论我国政府信息公开救济制度的完善

陈书全 吴俊雅

(中国海洋大学法政学院，山东青岛 266071)

论我国政府信息公开救济制度的完善

陈书全 吴俊雅

(中国海洋大学法政学院，山东青岛 266071)

政府信息公开既是公众了解政府行为的直接途径，也是公众监督政府行为的重要依据。政府信息公开制度成为各国保障公民知情权、建设公开、透明和民主、服务型政府的重要手段和保障。但如果没有一套完善的救济机制，政府信息公开制度就难以发挥其有效作用。与国外政府信息公开救济制度相比，我国目前政府信息公开救济制度存在地位低、审理程序不完善等不足之处。建议通过制定《政府信息公开法》，增加政府信息公开行政复议案件类型，建立信息公开委员会制度等途径，进一步完善我国政府信息公开救济制度。

政府信息公开;知情权;权利救济

政府信息公开是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，及时、准确地公开发布。在法律上，政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。为促进和规范政府信息公开，我国于2007年1月17日国务院第165次常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)，并自2008年5月1日起施行。

由于我国信息公开制度起步较晚，实践较少等因素制约，我国政府信息公开还存在着一些问题和不足。其中，救济制度的不完善成为制约信息公开进一步发展的重要障碍。救济是权利的重要保障，赋予权利就必须要设定救济的途径。因此，完善救济制度成为推进我国信息公开制度的紧迫任务。

一、我国政府信息公开救济制度体系结构及存在的问题

政府信息公开的保障制度包括监督制度以及权力救济制度。政府信息公开救济制度是当公众的政府信息获取权或相关权利在政府机构实施信息公开行为的过程中遭到侵犯时，根据国家法律的规定，通过一定的法律程序来实现对其合法权益进行法律救济的制度。与监督制度具有很大弹性相比，救济制度是由国家法律确立的，以国家强制执行力为保障的一项法律制度，有利于保障社会公众的政府信息获取权等相关合法权益，并促进政府信息公开活动的有效实施。①王少辉:《迈向阳光政府－－我国政府信息公开制度研究》，武汉:武汉大学出版社2010年版，第196－197页。

(一)我国政府信息公开救济制度的体系结构

从我国行政法律体系来看，我国现行的行政救济制度，主要包括行政复议和行政诉讼。

1．行政复议制度。行政复议制度是指行政相对人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出申请，复议机关根据上级行政机关对下级行政机关的监督权，按照行政复议程序对具体行政行为进行合法性和适当性审查，并作出复议决定的一种法律制度。该制度特点是程序简便，符合效率原则，由熟悉业务的行政人员作出，适应行政案件的专门性特点。①谢蔚:《中外行政救济制度及相关问题思考》，《文史博览》2008年第4期。我国目前的政府信息公开立法关于救济制度的规定中，规定了社会公众可以通过申请行政复议来获得权利救济。《政府信息公开条例》第三十三条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”健全的行政复议机制是政府信息公开法律体系成熟的标志之一，是保障公众知情权得以真正实现的重要救济措施。

2．行政诉讼制度。行政诉讼是人民法院依照司法救济诉讼程序审查具体行政行为合法性的制度，与英国的司法审查相类似。它是解决行政争议的最后途径，也是权利救济的最权威手段。信息公开的诉讼制度，和其他行政诉讼一样，是保障行政相对人合法权益的重要途径。虽然《政府信息公开条例》第33条对公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼作出原则性规定，但是对起诉人资格、举证责任、起诉程序、赔偿等问题没有细化，关于政府信息公开的诉讼仍需按照《行政诉讼法》的相关规定执行。②刘飞宇:《行政信息公开与个人资料保护的衔接—以我国行政公开第一案为视角》，《法学》2005年第4期。

就行政复议与行政诉讼的衔接关系而言，我国采取的是自由选择主义，即如果公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向有关机关或部门申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。选择行政复议还是行政诉讼，由当事人选择决定。

(二)我国政府信息公开救济制度存在的问题

1．不公开审理制度的缺失。在行政复议中，复议机关对案件的审理是公开透明的，根据法律规定，复议申请人有权查阅被复议的行政机关提交的证据材料和有关的文件。这一规定在一般的行政复议中是维护复议申请人合法权益的有效手段，然而在政府信息公开复议中，就存在一些问题。因为关于政府信息公开的行政复议涉及当事人申请的政府信息是否应当公开的问题，这就意味着被申请复议的行政机关提交的证据材料本身是否可以公开是有待确定的，如果按照一般行政复议的规定，在审理阶段就允许当事人查阅被复议机关提供的证据材料，那么就等于已经将存在争议的政府信息向当事人公开了，行政复议就失去了其意义。

2．保密文化的影响。行政复议是行政系统内部救济程序，复议机关一般就是被复议机关的上级主管单位，它们之间存在着共同部门利益。特别是对于政府信息公开问题而言，由于长久以来在行政系统内部形成的保密文化影响，行政机关在政府信息公开的问题上都是倾向于不公开的，因此，这就使得政府信息公开行政复议公正性受到很大影响。

3．缺乏高效力的法律基础。《政府信息公开条例》第14条中规定了“保密审查机制”，规定行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。虽然《政府信息公开条例》规定了国家秘密、商业秘密、个人隐私三项例外事项，但对于国家秘密、商业秘密、个人隐私只做了笼统的规定，并未明确列举豁免公开信息的范围，这就使行政机关在实际操作中拥有很大的裁量权，可以轻易地将不愿公开的信息都归入国家秘密、商业秘密、个人隐私而拒绝公开。我国《保密法》和《档案法》的价值取向都在于“保密”而非“公开”，再加上《政府信息公开条例》尚属行政法规，其立法层级较低，很难对抗作为上位法的《保密法》和《档案法》，在运用《政府信息公开条例》救济权利的实践过程中存在巨大障碍，致使政府信息公开的救济制度缺乏法律层面上的依据，使得救济制度的效力大打折扣。

二、国外政府信息公开救济制度

救济制度作为政府信息公开制度的重要组成部分，受到了各国的普遍重视。从世界范围来看，对政府信息公开的监督救济一般包括三种模式:一是设立专门机构行使监督权;二是赋予非国家行政机构行使监督权，如赋予法院或国会行使监督权;三是赋予行政机关内部机构监督权。

(一)日本信息公开审查会质询制度

在日本的政府信息公开救济制度中，其救济方式主要有三种，即行政复议，信息公开审查会质询以及行政诉讼。行政复议为当事人提供了程序简便、成本低廉的救济手段，由于它的一些弊端，公正性有时很难得到保证，因此日本在信息公开立法中引入了新的补充救济制度—信息公开审查会咨询制度。

从日本信息公开法的规定可以看出，这种制度弥补了行政复议的一些弊端，保证了行政复议的公正性。但由于信息公开审查会是一个咨询机构，而不是裁决机构，它做出的决定对于行政复议申请人及被申请机关的约束力比较弱，在一定程度上限制了信息公开委员会发挥其作用。

(二)泰国官方信息委员会制度和信息公开裁判所制度

泰国的政府信息公开救济制度中最大的特点是其设立了专门的信息公开救济制度，即官方信息委员会制度和信息公开裁判所制度。

泰国的《官方信息法》确立了泰国官方信息委员会在有关信息公开权利救济中事实上的复议机关的地位。相比日本的信息公开审查会，泰国的官方信息委员会制度是独立于普通行政复议的一项专门复议制度，当事人可以直接向它提出对有关信息公开决定的决议，并且它的裁决行政机关必须执行。

由于官方信息委员会制度的适用范围只是针对法律规定政府可以公开的信息，而如果对法律禁止的，则不能提出复议申请，因此，泰国的《官方信息法》规定了一项补充救济制度，即信息公开裁判所制度。它保证了行政当事人对各类与政府信息公开有关的争议都能得到有效的救济，保障了当事人的合法权益。

(三)英国从行政到司法的全方位救济机制

英国在2000年颁布的《信息自由法》中设立的政府信息公开权利救济制度主要包括信息专员的裁决制度、信息裁判所制度和法院上诉制度。

英国的信息专员制度与泰国的官方信息委员会制度相似，都是独立于其他政府机关存在。根据英国《信息自由法》的规定，信息专员制度可通过三种通知书来实现对有关申诉的处理:裁决通知书、提供信息通知书以及执行通知书。法院的上诉制度则是英国政府信息公开救济制度的最后一道屏障。英国救济制度的设计从行政内部的救济、信息专员、信息裁判所到法院，即从行政到司法化程序的渐进结构，这样的制度设计有利于充分利用较低成本的救济手段，同时又保障了司法的最终救济。

三、完善我国政府信息公开救济制度的建议

(一)尽快制定《政府信息公开法》

法律效力对应法律层级，法律层级的高低决定了法律效力的大小。我国《政府信息公开条例》是一部行政法规，从立法层级上说，其法律效力不高，而日本、泰国等国家大都由最高立法机构制定信息公开法律，具有广泛的法律效力。按照法律适用优于行政法规的原则，《政府信息公开条例》无法对抗《保密法》、《档案法》等上位法，特别是上述两部法律与《条例》在信息公开原则上截然不同的规定，使得《条例》中适应信息公开发展方向的基本规则形同虚设，这对于我国信息公开制度的发展和对于相对人救济制度的完善都是不可逾越的障碍。因此，制定与《保密法》、《档案法》相同层级的《政府信息公开法》是当务之急。《政府信息公开法》可以对政府行为进行全面约束，也为政府信息公开制度的施行提供了更为规范更为强大的法律支撑。

(二)增加政府信息公开行政复议案件类型

从根本上提高程序救济的质量就必须从规范实体法内容入手，使政府信息公开实体法明确化。通过修改相关法律或者通过司法解释将不予公开的信息种类明确列举，尽量从立法上消除模糊规定，以增强法律在实践中的适用性;另一方面，赋予某个机构对案件中较为模糊问题进行认定的权利，日本等国家设立的专门的信息公开委员会担负了类似职能，这点值得我国借鉴。此外，对行政复议的受理条件也要适当调整，增加对行政复议申请人知情权的救济，因为《行政复议法》规定的行政复议救济对象是人身权和财产权。现阶段在我国对当事人的知情权进行救济，相对人不能直接提出复议，必须要落实到因知情权受损害而导致的人身权与财产权损害，才能提出复议申请，但是，对知情权的侵犯并不必然导致人身权或财产权受损，或者人身权、财产权受到损害的事实在申请行政复议之前尚未发生。

(三)建立信息公开委员会制度

建立信息委员会审查制度对克服我国当前救济制度的不足十分必要，应当在各级政府中成立信息公开委员会，在组织机构上，信息公开委员会是独立于各政府部门的专职机构;在人员构成上，可由各级政府首长担任主任，同级各政府部门的信息管理官员及相关信息专家担当委员;在程序上，可以纳入行政复议程序当中;在审查结果的效力上，对于信息公开委员会作出的审查决定，复议机关必须执行。一方面，它有利于防止部门利益保护，促进政府信息公开制度的落实。信息公开委员会独立于其他政府部门之外，能避免行政复议机关与被复议机关之间的纽带关系，从而使不同信息背后的有关权益达到平衡，使最终的决定更为准确。另一方面，有利于发挥信息专家的优势，保障当事人的合法权益。信息委员会由专家和行政官员组成，有利于发挥专家的优势，更加科学、严格的作出审查结果。

民主必须建立在公开之上，而公开性又必须有具体的信息公开法律制度加以保障。《条例》的出台在我国民主建设的历史上具有里程碑式的重要意义，但我们要看到《条例》关于救济制度的规定还存在一些不尽完善的地方，只有通过一些措施对救济制度予以改进，才能够使《条例》起到预期的作用。对此，我们既要靠自身的摸索，也要积极地借鉴国外的成熟立法，进一步完善我国的信息公开制度。

G206

A

1003－4145［2011］专辑－0071－03

2011－11－12

陈书全，男，博士，中国海洋大学法政学院副教授;吴俊雅，女，中国海洋大学法政学院09级法律硕士研究生。

本文系中国海洋大学青年教师科研专项基金项目“环境影响评价(EIA)公众参与程序保障与规范研究”(201013072)的阶段性成果。

(责任编辑:栾晓平)