公共政策制定中公民网络政治参与研究

郑丽珠

(上海理工大学管理学院，上海200093)

公共政策制定中公民网络政治参与研究

郑丽珠

(上海理工大学管理学院，上海200093)

在互联网时代，公民网络参与公共政策的制定已经成为时代发展的趋势。如何使公民能够有序地利用网络参与公共政策制定，是我国当前社会面临的一个重要课题。公民网络政治参与对公共政策的制定既有积极作用，也存在许多问题，今后应当采取切实可行的措施，引导公民的网络政治参与。

公共政策制定;互联网;公民网络政治参与

从2001年人民网对“南丹矿难”的揭露到2007年的重庆钉子户、山西黑砖窑奴工、陕西虎照门，从2009年的云南“躲猫猫”到杭州飚车案、上海的“楼脆脆”、“执法放倒钩”等事件，以及今年的药家鑫、高晓松酒驾案等，我们看到了公民利用网络这个平台，对政府行为进行监督，发出正义的声音，都在不同程度上对真相的澄清和相关公共政策的出台起到过巨大的推动作用。这让我们看到了网络民意与网络监督力量的强大，也彰显出网络政治参与的影响力量。本文通过分析公民网络政治参与对公共政策制定的影响，提出了完善公民网络政治参与的对策。

一、公民网络政治参与的含义

(一)理论背景:哈贝马斯的公共领域理论

哈贝马斯认为:“公共领域是一种独立于政治权利之外，并且不受官方干预的社会公民自由讨论公共事务、参与政治的活动空间或者公共场所，其范围包括团体、俱乐部、党派、沙龙、通讯、交通、出版、书籍、杂志等等，这个由私人构成的公共领域是一个松散但开放和弹性的交往网络。”[1]187-205网络也是一个公共领域，它是公民进行网络政治参与的前提。近年来网络技术在中国迅猛发展，大众传媒发生了革命性的变化。

网络为公民交流观点提供了更为自由、平等的平台，网络空间自由讨论、公众参与、批判精神等特性是符合公共领域构建的基本条件的。在那些涉及公共利益的事件处理过程中，网民的讨论很大程度上发挥了舆论导向、政府监督的作用，使得一些试图靠拖、躲、捂掩饰责任的行为被穷追不舍的网民“晒”出来。而类似全民参与重大公共事件的讨论对于过去的传统媒体来说几乎是不可能的。同时，形成公共领域的另一个重要条件是公众能通过对公共事务展开理性的批判，在理性的基础上达成对问题的普遍共识。网民能够在公共事件的讨论过程中发挥自身的专业知识，并寻求正规的渠道呼吁关注和表达自己的意见。因此，网络是现代意义上的一种公共领域。

(二)公民网络政治参与的概念和特征

公民网络政治参与，是指公民或公民团体通过网络表达利益、参与决策，试图影响政府决策的活动。[2]网络政治参与是信息时代公众政治参与的新方式，已经成为政治参与主体实现民主权利的重要组成部分。它主要有如下特征。

1．网络为公民的政治参与营造和发展了新的空间，使以往在传统媒介无法实现的个人表达自由和言论自由成为可能。互联网是一个开放的系统，无论是谁，都可以在其中发表意见，阐述观点。同时，在网络中虚拟的个体可以脱离身份与监督，真实地发布自己的观点与意愿，人们可以在其中不受时空、地域的限制，可以自由、平等地进行对话与信息交流。

2．网络为公众的政治参与提供了新的途径和方式。网络突破了传统的政治参与仅限于投票、信访等途径和对报纸、电视等媒介的依赖，可以通过邮件、讨论组或网络会议等方式参与政治生活。网络的交互性具备面对固定对象的点播形式与不限对象的广播形式，各种各样的信息可以自由地交流、渗透，交互产生影响，进而产生较大的社会影响。[3]

3．网络极大地提高了公众的政治参与积极性。在网络中，公众即使是最底层的人也可以利用网络便捷地了解政府的计划和政策，可以用网络表达自己的压力和要求，而且也能得到当局的重视和解决，新医改或教育改革等民生问题在网络上广泛征求民意就是最好的证明。

二、公民网络政治参与对公共政策制定的影响

(一)公共政策制定中公民网络政治参与的积极作用

1．推动了公共政策议程的建立。公民通过网上讨论、签名请愿、民意测验、电子邮件等网络参与方式表达意见，使其关注的社会焦点问题被决策层所发现，促使政治领袖和权力精英将这些社会问题转化为政策问题，建立政策议程，再通过政策的制定和执行加以解决。

2．有助于提高公共政策制定的质量。高质量的公共政策需要高质量的信息，公民网络参与具备开放性、隐匿性、低成本性的特点，因此与其他参与方式相比，在全面、准确、有效地提供信息方面更具优势。对公民而言，通过网络参与政治，比通过报纸、电视、广播等传统途径所付出的时间、精力和金钱要少很多;对政府而言，通过网络与民众进行互动、收集资料，相对通过传统方式获取民意的成本来说，也大大降低。[4]

3．有利于促进政府的政务公开。网络的兴起客观上打破了我国政府以往信息垄断的局面。在网络分散式的传播模式下，公众几乎能与政府官员同时接收到各种各样的信息，政府与公众信息不对称的情况大大改变。网络上信息的开放使公民参与政治成为现实，激发了其参与热情，而越来越多的政治参与也加强了公民对信息透明化的要求，因此，公民网络参与将有力地促进政府信息的公开化，促使“透明政府”、“阳光化决策”的形成。

(二)公共政策制定中公民网络政治参与存在的问题

1．网络的虚拟性易造成公民的情绪化参与。在网络上，人们并不使用其真实身份，匿名性和隐蔽性被有效地结合起来，减少了人们政治参与的不安全感，本身受到的法律规制力和道德约束力也大大弱化，使得信息的发布和传播在一定程度上也失去了控制，因此一些别有用心的人会利用网络散布虚假信息、恶意信息误导公众，煽动公众情绪制造肤浅的、虚假的民主。[5]普通公民由于其非专业性，往往缺乏辨别政治信息真伪的能力，容易在网络政治参与中出现“跟风”现象，促成非理性的政治参与，妨碍社会的稳定。目前我国民主政治体制尤其是政治参与机制还不完善，如果政府不对网络参与加以正确引导，就会造成一些非理性化、非制度化的参与和参与的无序，从而给政府决策的民主化和科学化造成不良影响，进而损害国家的利益。

2．“数字鸿沟”影响公民网络政治参与的公平。数字鸿沟是指信息富有者和信息贫穷者之间的巨大差距，是由对现代信息技术和信息资源掌握的多少而产生的差距现象，是信息技术在普及过程中呈现出的一种极不平衡的扩张状态。目前，网络政治参与的主体主要是有技术、有能力的社会公众，还有很多的公民没有条件或能力应用信息网络技术进行网络政治参与。[6]另外，即使是有能力上网的人，也有相当一部分并没有驾驭信息的能力，从而导致政治参与能力的不均衡。无论是在利用网络参与政府决策的广度上还是深度上，地区间都存在着差异。而且受过较高教育的公民往往更容易掌握网络参与的技术和方法，利用网络参与公共决策。公民参与的一个题中之义就是，公民能广泛、公平地参与到政治生活中来，然而数字鸿沟使一些网络弱势群体在网络参与方面处于劣势地位，造成他们部分话语权和利益表达的缺失，无法公平地参与政策制定。

3．电子政务的滞后限制公民网络政治参与的发展。我国传统的政府治理理念以约束为导向，这种导向对我国电子政务的发展模式有很深的影响。我国各地方政府虽然大部分设有门户网站，但其中很多并没有真正设置为公民服务、与公民交流互动的栏目，网上调查、网上听证、网上审批这些可以通过网络简化公民参与程序的功能也不完善，大部分流于形式化。这样的电子政务不能够为有序的网络参与提供便利条件和技术支持，更无法为公民网络参与建立制度化的途径。

三、完善公民网络政治参与的对策

(一)加强网络道德建设，提高公民素质

由于网络的渗透性和隐匿性，一些煽动性的言论极易导致网络的失控，因此有必要采取法律和行政手段，对网络进行适度管制。要加强网络道德建设，使公民既充分享受网络带来的言论自由和信息知情权，也履行和承担相应的义务和责任，主动拒绝网络上的非理性言论，在网络中形成一个良性的民主环境。要使公民意识到他们是网络道德的责任主体，要对自己的网络行为所产生的社会影响负责，并加强公民准确、有选择性地解读网络信息的能力，这样才能使网络信息充分发挥其作用。同时，决策者要认真、冷静地分析网民的议论，用自身的理性判断做出合理的决策。

(二)降低“数字鸿沟”带来的阶层分化，完善网络弱势群体的表达机制

数字鸿沟造成了一部分网络弱势群体，弱势群体往往在政府制定政策的过程中难以体现他们的利益诉求和期望，导致政府政策制定的偏失。要加强网络弱势群体的网络政治参与，就要从两方面入手:一方面要加强网络信息基础建设，另一方面要疏通其利益表达渠道。政府要加强信息网络基础设施建设，提供实施电子政务的硬件，从根本上消除信息获取方面的差距;采取相应的措施，加强网络相关技术的教育普及，降低公民参与的经济和技术门槛，降低信息霸权带来的阶层分化，比如提供免费的网络教育，开放公共图书馆等，可以让更多的人有机会参与其中，实现更为广泛的公民参与;同时鼓励网络弱势群体转变观念，组成代表自身利益的组织，通过参与政策的制定来进行利益诉求。

(三)健全和完善政府的政务公开模式，提供公民网络政治参与的有效途径

公共政策的制定系统应是一个与社会交流互动的开放性系统，政府通过大力发展电子政务，可以增强其开放性。政府应加强对自身门户网站的建设，通过网络平台及时地收集和发布信息，真正做到与公民互动，并根据民众的反应来制定公共政策、预测政策实施的可行性，以避免政策制定失误，提高政策质量。此外，在促进网络民主选举的过程中，国家要对信息网络技术系统进行引导和监督，使传统意义上的民主和以网络技术为载体的民主向实质性民主深化，保障公民的民主权利。

(四)完善相关法律，引导和规范公民网络政治参与

1996年以来，我国颁布和实施了一系列互联网相关的法规和条例，但随着网络应用的纵深发展，许多条文已显得滞后且缺乏可操作性，政府必须对此加以完善，在法律上规范公民参与。此外，政府可以通过议题互动来引导网络公共舆论的理性化。例如在公共论坛对网络舆论中的主要噪声加以澄清;通过网络媒体及时发布新闻焦点的相关真实、客观的信息;政府官员到网络媒体访谈，接收网民关于议题的问答;通过网络调查的方式征求公众的意见等，从而有效防止舆论被不真实的信息引入非理性的方向，引导公民有序、理性地参与公共政策制定。

四、结语

公民的网络政治参与是信息时代公众政治参与的新方式，已经成为政治参与主体实现民主权利的重要组成部分。它一方面为公民参政议政提供了新的途径，并对政府行为进行有力的监督，为政府进行政策制定提供了依据;另一方面，在它的发展过程中出现的很多问题需要政府进行必要的管理与引导，制定相关政策，完善相关法律。总之，网络民主的发展是一个渐进的过程，需要国家、社会和公民的共同努力，才能充分发挥其对政治民主的促进作用。

[1] [德]尤根·哈贝马斯．公共领域的结构转型[M]．上海:学林出版社，1999．

[2] 吴礼芹．网络环境下政治参与及民主监督促进作用[J]．中国集体经济，2009，(28)．

[3] 杨蔚琪．网络政治参与:民主政治发展的路径选择[J]．中共浙江省委党校学报，2011，(1)．

[4] 潘燕华．试析网络环境下公民参与的影响及其对策[J]．中国集体经济，2008，(5)．

[5] 王慧军．健全和发展网络时代的电子民主[J]．中国信息界，2009，(1)．

[6] 李荣胜，赵国峰．我国公民网络政治参与中的“数字鸿沟”研究[J]．技术与市场，2011，(6)．

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1672-0040(2011)06-0037-03

2011-09-05

郑丽珠(1988—)，女，河北邢台人，上海理工大学管理学院硕士研究生，主要从事公共政策分析研究。

(责任编辑 李逢超)