农村公共政策执行中的农民参与研究

周晨虹

(济南大学政治与公共管理学院，山东济南 250022)

农村公共政策执行中的农民参与研究

周晨虹

(济南大学政治与公共管理学院，山东济南 250022)

扩大农民参与是保证新农村建设各项政策顺利实施的战略选择，有利于维护农民群体利益、促进农民与政府之间的价值互动以及对公共政策执行过程进行监督。我国农村政策执行中的农民政治参与一直处于弱势状态，扩大农民参与应从构建政府与农民之间的信息沟通机制、利益协商机制、意愿表达机制、矛盾调解机制以及组织参与机制入手。

公共政策执行;农民参与;参与机制

以我国经济社会发展和公共利益为目标的公共政策能否达到预期目标，是目前我国政府与社会共同关注的现实问题，而政策执行对象的广泛认同和支持则是公共政策有效执行的关键性因素。近年来我国农村公共政策进入了密集发布期，但是由农村政策推广实施所带来的相关问题也日渐增多。这一方面由于农村公共政策制定本身及政策执行主体的原因;另一方面，农民政治参与的不足也影响了农村公共政策的执行成效。在农村政策执行过程中注重发挥农民参与的作用，已成为新农村建设背景下农村民主政治发展的全新课题。

一、农村公共政策执行中农民参与的必要性

作为政策过程的中介环节，公共政策执行是将政策理想或目标转化为政策现实的唯一途径。史密斯(T．B．Smith)是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者之一，在他提出的过程模型中，政策执行过程有四个至关重要的影响因素，即理想化的政策(ideal policy)、执行机构(implementation agency)、目标群体(target group)和政策环境(environ－mental factors)①Thomas．B．Smith，“The Policy Implementation Process”，Policy Sciences．Vol．4，No．1973．pp．203 －205。。这四个方面都是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素，而其中目标群体作为公共政策直接作用的对象，在很大程度上决定着公共政策能否达到预期的目标。

目标群体是指公共政策在思想观念、价值利益、相关行为方面直接涉及的社会群体或个人。在公共政策执行过程中，目标群体必须作出适当的反应以符合政策要求，其组织和制度化程度、接受领导的情形等对公共政策的有效执行具有关键性的影响。随着政治民主化、经济市场化和公民意识的日益觉醒，政策接受者不再是所谓的“顺从的目标群体”，也不是被动的“政策客体”或“政策对象”，而是能够自觉认识到政策目标和措施与自身利益间的关系，并作出积极反应的主体，即政策接受主体。②金太军:《公共政策执行梗阻与消解》，广东人民出版社2005年版，第211页。从新公共行政的视角来看，公共政策的有效执行需要公共管理者将目标群体的参与热情和行动与公共管理过程有机平衡或结合起来。在公共政策过程中，目标群体不仅应参与政策的制定，而且一旦政策被采纳，也应参与政策的实际操作，进入公共项目的实际管理过程。公民对于公共政策执行过程的参与，不仅可以培养公民的决策“所有权”意识，而且也增加了决策执行成功的可能性。

在新时期，主导我国农村基本格局的依然是国家、乡村集体和农民三方面，三者的互动与协调主宰着农村的基本运行方向。农民与政府、乡村集体之间相互联系、相互影响，构成了农村环境下从公共政策制定到公共政策执行再到公共政策制定的完整循环过程。农民是农村公共政策执行的目标群体，也是最为重要的利益相关者与政策接受主体。从公共政策执行的视角探索扩大农民政治参与的新路径与新形式，不仅是农村公共政策有效执行的前提条件，也是符合我国新农村建设现实需求的战略选择。

从博弈理论模型来分析，公共政策的执行过程不是单方意志行为的过程，而是各种势力及因素参与博弈互动的动态过程。一般而言，获得利益的目标群体不仅不会反对政策的执行，还会积极支持和配合;但是失去利益的目标群体的行为则变得复杂。通常情况下，目标群体会根据政策对自己利益损害的多少，以及削弱自己实力的大小，来选择干扰、甚至破坏公共政策执行的行为程度。①张骏生:《公共政策的有效执行》，清华大学出版社2006年版，第146页。在农村公共政策的执行过程中，农民对于公共政策的态度在很大程度上源于政策执行对其利益的影响，由利益关系所左右，取决于现实的利益、政策执行成本的权衡以及自身实际承受力。随着新农村建设的推进，农村公共政策的执行效果与农民利益实现的关联愈加密切。如近年来全国各地都推行了农村社区化政策，这些政策的执行对农民的生产生活方式产生了深远的影响，与农民的经济利益直接相关。调查显示在农村社区化政策执行过程中，经济上个人支付费用过高是农民最为担心的事情。②周晨虹、许杰:《新农村建设中农村社区服务现状与需求调查研究报告》，载《调研山东(2010)》，山东人民出版社2011年版，第218－219页。因而，在农村政策的执行过程中，政策执行者应把农民作为最为直接的利益相关者，充分考虑农民的经济承受力，立足于农民的利益诉求，更多采取农民自愿的方式，尽量不采用强制性的措施。让农民充分了解公共政策的执行过程，并选择其经济上能够接受的执行方式，有助于维护农民利益，提升农村公共政策的执行效果。

在农村公共政策执行过程中，不仅应考虑物质利益分配，更应考虑农村公共政策的价值权威性分配。农民长期以来形成的思维方式、行为模式或风俗习惯往往蕴含很强劲的势能，如果农村公共政策与农民传统价值观和文化观相冲突，那么政策在执行过程中则会遇到很大的心理阻力而步履维艰。而农民的广泛参与以及与政府之间的有效互动可以缓解公共政策执行中的价值冲突，提高公共政策的执行效果。很多为农民所固守的农村文化传统对于农村公共政策执行产生着制约作用。政府在决策与政策执行之前，应了解农村的实际情况和农民的价值取向，充分尊重农民的选择。让农民广泛参与到政策决策与执行过程之中，可以在很大程度上减少公共政策执行中的偏差和失误。农村公共政策大多是发展性政策，而非限制性的政策。对于发展性政策，政策的支持扶助因素大大超过了限制因素，政策原则也比较宽泛。在政策执行中执行组织与执行人员完全可以不失原则地与政策调适对象形成密切的关系。③王骚:《公共政策学》，天津大学出版社2010年版，第200页。农民对于公共政策执行过程的有效参与，可以改善农民与政策执行主体之间的互动关系，避免对政策执行者的不信任通过态度泛化机制投射到其传递的政策信息上，从而减少公共政策执行中的矛盾与冲突，提高农民对于公共政策执行的认同度与接受度。

相对于一般公共政策而言，农村公共政策存在着政策目标难以度量、公共部门激励不足、政策不完备等特点，更是给了执行者扭曲政策、谋取个人和集团利益的机会。④谭秋成:《农村政策为什么在执行中走样》，《中国农村观察》2008年第4期。近年来在农村政策执行中出现了诸多问题，如普遍存在的“上有政策、下有对策”、“土政策”以及强制执行等问题，使得公共政策执行成为农村社会矛盾冲突较为集中的地带。事实上，农民对政府及其公共政策的制定初衷还是有很大信任的，但对政策执行的担忧却远远大于了政策的制定过程。因此，在农村政策执行中，除了要健全相应的监督机制、评估机制以及责任追究机制之外，还要让农民亲身参与这些机制运行之中。农民对政策执行过程的有效参与，有助于防止农村公共政策执行评估结果的失真，确保政策执行信息反馈的完整性和科学性;同时也有利于加强政策执行的责任追究和行为监控，防止不良结果的恶化，维护农村公共政策的权威性，实现农村公共利益最大化的目标。

二、农村公共政策执行中农民参与弱势的表现

由于农民基层政治发展水平以及农民文化素质等诸因素的制约，我国农民的政治参与一直处于弱势地位，尤其是在农村公共政策执行过程中弱势地位更为明显。这种弱势状态不仅不利于农村民主政治的发展，而且也对农村政策的执行效果产生了诸多负面影响。在新农村建设中，农民对各种惠农政策执行的参与不足直接影响了新农村建设的实际功效。

一是公共政策执行信息的获得渠道不畅。在我国公共政策执行过程中，信息不对称一直是普遍存在的客观现象，在农村公共政策执行过程中农民的知情权得不到保障的现象更为突出。有时出于对自身利益的保护或遭受某些利益集团的压力，一些涉农的政府部门不愿公开有关农村政策的详细信息。也有一些官员的思想还停留在“民可使由之，不可使知之”的落后观念上，政务公开程度较低，在制定政策与进行决策的过程中习惯暗箱操作和利用强势操控信息。政府与农民之间的信息不对称状态，降低了农民对政府的信任度，农民与政府之间很难有真正平等、公正的对话权和监督权。

二是公共政策执行中农民的利益表达手段有限。公民参与的成功与否取决于其能否有效地表达利益诉求，取决于他们与其他利益主体进行竞争和博弈的能力和策略，以及政府对其利益诉求的认可和吸纳程度。在农村公共政策执行过程中，农民与基层政府等执行主体之间难免产生利益矛盾与冲突，农民通过制度化机制表达利益诉求就成为保证公共政策有效执行的重要条件。但在现实中处于弱势地位的农民所能采取的手段和表达自己意愿的方式十分有限。虽然农民通过人民代表大会制度可以影响公共政策的制定和执行过程，但由于种种原因，人大代表的代表性受到一定程度的影响，使得这种代理型农民参与大打折扣。农民在人民代表大会中的代表比例不足造成农民参政议政的不足。虽然近年来社会媒体对于“三农”问题予以了更多关注，农民的很多意见与主张都是由新闻媒体提出而引起社会反响，但新闻媒体的参与作用仍然是间接的手段，农民缺乏制度化的利益表达渠道是制约农民参与公共政策过程的现实因素。

三是公共政策执行中农民参与的层级低，效能差。地方政府是农村公共政策精神的解读者、内容的转化者，也是农村公共政策执行的监督者。农村公共政策的主要执行主体是县级政府以及乡镇政府。但是当公共政策执行出现不符合农村实际的情况时，农民对县级和乡镇政府的决策却几乎很难发生直接的影响。农民政治参与大部分仍集中在村一级。①周作瀚、张英洪:《中国农民的政治参与和参政权》，《政治学研究》2007年第2期。由于参与层级较低，农民更多以自己的策略对公共政策执行产生着影响，所产生的自上而下的政策变形，又在很大程度上消减了公共政策的应有功效。②王颉等:《多维视角下的农民问题》，江苏人民出版社2007年版，第3页。虽然近年来不少经济发达地区的农民对自己在农村政治生活中的主体地位有了一定的认识，希望自己能在其中有所作为，但是农民实际参与能力的低下使得农民在公共政策执行过程中处于被动的境地。

四是公共政策执行中农民参与的组织基础薄弱。村民自治组织是政府执行主体与农民目标群体之间最为重要的环节，农民对于村庄公共事务决策和管理的直接参与也是农民接受与配合农村公共政策执行的过程。农民参与村民大会的主要目的是为了了解政策或监督政策的制定与执行。但是现实中由于村民自治的原则和内容往往大打折扣，也使得农民对于农村政策执行的参与流于形式。另外，农民也缺乏更高层面上正式组织制度的支持，其参政的意愿无法通过正式组织表达出来。农民对农村公共事务的参与很大程度上依赖于宗族、家族、私人关系等初级群体的影响，农民仍是习惯于通过政治体系中的个人力量而非组织之间的互动实现参与的愿望。

五是农民非制度化参与有扩大的趋势。自从《行政诉讼法》等法律颁布实施以来，农民提出行政复议、行政诉讼的案件逐渐增多，说明农民对于公共政策执行过程的参与愿望越来越强烈。但是由于广大农民对法律知识的不熟悉，再加上我国司法体系本身不是很完善，存在有法不依、执法不严的现象，诉诸法律往往要使农民付出高昂的代价。近年来农村各种利益矛盾与纠纷增多，而农民参与的制度化渠道不能满足日益增长的需求，农民的正当利益诉求难以通过合法途径解决，成为个别农民非制度参与并导致农村社会不稳定的主要根源。农民的非制度化参与不仅呈现出日益增多的趋势，而且也表现出比较激烈的方式，如越级上访、投诉抗议甚至报复村干部、暴力围攻政治组织等。非制度化参与不仅无益于农民利益的维护，而且对公共政策执行主体的合法性与权威性构成威胁，直接影响到农村社会的政治稳定。如果不尽快在公共政策执行中建立农民政治参与的有效机制，农民非制度化参与的困境还会有增加的趋势。

三、公共政策执行中农民参与机制的构建

随着我国新农村建设向纵深推进，农村公共政策对于农村社会发展以及农民生活的影响日益明显，农民对公共政策的广泛理解、认同与接受的积极作用也将越来越突出。农民政治参与决不能只停留在“农民行使选举权”这样的间接民主的范畴内，而是要逐渐尝试使农民参与进入到诸如政策制定等的直接民主领域，包括对政策制定、执行和评估诸环节的参与。③谭琪、张军:《我国农民阶层政治参与权利的现状分析》，《学习与实践》2010年第2期。而扩大公共政策执行中的农民参与，则要求基层政府从公共政策的目标出发，着力构建既适合农村社会发展水平，又符合农民知识与能力水平的农民政治参与机制。

一是要加大农村公共服务投入，构建政府与农民之间有效的信息交流机制。公民参与实际上是政府与公民之间的良性互动过程，通过互动过程政府可以获得信息，并获取公民对于政策的认可和接受。在农村公共政策执行过程中，政府与农民之间首先要具备良好的沟通媒介，这就需要政府加大农村教育、信息等公共服务投入，提高农民的文化素质与信息化知识水平，开阔农民眼界，让农民能够充分了解农村政策的决策与执行。在比较发达的农村，基层政府应充分利用报纸、广播、电视、计算机网络等媒体，保证政策信息渠道的畅通。在相对落后的乡村，也应通过告示、宣传栏等手段向农民做好公共政策的解释与宣传工作。政府也需要从农民那里获得信息。虽然通过专业社会调查等方法可以了解农民对于政策的接受程度，但我党传统的群众工作方式仍然具有天然的优势。定期派遣干部深入乡村与农民进行面对面的沟通与讨论，加强政策的宣传，可以形成与农民思想的动态交流，更加有利于农村公共政策执行取得理想的效果。

二是要完善政策执行的法制化建设，构建农民合法意愿表达机制。为了保障农村政策执行过程中农民的合法权利，增强农民的意愿表达能力，应加强农村法制建设，完善涉农法律法规，增强依法行政的能力，提高政府对于农民利益表达的回应度。针对农民在法律运用中的弱势地位，应完善法律救援制度，降低依法维权的成本，使农民能在合法权益受到侵害的情况下，比较迅捷地运用法律手段维护权益。在农民意愿表达的诸多制度化渠道中，信访机制起着至关重要的作用。信访部门是农民意愿表达的专门机构，要真正发挥信访制度的作用，减少信访的成本，必须进一步完善信访制度的具体设置，如信访考核指标体系，增强各级政府在处理上访问题的协调与配合，提高地方政府依法、依政策妥善处理农民关系利益问题的能力与效率。

三是要创新政策执行方式，构建政府与农民之间的利益协商机制。在农村政策执行过程中政府应通过多种方式与农民就政策的问题的形成、备选方案的拟定、政策方案的选择等进行磋商和谈判。对于较为发达的农村地区，应针对政策制定与执行的各个环节召开专门的听证会，让农民把对政策执行的意见充分表达出来。在一般农村地区，也要充分利用村民大会、恳谈会等形式，让农民有地方说话、敢于说话。各级政府也应及时、准确地把农民的想法、意见与建议汇总上去，并做出及时地回应，尤其是农民利益诉求强烈的问题，应及时解决。在目前的新农村建设中，很多公共政策都涉及了农村公共服务的供给。在政府支持为主导的农村公共服务供给中，应充分尊重农民的意愿，让农民广泛参与到农村公共服务的决策与生产过程中来，发挥农民自身的积极性与创造性，以农民参与为基础，构建新型的农村公共服务供给机制。

四是要加强政策执行过程监督，构建农村矛盾调解机制。近年来在新农村建设中，由于旧村改造、土地管理改革、农村开发等政策的推进，农村社会矛盾的主体逐渐多元化，原来主要是农民之间的矛盾，现在转变为农民与政府以及职能部门、农民与非公经济组织以及农民与村干部之间的矛盾。这些矛盾的存在小则形成民间纠纷，大则引发群体性事件，不仅影响农村社会稳定，对公共政策的执行环境也具有潜在的危害性。构建多层次的农村矛盾调解机制，可以将矛盾与冲突化解在基层，减少农民的上访，最大程度地降低农村政策执行产生的消极影响，为农村政策执行创造一个良好的政策环境。

五是要提高农民的组织化程度，构建农民政治参与的组织机制。完善的农村民间组织既可以有效满足农村日益增长的公共服务与管理需求，促进农村社会稳定与发展，同时也可以减轻政府社会管理的压力与成本，真正实现政府农村治理结构的变革。村民自治组织是农民政治参与的重要制度框架，但不应该成为农民参与的唯一途径。在村民委员会的基础上拓宽农民政治参与的空间，还要发展多样化、制度化的农村民间组织，保证农民以组织主体参与公共事务管理。在发展农村民间组织的过程中，必须处理好政府、村民委员会以及农村民间组织的关系。基层政府在促进农民政治参与中发挥着不可替代的主导作用，准确定位农村民间组织，引导农村民间组织的发展，并进行积极的体制吸纳。政府应加大财政投入，并且引导市场与社会力量参与，建立农村民间组织可持续发展的资源保障机制。

新农村建设本身关系到我国农村经济和社会发展的全局，同时也是与农民切身利益密切相关的重大政策体系。新农村建设各项政策执行需要作为政策接受主体的广大农民的积极参与。只有真正还原农民的主体地位，充分尊重他们的政策决策与执行的参与权，将国家政策投入与农民自身的参与有机地结合起来，充分地发动和依靠农民，建设社会主义新农村的政策目标才会最终实现。

C912．82

A

1003－4145［2011］10－0035－04

2011－08－24

周晨虹(1965—)，女，济南大学政治与公共管理学院副教授。

本文系山东省社科规划项目“新农村‘合村并居’背景下的农民政治参与研究”(项目编号10CSHJ10)的阶段性成果。

(责任编辑:陆影luyinga1203@163．com)