新中国成立以来我国历次国务院机构改革述评

崔华华，苗鹏凯

（西北工业大学人文与经法学院，陕西 西安 10129）

一 新中国成立以来国务院机构改革的历程

（一）改革开放以前的政府机构改革

1.建国初期的两次政府机构改革。建国初期，《中央人民政府组织法》规定，政务院是国家政务的最高执行机关。政务院设置了4个综合委员会及其所属部、委、院、署、行、厅共35个。从1952到1953年，为了配合计划经济的建设，政务院的部门由35个增加到42个，其中经济部门增加到22个。

1954年，第一届全国人民代表大会召开，成立了国务院，同时为了加强中央对经济建设的集中统一领导和加强省、市、自治区的领导，撤销了各大区行政委员会，部委调整为35个，机构总数增加到64个。各级地方政府比照中央政府对口设置了厅、局，形成了自上而下的以中央为主的、与计划经济相一致的部门管理体制。这是中央政府第一次较大的行政改革。这次改革奠定了我国行政管理体制的基本模式。

1955年和1956年，为了适应社会主义改造进入高潮和工农业生产迅速发展的新形势，国务院部委调整为48个，机构总数达到了81个。毛泽东在《论十大关系》一文中批评了权力过分集中的现象。［1］根据这一思想，1956年下半年，中央提出了《关于改进国家行政体制的决议（草案）》，并从1958年开始将中央直属的大部分企事业单位下放给地方管理，形成了新中国历史上第一次“权力下放”。与此同时，国务院部委到1959年底减少到了39个，机构总数为60个，形成了第二次较大的国家行政改革。

2.文革时期国务院机构的“畸形”改革。上世纪六十年代初期到六十年代中期，由于中央重新强调集中管理，于是将1958年以来下放的单位先后收回中央管理。因此中央政府开始恢复和增加机构，到1965年底，国务院部委达到了49个，机构总数急速膨胀，增加为79个。

文化大革命开始后，国务院机构受到了严重的破坏，经历了一次不正常的精简过程。国务院机构在近乎瘫痪的情况下，进行了大撤并，部委剩下了26个，机构总数为32个，国务院实际能够管理的仅有19个，其余部委或局分别是由“中央文革”和军队管理。这是一场极不正常的可称之为“畸形”的改革。截止1975年，部委才逐渐恢复到29个，机构总数为52个，但其行政管理职能仍受到极大限制。

（二）改革开放以来的政府机构改革

1982年政府机构改革。“文革”结束后，国务院逐步恢复了部门管理体制，同时又增加了一些新的机构。到1981年，国务院所属部委恢复到了52个，机构总数达到100个，达到了新中国政府机构数量的最高峰。1982年3月8日，五届全国人大常委会通过了关于国务院机构改革问题的决议。我国自上而下地展开了各级机构改革，明确规定了各级各部门领导班子的职数、年龄和文化结构，要求减少副职，提高素质。国务院和各省、自治区、直辖市政府的机构数量和人员也要大幅度减少。改革后，部委减少到了43个，机构总数为61个。这次改革是一次有益的探索，加快了干部队伍的年轻化，但没有触动高度集中的计划经济管理体制，没有实现政府职能的转变。

1988年政府机构改革。1987年，国务院所属部委小幅度增加到了45个，但是机构总数迅速增加至72个。根据1987年党的十三大关于政治体制改革七项任务中改革政府机构的要求，1988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。国务院部委由原有的45个减为41个，人员编制比原来减少了9 700多。这次改革首次提出了转变政府职能的要求，强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。通过改革，国务院部委、直属机构、非常设机构数量、人员编制都有明显减少。但此次改革只是一次过渡性的改革，转变职能的目标远未实现。

1993年政府机构改革。1992年10月，党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的任务。同时提出了适应社会主义市场经济体制改革的政府机构改革的任务。这次机构改革的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。1993年，经第七届全国人民代表大会第一次会议批准，国务院进行了改革开放以来的第三次机构改革。根据改革方案，国务院组成部门、直属机构、办事机构要减少27个，人员减少20％。这次改革的特点，一是强调进一步转变政府职能；二是强调理顺部门之间的关系和中央与地方的关系。但此次改革还未涉及更深层次的制度和体制方面，因而即使改革有所成效，但由于没有制度作保障，改革成果难以巩固，之后不久就出现了机构和人员反弹。

1998年政府机构改革。1998年3月10日，第九届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。此次改革进一步加大了全面精简的力度，经济管理部门较大幅度的减少，国务院部委减少到了29个，机构总数减少到了53个，人员编制数减少到了1.6万人，中国政府改革进入了新的阶段。这次改革仍然坚持了政府职能转变的目标定位，但侧重点是优化政府组织结构。但政府机构中越位、缺位、错位现象仍然存在，这些问题得不到解决的主要原因在于政府与市场、政府与企业的关系没有真正理顺。

2003年政府机构改革。2002年11月的中国共产党第十六次代表大会提出了关于深化行政管理体制改革的任务。根据十六大精神，2003年3月10日，十届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案。此次国务院机构改革的指导思想是：坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这次机构改革的重点是：解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。这次改革是1988、1993、1998年三次机构改革的深化和完善，经过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门由29个调整为28个。这次改革解决了一些深层次问题，如在构建新的职能体系上取得了实质性进展，使政府职能更加集中化；进一步优化了政府组织结构，协调和规范了政府行为，打破了部门分割的状态，在建立责任政府、效率政府及服务政府上迈出了一大步。当然这次改革也并非解决了所有问题，它仍是一次过渡性改革。

2008年政府机构改革。根据党的十七大精神，为了更好地适应发展社会主义市场经济、发展社会主义民主政治和构建社会主义和谐社会的要求，行政体制改革被再次提上议事日程。2008年3月15日，十一届全国人大一次会议通过关于国务院机构改革方案。国务院组成部门减少为22个，直属机构减少为16个。从数量上来说，本次机构改革是最精简的。本次机构改革加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的“大部门体制”，涉及调整变动的机构达15个之多，正部级机构就减少了4个。健全部门间协调配合机制，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。［2］本次改革进一步加强了政府的宏观管理职能，突出了政府的公共服务职能，顺应了科学发展、和谐发展对政府管理的新挑战。

二 新中国成立以来国务院机构改革取得的成就

（一）精简了机构和人员，逐步建立国家公务员制度，提高了行政效率

从新中国成立以来历次国务院机构改革来看，机构和人员精简是一个非常重要的措施，甚至是最重要的措施。机构大量膨胀不仅使国务院机构林立、职责不清，人浮于事，而且导致了严重的管理主义的滋长。邓小平曾尖锐指出，这个问题不解决，不仅“四化”建设没有希望，而且可能要亡党亡国。因此，从新中国成立以来，历次改革，不断精简机构和人员，如1982年国务院机构改革，部委减少至43个，直属机构减为15个，办公机构减为3个，国务院行政机构由原来的100个减少到61个，同时规定当时国务院及所属各部门51 000名机关人员精简25％。同时在1982年以后的历次政府机构改革，我国打破了领导职务终身制，逐步确立了国家公务员制度，促进了政府机构人员的新陈代谢，提高了公务员的素质。从总体上看，精简机构和人员，强调精干原则，建立国家公务员制度，为行政管理注入了活力，提高了行政效率，为克服官僚主义，转变政府职能，打下了坚实的基础。

（二）逐渐明确了政府职能转变的方向，适应了社会主义市场经济体制的需要

建国初期的两次国务院机构改革，是建立在社会主义计划经济基础上的，所形成的是以中央为主的、与计划经济相一致的部门管理体制，政府机构主要是为计划经济服务。改革开放以来，建立社会主义市场经济体制成为大趋势。于是，从1988年政府机构改革开始，我国政府首次提出了转变政府职能，随后的几次政府机构改革都是围绕政府职能转变进行的。1992年10月党的十四大，明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标，为适应经济体制的转换，这次大会同时提出了政府机构改革的任务。政府机构改革重点是转变政府职能，实行政企分开、政社分开、政资分开，以适应社会主义市场经济体制的建立，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。在以后的改革中更是强调政府职能是市场监管、宏观调控、社会管理和公共服务四方面，政府职能转变的方向逐渐明确，加强政府的宏观调控职能，发挥市场在资源配置中的基础性作用以及加强政府的公共服务职能，建设服务型政府是政府职能转变的主要趋势。

（三）政府管理方式不断创新，促进了服务型政府的建设

改革开放以前的政府机构改革，大背景是适应社会主义计划经济体制，政府管理手段和方式主要是行政手段，政府制定经济计划，企事业单位按照计划完成任务即可。改革开放以来，我国逐渐确立了建立社会主义市场体制的目标，与此同时，政府机构改革的主要任务是转变政府职能，实行政企分开、政社分开、政资分开，强调政府的宏观调控和公共服务职能。随着政府职能的转变，政府管理方式和手段发生了质的变化，经济手段和法律手段成为主要的方式，行政化的管理方式已变成辅助的管理手段。政府依法行政和行政管理法制化、规范化和公开化程度有所提高，公务员队伍的敬业精神、竞争意识和服务意识有所加强，这为企业的发展提供了有效的帮助。随着信息化的深入发展，电子政务成为政府管理的新方式，这不仅有利于提高行政办事效率，而且有利于公民监督政府，为建设透明政府，责任政府，服务政府创建了良好的平台。

三 国务院机构改革的发展方向

（一）进一步简化优化政府机构，完善大部制

政府机构的简化和优化是历次政府机构改革的重要组成部分，如何简化优化政府机构是根据政府职能的转变来确定的。2008年国务院机构改革突出的第三个重点是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。经过改革，国务院组成部门调整为27个，涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个。政府机构的简化是为了进一步优化政府机构，而优化不一定要简化。机构精简的前提是国务院组成部门要适应经济社会发展的需要，要能够为社会提供所需的公共管理和服务。未来国务院机构改革的方向是进一步完善大部制，健全部门间协调配合机制，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。

（二）进一步强化政府的宏观调控和公共服务职能，建设服务型政府

新中国成立以来，随着社会主义计划经济向社会主义市场经济的转变，政府的职能也逐渐由微观管理转向宏观调控。社会主义市场经济要求市场作为一只“看不见的手”在资源配置中充分发挥基础性的作用，而政府应该作为一只“看得见的手”运用经济手段和法律手段，充分发挥宏观调控的作用，维持市场经济的正常秩序。同时，加强公共服务职能，建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。2008年的国务院机构改革突出了三个重点，其中两个分别是加强和改善宏观调控，促进科学发展和着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，民主政治的逐步发展，尤其是随着以人为本和科学发展的施政理念的贯彻和落实，突出改善民生，要求政府必须进一步加强宏观调控职能，加强与整合社会管理和公共服务部门，已经成为当前和今后机构改革中十分迫切和重要的任务。

（三）加强国务院机构改革的法制化

改革开放前的历次国务院机构改革由于缺少法律的支撑而流产。西方国家机构改革的一条重要经验就是通过法律的硬性规定保证政府机构的相对稳定性和改革的成果。而我国在这方面的法律则显得很缺乏。改革开放后我国在国务院机构设置方面的法律法规仅有两部：1982年全国人大通过的《中华人民共和国国务院组织法》和1997年由国务院颁布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》。因此，未来的发展方向是进一步完善政府组织法，由全国人大颁布国务院组织和编制法，对国务院的机构数量，领导职数，机构变更的程序，各机构的权限，经费预算以及编制管理的基本原则、内容、程序、权限和纪律等做出明确的规定，从而实现机构管理的法制化，保证机构设置和管理的相对稳定性，也使大部门制成为今后中国政府机构的稳定方向，巩固机构改革的成果。［3］通过立法规范政府机构设置，切实转变政府职能，建立新型的、与中国特色社会主义市场经济要求相适应的政府管理新体制，才能走出“帕金森定律”的怪圈。

［1］毛泽东选集：第五卷［M］.北京：人民出版社，1977：267-288.

［2］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告.求是，2007（21）：4-22.

［3］陈天祥.大部门制：政府机构改革的新思路［J］.学术研究，2008（2）：40-47.