低碳目标约束下政府经济调控行为转型研究

盛明科 戴 娜

(1.湘潭大学公共管理学院;2.湖南省政府绩效评估研究中心，湖南湘潭 411105)

低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为特征的经济发展模式，是能源消费方式、经济发展方式和人类生活方式的一次全新变革，也是从化石燃料为特征的工业文明走向生态文明的又一次巨大进步[1]。我国发展低碳经济的目的和实质是解决国民经济和社会发展过程中存在的高消耗、高污染、生产低效率等问题。政府经济调控行为实际上是政府利用其职能对社会经济进行干预的行为，是影响一个国家经济社会发展方式的重要变量。伴随着低碳经济理念成为一种全球性的发展理念和实践，必然要求政府经济调控行为与方式，由过去高投入、高消耗的粗放型增长方式向低投入、高环保的节能型经济发展方式转变。

一、低碳目标约束下政府经济调控行为转变的理论前提

从不同国家社会经济的历史发展过程来看，人类社会任何一种经济发展方式的转变都必然伴随政府治理方式和结构的变化。低碳经济发展模式给传统政府经济调控行为机制与政策带来挑战，政府经济调控行为机制与政策转型已迫在眉睫。

1、政府宏观调控行为与经济发展间的关联性

对于政府宏观调控行为与市场经济关系的认识源于对“市场与计划”的理论研究与历史实践。在理论上，其过程表现为从以亚当·斯密为代表的古典学派自由主义经济理论转向以凯恩斯为代表的凯恩斯主义政府干预经济理论，再回归到自由主义与宏观调控相结合的“新自由主义或新保守主义”，自1990年后又出现了以国家干预为基础的“现代主流经济学新综合”或称“新凯恩斯主义”的理论与“克林顿经济学”[2]。在实践中，20世纪30年代之前，奉行经济自由的市场经济一直占据主导，而1929年到1933年经济危机掀起了以罗斯福新政为代表的国家干预经济实践风潮，1973年由石油危机引发的经济危机重启人们对自由市场经济的努力。总之，无论是哪一学派，其观点都反映了政府经济调控行为与经济发展之间的关联性，都承认国家干预经济的必要性。

2、低碳经济发展模式与政府宏观调控行为转型的必然性

在全球工业经济迅猛发展背景下，世界人口剧增，人类财富高速积累。这带来了人类生产生活方式的改变及无节制的需求，温室气体排放量越来越大，全球灾难性气候频频发生，人类生存环境和生命健康安全受到严重威胁[3]。 “低碳经济”发展模式因此受到世界各国的青睐，开始呈现出全球扩张态势，当今的问题不再是向低碳经济转型是否必须，而是如何迅速并以何种规模促进并实现转型。在发展低碳经济过程中，世界大多数国家政府正努力寻求新的应对措施来变革传统政府治理结构。

英国以立法为主，通过法律体系的完善推行低碳经济，充分发挥政府在低碳产业发展、低碳技术研发方面的重要作用，为企业和投资商提供明确而稳定的制度和政策框架，所采取的政策思路是将政府引导与商业激励相结合，通过税收制度和气候变化协议制度，确保企业减排目标真正落实，设立碳基金，鼓励市场运用最新的低碳技术，进而引导整个社会经济结构的转变。

美国虽未签署《京都议定书》，但仍坚持以政府为主导，将开发新能源作为推进低碳经济发展的核心，融得大量风险投资和私人投资来研发生物燃料和太阳能设备，并通过《美国清洁能源和安全法案》和制定气候变化技术战略规划，建立碳排放贸易制度与交易市场，鼓励企业节能减排增效。德国政府注重发挥示范作用来实现低碳目标。通过建设重点项目及示范区的方式稳步推进低碳计划的实施，并探索出一种“学习式规划”模式，积极引导全民参与促进低碳环保政策实施方案的调整与改进。

国际经验表明，政府在低碳经济发展中扮演着重要角色。政府一方面作为低碳经济公共政策供给者和调控主体，可以通过在立法、政策制度和经济手段为低碳经济发展提供条件和支持;同时作为低碳经济发展的促进者，可以通过促进社会机构、企业组织、普通公众等各相关主体来共同推动低碳经济的发展[4]。在关乎经济发展方式的所有变量中，政府对经济的调控行为及其作用直接影响到经济发展方式及其绩效。因此，在促使经济发展方式由粗放型向低碳型转变过程中，客观上要求及时推进政府经济调控行为机制的转型。

二、低碳目标约束下传统政府经济调控行为所带来的问题

伴随着低碳经济被世界各国确立为国家战略和经济发展的目标模式，传统政府经济调控行为会带来诸如政府治理失灵、经济发展的粗放性、GDP导向政府等问题。

1、政府治理失灵

在低碳经济发展中，市场失灵同样存在，所以需要政府进行干预，将环境和资源问题在经济发展中的负外部性内部化。然而，在环保领域，由于对低碳发展理念的忽视与不明确，政府未能充分认识到政府行为转变的迫切要求或是尚未找到行之有效的方法予以变革，因而未能及时有效地转变其经济调控行为，导致在低碳实践中，政府也存在治理失灵问题，具体表现在:第一，有效的动力机制不足。目前，我国没有形成的稳定的政府投入机制。对低碳技术项目的财政支持主要来自于政府的临时拨款、政策拨款以及部分金融机构的支持，这些远不能满足低碳技术研发的资金需求。缺乏针对低碳经济发展的有效的动力机制是我国低碳经济技术研发仍比较薄弱的主要原因。第二，制约性法律制度缺失。从总体来看，目前我国现有的法律法规还存在诸多不足:低碳经济发展的法律框架体系缺乏基本法、综合法与专项法三个层面的整体联动，立法体系不够完备;缺乏必要的强制性标准等技术法规;没有开征环境污染等税种，对产生负外部性的市场主体的制约缺乏法律和制度依据;严重影响了低碳经济的发展。第三，寻租与监管缺位。我国地方环保部门的经费来源主要依赖于企业税收，因此，一些环保部门出现部门化倾向，某些领导为了一己私利，对高污染的企业坐视不管，更有甚者运用其垄断权力为寻租腐败提供便利，使政府环保管理部门成为权钱交易的会所。最后，道德风险较低。企业在违反环境保护相关法律及制度规定后所需承担的责任较低，对污染企业无法形成强制力，起不到威慑作用。加之环保部门行政执法不严，地方政府考核重经济而轻环保，监管漏洞的缺陷进一步加剧，政府公信力遭到严重的损害[5]。

2、经济发展的粗放性

一方面，在传统政府经济调控行为的作用下，政府的工作是围绕经济的快速增长这一中心目标来开展的，地方保护、行业壁垒、重复建设、GDP贡献等因素往往都会左右地方政府的经济工作方向、影响地方政府产业政策的制定，制约地方政府资源配置的市场化进程，这都是导致我国经济发展的仍呈现出粗放性特征的体制原因。另一方面，政府关于低碳经济发展的法律、政策、制度机制等方面并不完善，环境资源产权界限模糊，资源市场交易规则不健全，科学化、规范化、法制化以及市场化的环境产权交易体系尚未形成。因此，这些潜在的管理漏洞给很多企业以可乘之机，导致它们不需要支付任何费用就可以进行能源生产和废气物排放。而环境和资源是个外部性问题，这种外部性往往导致了企业在获得高额利润的同时，也导致了能源利用效率低、环境污染日益严重问题。这种传统的政府经济调控行为与经济发展低碳目标的不匹配性导致了经济的发展仍然呈现出粗放性的特征。其粗放型具有典型的“三高两低”特点，即高投入、高消耗、高污染，产出低效益和低附加值。具体表现在三个方面:第一，重要资源的利用效率依然很低。主要是单位资源的产出效率较低、资源的技术效率低、资源综合利用率和再生资源回收利用较低。第二，污染排放强度高。据BP最新统计数据分析，从2000年至2010年，我国二氧化碳排放量新增46.7亿吨，2010年我国二氧化碳排放已达83.3亿吨，以占世界25.1%的份额高居榜首，成为世界第一排放大国，并比排放量第二的美国高出21.9亿吨。第三，资源消耗量大。2010年，我国基础能源消费24.3亿吨，约占世界消费总量的1/5，居世界第一位，比美国能源消费量高1.45亿吨，并以年均递增8.89%的速度成为10年来全球能源消费递增速度最快的国家[6]。

3、GDP导向政府

从理论上来说，随着经济发展方式的转变，与之伴随而来的是政府经济调控行为、体制、结构的转型。然而实际上，这两者的转变并非完全在同一时间进行，经济发展模式的转变需要政府经济调控行为能够及时适应其发展而作出变革，但政府经济调控行为还受到其他相关因素的制约，如国情、政绩观念、财政体制、现行政策等。政府经济调控行为同样需要长期性的战略规划予以指导、相关的配套措施予以配合。因此，在我国当前低碳目标约束下，政府经济调控行为具有一定的延后性。在传统政府经济调控行为的作用下产生的弊端之一是政府依然以GDP为经济发展导向。由于近年来在考核地方政府及政府官员时，GDP是最重要的一个指标，这导致地方政府及官员不得不搞GDP崇拜，GDP上去了，地方政绩就上去了，官员升职的可能性也大了。而获得GDP的所需支付的成本不需要由政府和官员个人来承担，而是转移到社会和人民群众身上。这种GDP崇拜使得政府的整体观念仅停留在只看一个简单的货币效应，看引资、出口、GDP的规模，尤其是GDP的规模，主要关注GDP产出与经济增长率等经济指标，如GDP总量、人均GDP及GDP增长速度等指标，而忽略其他方面的平衡与发展，如生态环境的发展、民生的改善、社会的优化。人文指标、资源指标、环境指标、教育指标、幸福经济指标以及其他社会各项指标都得不到关注。实际上，在这种导向下，增长的不只是GDP，还有大量的垃圾与污染。因此，经济转型必须放弃GDP挂帅的思路，要坚持科学发展观，充分考虑资源、能源和生态环境的压力。

4、资源短缺和环境污染

传统政府经济调控行为不惜以高耗能的方式来换取经济的增长。随着经济的快速发展，我国的工业化、城镇化进程不断加快。然而，工业化和城镇化进程必须以大量的资源和能源为支撑。我国人口众多，人均资源不足。2010年，世界煤炭平均储采比为118，我国仅为35，显然低于世界平均水平。已探明的石油、天然气、铁矿石等资源的人均拥有储量也明显低于世界平均水平。长期以来经济的粗放式增长导致我国单位GDP能耗和主要耗能工业产品能耗高于主要能源消费国家的平均水平，资源的利用效率低下。我国二氧化碳排放强度高于世界平均水平30%以上，全国能源消费总量以年均递增8.89%的速度从2000年的13亿吨标准煤提高到2010年的32.5亿吨标准煤，能源消费的新增量占世界的84.5%。而冶金、钢铁、电力等主要高能耗行业的单位产品能耗也比世界先进水平平均高40%以上。资源瓶颈制约已成为我国经济可持续发展亟待解决的突出问题，发展低碳经济的意义不言而喻。同时，传统的政府经济调控行为也忽视了经济增长与环境保护的统筹，造成了我国严峻的环境形势。自我国经济快速发展以来，我国各种工业污染物、生活污染物的排放量也远远超过环境容量，近岸海域环境质量不容乐观，环境污染严重。如河流等地表水污染比较严重，一些流经城区的河流中下游发黑发臭，水质劣于国家地表水Ⅴ类标准;环境空气质量受到机动车尾气和区域性污染传输等影响，酸雨和灰霾现象较为突出，灰霾天数逐年增加。适时转变政府经济调控行为，转变经济发展方式，发展低碳经济已成必要。

三、低碳目标约束下政府经济调控行为转变的现实价值

低碳目标约束下的政府经济调控行为机制，是指政府为促进低碳经济发展而实施的各种经济调控方式及其运行的状态系统，包括产权交易、用者付费、管制与放松管制、政策调控等手段的搭配及其运行的匹配组合。低碳目标约束下政府经济调控行为转变，从现实价值的角度来看，能适应经济发展方式的转变，能缓解资源矛盾和环境污染，从而构建出低碳政策制度供给、低碳发展公众参与的政府治理框架和社会行动体系。

1、政府经济调控行为转变是适应经济发展方式转变的迫切需要

长期以来，我国经济的快速增长主要依靠高碳消耗，粗放使用煤炭、石油等不可再生能源导致经济的可持续发展受到阻碍，发展低碳经济成为一种内在需求。然而市场经济本身存在缺陷，市场运行机制反映的仅仅是眼下交易双方的利益，而未涉及到长期的、其他社会市场经济主体的利益。在市场机制的支配下，容易导致企业无视低碳经济的发展要求，盲目追求经济利润，在进行生产时，对传统能源尤其是煤炭资源的利用率较低，排污量大，环境污染十分严重。因此，我国要处理好人口、经济、社会、资源、环境等多种关系，促进人与自然和谐发展，实现低碳发展目标，仅仅依靠市场机制的自发调节作用是不够的，必须要充分发挥政府在市场经济中的主导作用。转变政府经济调控行为成为低碳目标约束下我国经济发展方式转变的迫切需要。转变政府经济调控行为，发展低碳经济，强调低碳经济发展的重要性，加强对清洁能源的研发力度，提高节能降耗技术创新能力，对于产业结构升级而言，一方面，是调整和优化经济结构和产业结构的重要途径。主要通过提高资源、能源的利用效率，降低经济的碳强度来达到。另一方面，是我国优化能源结构的可行措施。着力于提高可再生能源比重，从而有效降低单次能源消费的碳排放。对于经济、资源、环境的整体发展而言，既有利于缓解人与自然之间的尖锐矛盾，实现节能减排，保护环境完整;又能借助经济、资源、环境和谐发展的反作用力来促进经济的进一步增长。总之，转变政府经济调控行为，大力发展低碳经济，是加快转变经济发展方式的理想选择。

2、政府经济调控行为转变是缓解资源矛盾和环境污染的内在要求

我国政府职能主要体现在“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，低碳经济发目标的提出，使得政府生态管理职能的内涵和范围得以进一步丰富与扩大。在传统发展观念导向下，政府的生态管理职能对应于“先污染后治理”模式，就是政府致力于保护、改善和修复生态的管理职能[7]。这种边容忍污染边敦促治理的管理职能导致了严重资源浪费和环境污染。而这与低碳发展的目标是背道而驰的。传统的生态管理职能已经不能适应低碳经济发展目标，转变政府调控行为，加强政府的生态管理职能成为大势所趋。虽然我国能源资源总量丰富，但我国人口众多，人均拥有量仅相当于世界水平的50%，在世界上处于较低水平。已探明的石油、天然气等资源更是相对不足。当前，中国正处于工业化、城市化快速发展的阶段，人口持续增长、消费结构升级、工业迅速发展和城市基础设施建设使得我国对能源和资源依赖度较高。然而长期以来，我国经济发展的主要模式就是“高碳模式”，来源于国际能源机构和世界银行PPP数据表明:目前，我国的能源消耗强度偏高，是美国的3倍、日本的5倍、世界平均水平的3倍。单位GDP能耗和单位产品能耗也明显高于主要能源消费国家的平均水平。在此情势下，单纯依靠增加能源供应来满足持续增长的消费需求已经难以为继。资源瓶颈制约严重制约了我国经济的可持续发展。因此，能源的高效利用、生态环境的保护迫切要求政府转变其经济调控行为，加强政府的生态管理职能。

3、政府经济调控行为转变是建立低碳型政府的重要基础

在我国社会主义市场经济体制下，经济调控行为的主体是政府，低碳目标约束下转变政府经济调控行为，无疑有利于建立低碳型政府。所谓低碳政府，是指能够促使不断减少以二氧化碳为主的温室气体排放总量以及单位排放强度这一过程的政府模式[8]。在低碳目标约束下，政府必须树立低碳经济发展理念，重新构建科学合理的政府职能框架，将促进低碳经济以及低碳社会发展作为其基本职能之一。政府的法律法规、制度机制、政策及经济手段都要以低碳发展目标为核心，与低碳发展理念与实践紧密结合起来，即加强立法和制度创新不断为推动低碳经济发展提供重要保障和驱动力;制定各种鼓励以低碳方式发展经济的政策为低碳经济发展提出目标和可行的措施;运用多种经济手段为低碳经济发展提供物质支持。在低碳社会建设中，政府科学地制定发展低碳经济的战略目标和总体实施规划，着力提高低碳发展管理创新能力，并充分发挥主导作用，促使社会机构、企业、个人等其他主体参与合作，共同致力于促进低碳发展目标。以实现对社会公共事务管理和政府自身内部管理的低碳化、国内事务管理与国际事务管理的低碳化。显然，在低碳目标导向下转变政府经济调控行为，有利于强化政府责任，展现低碳政府风貌。

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