、行政和财政方面具有绝对权威性，县级政府的人事任命掌握在市级政府手里，行政责任和施政业绩直接由市级政府考核，财政资源在很大程度上也受市级政府操控，县级政府从根本上不具备与市级政府讨价还价的能力[2]。为实现本级政府发展经济、开辟财源的重要职责，市级政府将县(市)政府视为其“附属行政单位”，不仅截留中央和省级政府下放的部分行政审批权限，从而在市级政府层面扩大和集中各种管理权限，而且将县级政府拥有的经济和财政资源向上集中，削弱县级政府自主权。

(二)县乡基层政府财政困难

很大程度上可以说，县乡基层政府财政困难是我国市管县(市)体制和财政体制耦合作用的结果。1994年我国分税制改革主要经由税收收入的划分建立了中央政府集权的财政体制，关于中央、省、市、县(市)和乡各级政府间事权和支出责任划分以及省以下财政体制则并未进行明确界定，事权划分与财力配置不匹配普遍存在于不同层级政府之间。虽然《中华人民共和国预算法》明确规定“一级政府、一级预算”，各级政府是独立的利益主体，但现实中，中央对省、省对市、市对县以及县对乡这四对财政关系是由行政隶属关系决定的，上级政府对下级政府的行政权力体现为具备决定下级的收入分配和支出责任的经济权力。在省、市、县和乡级政府组成的地方政府层面，2002年我国各省根据《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见的通知》要求，出台省内财政体制安排文件，核心内容也仅局限于财政收入划分。多数省把收入稳定且规模较大的税种由省与市(县)共享，收入较少的税种由市(县)独享。为确保本级政府财政利益最大化，效仿中央和省级政府通过财政分成向上集中财权和财力的做法，市级政府也明确规定了市级和县级政府之间的财政分成。经由中央、省级和市级政府的层层向上集中，县级政府只能拥有有限的税权和财权，占70%以上全国人口的县乡级政府的财政收入仅占全国财政收入的20%左右。同时，市级政府利用市管县体制下的人事、行政和财政主导权，将大量不愿意承担的事责和支出责任下压给所辖县(市)乡政府。就县级政府而言，其法定教育、科技财政支出刚性大，约占总财政支出的30%，中央政府制定多种惠民政策的具体支出责任也往往下放至地方政府，并经省市级政府具体落实到县级政府，这也使得县级政府的财政支出压力加大。据调查，我国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省负担11%，中央财政负担不足2%，预算内公共卫生支出的55%－60%由县乡财政负担[3]。在县(市)级政府财源结构单一、有效财权较小、财政实力偏弱的情况下，县级政府被迫承担远超其有限财力的财政支出责任，由此面临着巨大的财政支出缺口压力。

与此同时，我国现行财政体制的转移支付制度下，县(市)乡政府获得的转移支付资金由中央政府经过省政府、市政府层层拨付。由于县(市)乡两级财政处于财政级次末端，转移支付链条过长且透明度度不高，使得市级政府有机会截留、挤占和挪用本属县乡政府的财政转移支付资金，进一步加剧县乡财政困难。2004年财政部调研组组织的“县乡财政困难与乡村债务”两次专题调研揭示，不仅我国西部地区县乡财政严重困难，中、东部地区县乡财政困难问题也相当普遍。甚至在全国百强县的山东省荣成市(县级市)，乡镇债务也高达4亿多元。我国2862个县县域单位得财政总支出超过总收入近600亿元，财政补贴县达945个，财政赤字县达556个，二者合计占我国全部县(市)总数的53%[4]。

(三)行政管理效率低下，制约分税制财政体制完善

与信息化社会的行政组织结构扁平化趋势相悖，市管县体制在我国宪法规定的中央、省、市县、乡四级行政体制的基础上增加市级行政管理层级。大大降低了不同层级政府间信息传递速度，加大信息失真风险，造成行政管理效率损失和行政成本上升。而且，与“中央—省—市—县—乡”五级的行政体制相伴，中央与省级政府以及省与省以下政府间事权界定模糊、财力与事权不匹配，市管县体制严重制约着我国现有财政体制的发展。一方面，作为省与县(市)级政府的“中间层次”，市级政府是重要的利益集团和政府层级主体，其在政府间事权、财权划分过程中，具有向省级政府争取尽可能大的财权和财力并将事责和支出责任下压给所辖县(市)级政府的倾向，加大明晰政府间事权、支出责任、财权和财力划分的难度。另一方面，从国际经验来看，政府层级越多，出于利于政府间财权、财力分配的考虑，要求更多税种匹配。结合税收属性和各税种不同特点看，将我国现有22个税种形成的税源在五级政府间划分存在较大的实践困难。

本质上，上述诸多问题与以“中央—省—市—县(市)—乡”五级行政体制为基础的人事和财政体制密切相关。实践已经表明，市管县体制的运行效果与其建立之初的政策初衷相悖，从而丧失继续实行市管县体制的根本理由。正是在此背景下，我国决定实施省直管县体制改革。从我国省直管县改革的实践探索看，主要采取财政直管和行政直管两种类型。财政意义上的省直管县，是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，实现省财政对市、县(市)财政直接管理，开展相关业务工作。省直接对县编制财政预算和财政收入划分，省与市、县之间建立直接的财政资金往来关系，取消市与县间的日常资金往来关系，同时省级政府把转移支付、专项资金补助、资金调度、债务管理等经济权限下放到县级政府。行政意义上的省直管县，是省级政府直接管理县级政府的人事、财政、计划、项目审批等经济社会管理权，实现市县平级，省市县行政管理关系由“省—地级市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制。显然，与财政省直管县相比，行政省直管县改革的深度和广度更高，不仅与财政体制、行政管理体制和行政区域划分密切相关，而且将带来利益关系和权力关系的大调整，因而具有更大难度。目前进行的省直管县财政改革，可以视为遵循30年来我国“渐进式”经济体制改革的成功经验，意在首先选择相对阻力为小的财政层级改革，直接搭建省和县(市)两级政府间财力分配框架，克服市管县体制下广为诟病的县域经济发展滞后、县乡基层财政困难、政府层级多、行政管理效率低下、市县(市)冲突等弊端，为最终减少行政层级回归行政省直管县(市)体制探索经验、奠定良好基础。

二、我国省直管县体制改革面临的实践挑战

从扩权强县改革、省直管县财政改革试点至2009年全面推行省直管县财政改革，我国各地省直管县财政改革实践探索取得重要进展。在此基础上，应高度正视总结制约深入推进省直管县财政改革的突出问题，并深刻洞悉未来进一步推进省直管县行政改革将面临的实践挑战。

(一)省直管县财政体制改革进程出现市县利益博弈

省直管县财政体制改革带来省、市、县(市)政府间财政利益重新调整。如果说省、县(市)两级政府都是体制改革受益者的话，地市级政府则是既得利益的损失者。因此省直管县财政体制改革必然伴随着省、市和县(市)三级政府间的利益博弈。

1、经济利益博弈致使市级政府采取消极应对措施

省直管县财政改革带来的最直接经济财政影响即为县(市)级政府获得更多财力。不仅县级政府财政留成比例增加，而且中央和省级政府农业、水利等专项转移支付资金，不经市级政府直接转移至县(市)级政府，避免市级政府截留、侵占情况的发生，使县级政府能集中更多财力。与此相对应，在政府间财力配置零和博弈的情况下，市级政府财力必将出现大幅削减。第一，被市级政府集中的县(市)级政府财政收入将上缴省级政府，市级政府不能再聚集县级政府财政收入，带来市级政府财力减弱，尤其对经济实力弱的市级政府影响较大。第二，财政实行省直管县后，转移支付程序变化使得市级政府丧失截留、挤占和挪用本属县(市)级政府的财政转移支付资金的机会，从而进一步削减市级政府财力。第三，我国现行政府财政转移支付体制下，中央和省级政府的大部分转移支付项目资金设计为针对县级政府层面，市级政府无法享受优惠政策。

为维护自身利益，部分市级政府将所辖经济强县变为区，如黄石和咸宁分别将下陆和咸安由县变为所辖区。市级政府与县(市)在空间、交通、经济联系非常密切的情况下，若市级政府出于扩大发展空间的考虑进行县改区是有一定道理的。但若县(市)与市级政府空间距离远，经济联系小，市级政府擅自将县改为区显然是针对省直管县财政改革的消极应对措施。

2、权力博弈致使市级政府下放权力不彻底

实行省直管县财政体制后，除市县(市)级政府财政平行由省级财政直接管理、结算外，仍维持省管市、市管县的行政管理体制，人事任命权、行政权、重大事项审批权等其他权限仍掌握在市级政府手里。省市县(市)政府间人事权、财权、事权配置不一致，很容易产生市县摩擦。从我国目前推行的省直管县改革实践看，浙江可以作为改革成功的典范。其不只财政，甚至从行政管理到政治组织以及其他各个部门管理，都由省级政府直接管理。安徽、广东、湖南、湖北诸省推进也比较到位，基本上按照财政部要求，在财政体制、转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等各方面，全面实行省对县的直接管理。而其他大部分宣布实施省直管县财政改革的省份，其省直管县改革则并不彻底，虽省级政府财政直接面向县(市)级政府进行转移支付测算，但财政体制和资金调度并没有直接到县，仍然遵循原有市管县体制程序运转。一个重要的原因在于，历经20多年的实践运行并稳定成熟的“省—市—县”三级政府运行方式、工作方法和规章制度短期内难以完全适应新管理体制。一方面，市级政府所属职能部门可能降低对财政省直管的县的服务热情和质量;另一方面，在部分管理权限下放至县级政府的情况下却仍按原运作程序分配资金。同时伴随着市级政府财政管理幅度的减少，必然涉及到市级政府财政部门权力和编制的削减，使决策者面临巨大阻力。因此，出于维持管理范围和权限的考虑，市级政府对于向县(市)级政府下放权力的接受和配合程度不高，导致下放到县级政府的各项权力难以落实。《湖北日报》公布的湖北省汉川市有关部门调查报告显示，2004年汉川市239项扩权事项中，落实较好的有87项，仅占36%。

3、迫切需要完善省级政府转移支付制度

实施省直管县财政改革试点，与此前我国部分省区首先将经济和财政实力最强的县(市)由省级政府财政直管不同，全面省直管县财政改革不仅应重视经济、财政状况最好的富裕县，更应该高度重视县域经济发展落后的欠发达县。由此，为增加县级政府财力，解决县域经济发展滞后、县乡基层政府财政困难，客观要求建立稳定增强县级政府财力的制度保证。虽然财政省直管县后省级财政放权将提高县(市)级政府的财政资金丰富程度，但从公共服务均等化和区域均衡发展的角度看，省政府应在收支划分和转移支付方面给予欠发达县(市)更大的财力支持，这是由我国现行财政体制下的政府间财力配置现状所决定的。我国1994年建立的分税制财政体制下，县级政府基本不拥有专有税种，即使少量省级政府确定的财政体制将一、二税种划分为县级政府专有税种，但因税源有限也难以形成数额巨大的稳定的县级政府财力，而省与市、县(市)级政府共享税种形成的税收收入绝大部分被省、市级政府集中。

因此，为增加县(市)级政府财力，在现行财政体制不发生大转变的条件下，除增加县级政府的财政收入分享和留成比例外，更重要和更迫切的是在省级政府层面，结合经济和财政发达、中等水平和不发达的省区不同实际状况，探索建立规模更大、形式更为规范的财政转移支付制度。而合理设计省级政府财政转移支付的形式和结构、提高专项转移支付项目的有效性、因地制宜地探索构成转移支付科学分配依据的“因素法”的诸因素及其权重，则成为重中之重。

完善省级政府转移支付制度，是降低县级政府到省级争取资金和项目产生的行政成本、防范省会城市交通拥堵“都市病”、规避产生与“跑部钱进”和“驻京办”类似的“跑省钱进”和“驻省办”等经济社会问题的制度保障。省级政府层面的财政转移支付制度探索积累经验后，也可以为完善我国政府转移支付制度提供有力支持。我国中央对省级政府以及省对市、县(市)级政府财政转移支付制度中都存在政策引导能力不强、转移支付形式不规范、专项转移支付规模过大、财力性转移支付结构不合理、缺乏有效科学依据等问题，与国家层面推进财政转移支付制度改革和完善相比，省级政府财政转移支付规模和政策覆盖区域面积相对较小，面对较少的地区差异性和多样性，更贴近市、县(市)实际需求，更容易实现政府财政转移支付政策意图[5]。完善我国内地32个省级政府层面的财政转移支付制度，具有自下而上的优势，能增强我国财政转移支付改革的针对性和有效性。

(二)未来省直管县行政改革将面临挑战

省直管县财政改革过程中出现的市县(市)利益博弈乃至省级政府推动乏力问题，本质上是由省直管县财政改革被作为我国省直管县行政改革的过渡性中间阶段的渐进性改革方略决定的。易言之，出于降低省直管县行政体制改革这一系统工程的阻力的考虑，在其他管理权限维持现有市管县体制的前提下，首先选取处于不断调整完善过程中的我国财政体制为突破口，减少财政层级，为最终实现减少行政层级的省直管县行政改革探索经验和奠定基础。但也恰是因为省直管县财政改革未触动现有市管县行政体制，致使市级政府仍然对县(市)级政府具有较强控制力，从而形成深入推进省直管财政改革的巨大阻力[6]。因此，省直管县财政体制改革进行到一定阶段后，必然需要省直管县行政体制改革的适时跟进。否则，省直管县财政改革本身难以实现省直管县体制改革的政策意图。由此而言，洞悉未来进一步推进省直管县行政改革的现实困难和挑战就非常必要。

1、省级政府管理幅度加大，调控和监督难度增加

推进省直管县行政体制改革后，县级政府的财政权与人事、计划、项目审批等经济社会管理权都将转由省级政府直接管理。我国既有行政区划条件下，伴随着省市县行政管理关系由省—市—县三级体制转变为省—市、县二级体制，原来归市级政府管理的县级政府与市级政府平级接受省级政府管理，由此，省级政府的管理幅度和监督管理难度将大幅增加，这必将带来省级政府调控和监督能力的实践挑战。

目前而言，我国还没有探索出实践检验成熟的省直管县管理模式。考察实施省直管县体制改革探索实践最早、效果相对最好的浙江省和海南省，可以发现，两省都存在省域面积小、辖县数量少的先天优势。浙江全省陆域面积10.18万平方公里，省会到各市、县(市)空间距离处于省级政府行政权力作用范围之内;海南全省陆域面积3.54万平方公里，全省2个地级市、6个县级市、4个县和6个民族自治县都是独立的经济单元。而在全面推进省直管县体制改革的背景下，我国大陆现有的32个省级行政单位中，四川省下辖180个县，河北省下辖172个县，平均每个省级行政单位辖89个县[7]。省级政府直接管理数量众多的市级和县(市)级政府，在每个省级政府管理区域内，各县(市)经济发达水平、社会和文化背景不同，县级政府能力、县(市)级政府距离省级政府地理位置和交通发达程度各异。面临巨大管理幅度的同时，省级政府也面临管理对象各具多样性和差异性的现实挑战，这将大大提高省级政府的行政管理成本，加大省级政府调控难度、协调工作量，影响其管理效率。

同时，省直管县行政体制改革使县级政府拥有大量经济社会管理权限，在增强县(市)级政府作为发展县域经济主体的内在动力和活力的同时，也将极大提高省级政府宏观调控和监督地难度。县级政府筹集资金、增加项目，直至安排产业结构都拥有更大自主权，其在投资方向、结构组合和发展速度上的政策选择都可能会背离省级政府宏观调控目标。目前看来，省直管县改革推进比较深入的浙江省就存在市政设施建设分散和重复问题，这对发挥完整经济区域内的规模经济效应和中心城市培育产生不利影响，迫切需要省级政府的宏观调控和有效监督，约束县级政府行为，防止出现投资冲动和重复建设。

2、政府间事权财权关系亟待规范化

政府间事权财权关系的规范化是省直管县财政和行政改革面临的更深层次挑战。就省直管县财政改革而言，虽仅以政府间收支划分、转移支付、财政预决算、资金往来和财政结算为主要内容，而其经济社会影响却远超财政体制范围。因为省直管县财政体制改革对省、市、县级政府间的财政公共权力进行了重新分配，不仅涉及到财权财力，而且与政府间事权划分和行政编制密切相关，带来政府间关系再造。就省直管县行政改革而言，尽管省级政府管理幅度加大后面临的宏观调控和监管难题可以运用电子政务管理、信息化办公、扁平化社会事务等方式解决，但更深层次的是，需要进一步促进中央、省、市县(市)各级政府职能转变，探索建立事权财权明晰规范的政府间关系。省直管县行政改革虽然绕开或越过市级政府，实现减少行政层级的政策效果，但仍然对我国政府间事权财权关系混乱的根本问题尚未形成实质性的根本触动。

长期以来，我国政府间关系都存在各层级政府共享权力、共担职责、职权界定模糊的顽疾，中央、省、市、县、乡级政府共同管理范围广泛的社会事务，政府间事权缺乏明确界定。2004年第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修改通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定，县级以上地方各级人民政府行使如下职权:执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。受各层级政府间职权未能明确划分的影响和制约，各层级政府间事权、支出责任、财权划分以及财力配置问题也一直未得到妥善解决。

我国政府以及理论界关于政府间关系的探索演进，从毛泽东在《论十大关系》中就“中央与地方关系”展开专门论述，到改革开放以来中央政府“放权让利”实践，到中央和地方政府事权和财权对称，最终于中国共产党第十七次代表大会确立“建立和完善政府间财力与事权匹配体制”，形成指导我国处理政府间关系的重要目标和原则。因此，在政府层级精简的有利条件下，省直管县改革应直面政府间职责、事权、财权规范化难题，致力于循着中央、省和市县(市)级政府间事权、财权划分和财力合理配置这一主线，明确界定各层级政府管理、服务社会职责和任务纵向配置及连带的权力利益关系，建立政府间财力与事权匹配体制，优化配置国家职责和任务。

3、市级政府既有利益集团的干预和阻碍

我国市管县体制的运行形成体系完备、人员庞大的市级政府这一实体机构。目前而言，市级政府拥有干部任免、行政管理、检查考核、项目资金等众多权力，以及由这些权力衍生出的重大现实利益。省直管县后，大量归属市级政府管理的县(市)政府由省级政府进行全面管理，市级政府实体管理幅度和职能范围大为减少，市级政府机构精简和职能转变势在必然。这必然影响市级政府的职能机构及官员的权力和利益，由此形成不容小觑的影响省直管县改革的干部安置和既得利益集团利益调整的阻力。

三、进一步推进我国省直管县体制改革的对策

实现省直管县体制改革的既定政策意图，应结合省直管县财政改革作为省直管县体制改革进程中间阶段的特点，统筹管理，采取正确的对策有效应对当前省直管县财政改革与未来省直管县行政改革所面临的实践挑战。

(一)提高省直管县体制改革指导精神的效力层次，深入推进行政体制改革

我国具有两千多年的“官本位”思想和政治实践历史，行政力量在经济社会生活中具有重要的影响力。在明确建设社会主义法治国家治国方略的背景下，我国应以政府间行政权力纵向划分和配置为突破口推进省直管县改革，以规范的法律形式稳定省直管县的改革成果，为进一步推进省直管县体制改革提供法律依据。

1、强化省直管县体制改革的行政推进力度

省直管县财政改革过程中表现出的市级政府消极应对、放权不彻底等市县利益博弈问题，与市级政府接受和配合改革程度不高、省级政府在缺乏配套措施的情况下顾忌市级政府以致改革阻碍推进乏力等因素密切相关[8]。究其根源，我国目前推进省直管县财政改革只有一个财政部的部门指导性意见，而各省级政府作为推进省直管县的重要主体，与财政部行政级别相同，故此可以合理预期，财政部财预 [2009]78号《关于推进省直接管理县财政改革的意见》的行政效力有限。这就意味着，为确保省直管县体制改革实现既定政策意图，必然需要出台效力层次更高的官方指导文件，增强省级政府推进省直管县体制改革的行政效力压力，以行政命令方式强力推行。

首先，贯彻中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》精神，深入推进以政府职能转变为核心的行政体制改革。按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，明晰“中央—省—市、县(市)—乡级”政府的职能定位。中央政府应主要承担经济社会事务宏观管理，减少和下放具体管理事项，把更多精力转移到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府应确保有效实施中央方针政策和国家法律法规，加强统筹协调本地区经济社会事务，强化执行监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。在此基础上，重点探索政府间纵向权力配置，明确划分“中央—省—市、县(市)—乡级”政府的人事、财政、计划、项目审批等经济社会管理权力，增加与市、县(市)级政府承担与其职能相匹配的专有权力，强化中央和省级政府的监督权力。

其次，在转变政府职能和划分政府间纵向权力的基础上，清理并修订《中华人民共和国宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国行政许可法》等有涉市管县国家体制的相关法律、法规，明确规定政府层级改变为“中央—省—市、县(市)—乡”四级，为推进省对县的全面直接管理奠定坚实的法律基础。

(二)探索省—市、县(市)政府间事权与支出责任划分

应深刻认识到，省直管县财政改革和行政改革，经由变革政府间财政和行政层级，对我国国家体制、政府间纵向权力划分和政府职能转变都将产生深远影响。这为我国省直管县体制改革承载探索建立和完善政府间财力与事权匹配的政府间关系提供有利条件，也是我国省直管县体制改革不可规避的历史重任。其中，又以省直管县体制下省级及其以下层级政府层面政府间事权、财权划分和财力合理配置的实践探索最为突出重要，其可以通过自下而上的方式，为我国实践多年仍没有得到妥善解决的政府间(包括中央与省级以及省以下政府之间)财力与事权匹配提供有益经验。

1、省—市、县(市)政府间事权划分

在拟建立的政府间财力与事权匹配体制中，政府间事权划分具有重要的基础性地位，是明晰划分政府间支出责任、确定政府间财权划分和财力配置的先决条件。借鉴市场经济国家处理政府间关系的有益经验，与政府职能转变以及合理明晰划分政府间纵向权力相对应，遵循适度分权、受益和职能优势原则，在省—市、县(市)两个政府层级上具体规定省、市、县(市)级政府的各自专有事权，以及省、市、县(市)级政府的共有事权。

针对我国政府间关系中长期存在的事权界定模糊的弊端，应采取列举法，就如下事权进行划分:行政机构及其派出机构运转的行政事务;国内外交流出访、对外招商、贸展、援助及文化、科学和信息协作等外向事务;执行宪法、中央制定的法律、行政法规和政策，制定地区性规章制度，武装警察、公安和监狱等社会秩序类事务;农村城市基础教育，科技基础研究和推广应用，地方史志、民俗和文化艺术以及区域发展战略和规划等科技教育类事务;“三农”、文化、体育、娱乐以及宗教、医疗卫生、公益性基本设施建设、环境保护、公共交通运输和通讯等公共事务;农林牧副渔以及采矿、制造、建筑和能源等产业和经济发展事务;公费医疗、医疗保险、失业及就业保障、社会福利、最低生活保障、社会救济、优抚安置事务、救灾等社会保障事务。不能一一列举的“未明事项”可由省级政府或由省级政府交给市或县(市)级政府行使权力。以此为基础，解决省、市、县(市)级政府所属职能部门对口设置和双重领导问题，使市、县(市)级政府具有根据本地经济和社会发展需要自行决定机构设置和人员编制的较大自由选择权。

1.7 统计学处理 所有数据均采用SPSS 20.0软件包进行。数据由2人重复录入、核查、纠错。计数资料用频数、率表示，采用χ2检验或Fisher′s确切概率法分析。计量资料采用x±s表示，统计推断采用方差分析。多因素分析采用logistic风险模型进行。P＜0.05为差异有统计学意义。

2、省—市、县(市)政府间财政支出责任划分

依据事权划分结果，确定省、市、县(市)级政府的各自财政支出责任。与省级政府专有事权对应的财政支出责任由省级政府财政承担，与市、县(市)级政府专有事权对应的财政支出责任由市、县(市)级政府财政承担，而与省、市、县(市)级政府共同承担事权对应的财政支出责任由省、市、县(市)级政府根据具体情况分别承担。总体上，凡规模庞大、需巨额资金和高新技术支持的经济社会事务支出，应由省级政府财政承担;财政支出受益范围遍及全省范围的，应属于省级政府财政支出范围，财政支出受益范围仅及于某一市或县(市)的，由市、县(市)级政府财政承担;须全省统一计划或确定标准的财政支出，属省级政府财政支出，需市、县(市)因地制宜的财政支出由市、县(市)级政府承担。

(1)政府机构及业务类财政支出划分

地方政府所属行政机构运转经费及所属办公人员工资由省、市县(市)及乡镇三级财政部门各自分别承担;政府工作部门派出机构的日常行政管理支出、人员工资、办公经费主要由派出地政府财政部门来承担;公共行政管理活动所发生的财政支出主要由公共行政管理活动组织部门所属财政部门承担;政府机关所属事业单位支出由所属地政府财政部门根据事业单位性质进行安排。

(2)外向事务类财政支出划分

由省、市、县(市)各层级政府的国内外交流出访，外向事务协议执行，对外招商、贸展、援助及文化、科学、信息等方面的协作而发生的财政支出项目，根据受益范围确定各层级政府的财政支出责任。若受益对象仅局限于某一辖区，则由此发生的财政支出责任由所属政府承担，而一些受益范围远超过辖区或作为更大辖区战略发展一部分的外向事务支出项目，出于效率和公平的考虑，应寻求更高层级政府财政支持。

(3)社会秩序类财政支出划分

武装警察、公安安全、监狱维护建设事务的财政支出由省、市县级政府按照属地原则分别承担，考虑到该类事务的外溢性特征，县级政府应对乡镇提供财政资金支持。省级政府承担地区性规章制度制定责权及其财政支出责任，执行中央制定的宪法、法律、行政法规、政策的成本以及市、县(市)级政府制定、执行规章制度的成本，由各级政府分别承担。

(4)科教文卫类财政支出划分

城市和农村基础教育基本经费支出应由中央和省级政府承担主要责任，省级政府财政对所属辖区农村教育水平再提高承担主要支出责任，具体教育管理活动、贫困家庭学生求学补助和助学贷款支出，由市、县(市)级政府承担财政支出责任。

与促进科学技术进步密切相关的基础研究及推广，自然、社会科学事务和服务以及尖端科学发展等科学事务和服务财政支出责任，由中央与省级政府共同负担;研究开发部门科技经费投入、地方史志、民俗、文化艺术研究、区域性发展战略和规划研究、科学技术普及事务和服务等项目形成的财政支出责任，由拥有直接管理权及举办权的政府层级承担财政支出责任。

省级政府辖区内国家级与省级图书馆、博物馆及科技馆管理、文物事务，宗教事务由省级政府财政承担财政支出责任;低于省级的上述事务、体育馆建设管理、文艺体育团体事务、广播影视、新闻出版事务和服务等支出，按照属地原则由拥有管理权的各层级政府承担财政支出责任。

省级医院、地方性公共卫生体系建设，以及麻风病、克山病、甲状腺疾病、南方水网地区多发的各类寄生虫疾病防治，由省级政府统一承担财政支出责任;市、县(市)级医院、基层卫生机构、传染病及瘟疫防治、医药卫生监督执法等财政支出，按照归属地原则由市、县(市)级政府财政分别承担;执行农村新型合作医疗制度发生的财政支出，主要由省级政府与县级政府共同承担。富裕省份的县级政府承担主要的支出责任，而经济不发达的省份，如西部各省的新型农村合作医疗的支出除中央给予一定的补助外，主要由所属省级政府承担。

省级政府主要承担公费医疗及医疗保险、就业及就业保障、基本社会福利的财政支出责任;居民最低生活保障、社会救济、优抚安置事务、救灾事务由所属的市、县(市)级政府财政负担。

(5)公共事务类财政支出划分

农业基础科研、农村发展综合规划、农村信息系统、大江大河治理、农村金融和农村合作经济组织支持、农村水利电力设施建设、农村公共卫生、农村医疗及保健、农村环境保护和生态建设等财政支出责任由中央政府承担，省级政府财政给予相应专项资金配套;农村计划生育、农村公共安全、农业科技成果推广、农村生活保障、农田防护林、病虫害防治、农村道路桥梁等交通设施建设、农村文体娱乐设施建设等，主要由县(市)级政府承担财政支出责任，而其财力来源以省级政府增加专项和非指定用途的财政转移支付资金为主。

受益范围覆盖全省的公益性基本设施建设项目由省级政府承担财政支出责任，市区内市政建设、社区规划管理、自然垄断行业管理、公园、消防活动及其他居民公共服务支出项目，由市级政府承担财政支出责任;县(市)级政府负责本辖区市政建设、社区规划管理、自然垄断行业管理、公园、消防活动及其他居民公共服务等项目财政支出责任;对经济财政落后的县(市)，省级政府给予全省统一规划的公益性基本建设项目以财力支持。

中央政府承担一级河流、全流域污染治理财政支出责任，省级政府负责二级河流管理、省域范围内跨区域和流域的环境保护及监督管理方面的财政支出，市、县(市)级政府承担各自辖区内环境检测、绿化、污水及垃圾处理、森林和水土资源保护、大气治理等财政支出项目。

公路、铁路、管道、水上和民航运输以及邮政电信等公共交通运输和通讯事务，受益超出省区范围之外，其财政支出责任由中央政府承担;省道、省级港口、省域内跨区域高速公路建设和维护由省级政府承担财政支出责任，市级政府承担市级公路、港口建设和维护等财政支出责任，县级政府承担市县(市)级港口与县(市)、乡镇级公路建设和维护的财政支出责任。

(6)产业、经济发展类财政支出划分

中央政府承担种植业、畜牧业、草原、渔业、林业和水利等各产业大型保护工程、全局性重点技术开发项目财政支出责任，省级政府承担全省性发展项目、重大科技成果推广应用的财政支出责任，而市、县(市)级政府承担辖区内各产业社会化服务体系建设的财政支出责任，乡镇级政府主要承担具体事务执行及管理责任。

工业、采矿业、制造业、建筑业和能源工业等本质上属于竞争性领域的产业，除关系到国计民生的重大领域由省级政府给予适当财政资金扶持外，市、县(市)级政府可以适当通过财政贴息等方式对本辖区内重点企业在技术研究开发、创新、应用等领域提供适当财政支持。地方性政府投资项目及所属资产产权形成、运转成本等财政支出责任，由国有资产产权所属政府层级承担。

(三)完善我国现行分税制财政体制

对省—市县(市)—乡级政府间事权和支出责任进行合理明晰划分后，政府间财力与事权匹配体制便具备合理划分和配置政府间财权财力的坚实基础，有助于完善我国现行分税制财政体制。

1、扩大省级政府税权

作为不同层级政府财力中最稳定、最基本的组成部分，由政府间税权划分形成的不同层级政府财政收入，对于实现政府间财力与事权匹配至关重要。考察我国政府间税权划分的实践可以发现，我国政府间税收立法权划分存在中央政府高度集中以及各级政府间税权划分不合理等问题。《中华人民共和国宪法》规定，全部中央税和在全国范围内征收的地方税法律的制定、公布和税种的开征、停征权，属于全国人民代表大会及其常务委员会。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规。实际运行中，地方税收立法权有名无实，中央税、共享税以及地方税的立法权、地方税的税收优惠政策和减免政策大部分都要集中在中央，立法权、解释权、实施细则的制定权也高度集中于中央。地方税立法权的“缺位”不仅使地方政府无法根据本地经济发展特点及时开辟新税源，而且没有兼顾到我国地域辽阔、经济发展不平衡和地方经济各有特色的现实国情。就划分给地方政府的少量税种的实际效果而言，或某些地区不存在相应税源，或税源太小而难以征收，这不利于地方政府因地制宜地调控配置区域性资源，影响地方政府组织收入的积极性，造成地方政府，特别是西部地方政府过于依赖中央政府财政转移支付的现象。

纵向税权的划分，一直以来我国都缺乏统一、稳定的法律形式，中央、省、市、县(市)各层级政府间税权划分主要由中央政府颁布的行政法规予以规定;横向税权的划分，与我国不同层级政府间税权划分有关的法律法规，除个别税收立法由全国人民代表大会及其常委会制定以外，其余大都经授权立法方式由国务院根据全国人民代表大会及其常委会授权制定。就税收管理权而言，我国国税、地税、财政和海关系统都享有税收管理权，税收执法权分散，缺乏税收执法部门法律责任和义务的明确规定。专司税收案件的司法机关不具备税务、财会、法律等专业性优势，而具有办理涉税案件能力的税务机关却不享有司法权，涉税信息交流不畅、涉税管理部门缺乏有效配合影响了税收执法刚性。

无论采取单一制还是联邦制的国家治理模式，成熟市场经济国家关于政府间税权划分普遍存在的共同特点就是，突出中央税收立法权的主导和控制地位，约束地方政府税收立法权，使中央税收立法权大于地方税收立法权。因为地方政府税收立法行为可能会冲击中央政府所要实现的某些目标，也可能损害其他地方政府利益。借鉴国际经验，我国政府间税收立法权划分应强调中央税收立法权的主导地位，同时赋予地方政府一定税收立法权。我国省(自治区、直辖市)级政府是中央与地方政府权力的交汇点，在地方各级基层政府中起主导作用。因此，地方税收立法权应只赋予省(自治区、直辖市)级政府，不宜向下级政府分散。当然，省(自治区、直辖市)级政府税收立法权必须接受中央政府监督和制约，在中央政府授权范围内，在不违背国家税法统一、不影响中央政府宏观经济调控、不妨碍全国市场统一的前提下，根据本行政区域内地方性税源分布和财政需要，由省级立法机关自行设立地方性税种，制定具体的征税办法，以地方税收法规的形式颁布实施，并报全国人大常委会备案。如果与国家法律、行政法规(包括税收法律、法规)相抵触，中央政府或国家立法机关有权废止或责令其修改。

考虑到我国各地经济社会发展不平衡、各地方政府执行相同税收政策可能产生完全不同结果从而在某种程度上影响全国统一市场发展的客观实际，应将部分区域性较强、不影响全局经济发展和分配格局的地方税收的管理权限划分给省(自治区、直辖市)级政府，给予其浮动税率幅度的税率调整权，因地制宜地选择比例税率、累进税率、有幅度的定额税率或固定税率、弹性税率。

2、增强省—市、县(市)级政府财力

面对省—市、县(市)级政府自有财权形成的财政收入小于其各自承担财政支出责任的政府间财力配置常态，应从划分税收收入、收费和债券收入以及完善财政转移支付制度等方面，增强省—市、县(市)级政府财力。

(1)划分税收收入

作为省直管县体制改革的直接后果，政府层级缩减，为中央—省—市、县(市)各层级政府划分和共享有限税种形成的财政收入创造有利条件。一方面，在中央和省级政府层面明确划分各自主体税种，划分依据不仅要考虑各税种自身特点，即流动性强的税种归中央政府，流动性较弱的税种归地方政府，而且应考虑各层级政府征税权或税收归属统一性问题，避免地方政府之间恶性降税竞争。因而，建议将个人所得税及待开征的社会保障税设为共享税，增值税、消费税、企业所得税和资源税构成中央政府主体税种，营业税和房地产税等财产税以及城市维护建设税构成地方主体税种，由地方政府来征收，适时开征燃油税、环境保护税、遗产税和赠予税等税种作为地方税的辅助税种。

另一方面，以征收管理效率和对经济发展促进作用大小为标准，将省级政府可以支配的专有税种在省—市、县(市)两层级政府之间划分，或设定为各自的专有税种，或合理确定共享比例。将有利于省级政府宏观调控的税种划为省级政府主体税，将税源分散、与市和县(市)利益关系密切且需调动其组织财政收入积极性的税种划为市和县(市)主体税;同经济发展直接相关的税种确定为省—市、县(市)共享税，设定有利于增强市、县(市)级政府财力的共享税收入划分比例。

(2)划分费权和债权

《中华人民共和国预算法》第19条规定，预算收入由税收收入、依照规定应当上交的国有资产收益、专项收入和其他收入四项组成。其中，预算法实施细则除对“国有资产收益”和“专项收入”的内容做出明确规定外，对“其他收入”的详细内容没有任何相关规定。一方面，结合我国政府收费数额巨大、资金分散、管理混乱、用途不明的现状，应在检查清理各级政府和部门收费项目的基础上，取缔各种不合理、重复、越权和国家明令禁止的收费项目;严格界定具有税收性质、收入稳定、受益范围和程度明显的准公共产品收费范围和标准，通过设置新税种或者扩大税基的办法实行“费改税”，纳入到政府预算的统一管理之中，充分发挥税收筹集财政收入的主渠道作用;将涉及面窄、延续时间短，专管专用且受益地域和边界相对明确的财政收入使用收费的形式确定下来。

另一方面，考虑到地方政府资本性支出将长期为整个社会提供公共利益，其建造成本应该分摊到收益年份，这在客观上要求其支出成本应向后递延，比如地方政府债务融资，特别是中长期债务融资。若债务融资的偿债期限与受益期限大体一致，成本和受益就可以在时间和人群分布上达到一致，实现受益公平原则，并将项目的收益和成本内部化，以提高地方政府经济活动效率。这也是地方政府获得债权的合理性所在。《中华人民共和国预算法》第28条规定“除法律和国务院另有规定外地方政府不得发行地方政府债券”，应该具体细化和明确“法律和国务院另有规定”的实际内容，规范地方债券或市政债券的发行。就中国目前的现实情况而言，发债权应主要集中于省级政府，或经严格审批允许个别经济发达的市(县)政府发行债券，不宜由县、乡政府作为发债主体。此外，可以在预算法“其他收入”项目中明确罚没收入、社会保障基金收入和利息收入等项目，从而将其纳入预算内收入。

在法律允许范围内恰当运用收费权和债权，并将之在省—市、县(市)—乡级政府间恰当划分，不仅能有效增强三个层级政府的财权财力，也为我国预算法修订和政府间财权划分提供有益经验。

(3)增强市、县(市)和乡(镇)的政府间财政转移支付力度

省直管县体制改革后，省级政府的宏观调控主体地位日趋凸显，省级政府承接中央政府调控目标，获得更大自主调控本省区经济社会发展的权力和责任。经由扩大专有税种、提高中央与省级政府共享税种分享比例、明确费权和债权的划分，省级政府财力将大幅增加，为各省区经济社会发展能力的增强提供坚实物质基础。作为省级政府提高调控能力的重要手段，市、县(市)和乡(镇)的政府间财政转移支付应着重考虑以下问题。首先，转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县(市);专项拨款补助，由各市、县(市)直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县(市)。其次，提高财力性转移支付在全部转移支付中所占比重，降低照顾既得利益的税收返还及原体制补助所占比重，推进解决地区间公共服务不均问题。最后，渐进降低专项转移支付比例，减少或取消部分专项转移支付所需要的市、县(市)级政府的资金配套，增加市、县(市)级政府的自主支配资金规模。

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