我国实行官员财产公开的路径分析①

袁东生

(山东大学政治学与公共管理学院,山东济南 250100)

我国实行官员财产公开的路径分析①

袁东生

(山东大学政治学与公共管理学院,山东济南 250100)

官员财产公开作为财产申报制度的一项重要内容,近年来引起了社会各界的普遍关注。尽管实行官员财产公开有不少推动性因素,但也存在诸多阻力,致使官员财产公开在我国迟迟不能实行。本文在对各种影响因素综合分析的基础上,提出了我国实行官员财产公开的可行性路径。

反腐倡廉;财产申报;财产公开;权力监督

财产申报制度 (Property Declaration System),被称为“阳光法案”,是指国家公职人员依照规定的期限和方式向有关机关申报规定范围内的财产并接受有关机关监督检查的制度,是当今世界各国普遍实行的一项制度。财产申报制度的核心内容是财产申报和财产公开。这一制度起源于瑞典,早在 1766年,瑞典公民就有权查看从一般官员直到首相的纳税清单,这个制度一直延续下来,并被许多国家借鉴,成为极具约束力的反腐机制。①王明高:《科学制度反腐论》,党建读物出版社 2009年版,第 70页。1883年,英国议会通过了世界上第一部财产申报的法律——《净化选举,防止腐败法》。二十世纪七、八十年代起,一些国家陆续正式建立和推行官员财产申报制度,如美国在 1978年通过的《政府行为道德法》,1981年泰国颁布了《关于国家官员申报资产和负债的王室法令》,同年韩国国会通过了《公职人员伦理法》,1983年法国颁布了《政治生活资金财务透明度的法律》,墨西哥、新加坡、俄罗斯、尼日利亚等国也先后实施了财产申报制度。目前,世界上已有 97个国家建立了官员财产申报制度。②魏雅华、谭丽:《官员申报财产,各国管得严》,《廉政瞭望》2009年第 5期。这些国家的财产申报制度在财产公开方面的做法各不相同,大体有三种情况:一种是采取公开原则 (韩国、法国等国家),所有申报材料都可供人查阅,特别是少数高级官员的申报材料要定期刊载于公开发行的公报上,民众及媒体经由公报而无须申请查阅,就可掌握这些重要公职人员的财产及变动情况;另一种是采取保密原则 (新加坡、泰国等国家),申报资料只由接受申报的机构掌握,不公开公布,不允许查阅;第三种是采取有限制的公开原则 (美国、俄罗斯等国家),需要办理相关登记手续或申请程序,才能查看申报材料。③阎宝龙:《国外财产申报制度对我国财产申报法的借鉴意义》,《山东社会科学》2003年第 1期。

一、我国官员财产公开渐行渐近

早在 1987年,第六届全国人大常委会第二十三次会议审议《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》时就明确提出:“一些国家规定公务员应当申报财产收入,我国对国家工作人员是否建立财产申报制度问题,需在其他有关法律中研究解决。”④颜玉华:《中国官员财产申报之路》,《决策与信息》2010年第 2期。1989年全国人大会议上,就有代表提出了尽快制定《财产申报法》的立法建议,以后历次人大会议均有代表就《财产申报法》发表意见。1994年初,八届人大常委会曾将《财产申报法》正式列入立法规划。1995年 5月 25日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县 (处)级以上领导干部收入申报的规定》,在我国初步确立了国家工作人员家庭财产申报登记制度。为了修正收入申报规定所存在的诸多缺陷,2001年 6月 15日,中央纪委、中央组织部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定 (试行)》,这一规定比收入申报制度明显进了一步,也逐渐向发达国家财产申报法所规定的内容靠近。2010年 7月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,同时废止了《关于党政机关县 (处)级以上领导干部收入申报的规定》。此次新规定,除报告本人的工资及各类奖金、津贴、补贴及从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得等收入情况外,还需报告本人、配偶、共同生活的子女的房产情况及投资或持有有价证券、股票、期货、基金等金融理财产品的情况,并且要报告配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业及注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况。与此前的财产申报制度相比,有了很大的改进,新规定中申报财产的内容包含广泛,既包含收入也包含财产,既有个人财产情况也有家庭财产情况,同时还明确了查阅和调查核实报告材料的条件、主体和审批程序。但是,这一新规定和以前的规定一样,没有财产公开的内容,都是采取的保密原则。

虽然在全国层面上,官员财产公开至今仍然没有进入实施阶段,但是自 2009年起,各地官员财产公开试点逐步开始。

2009年 1月 1日,新疆阿勒泰地区纪委公示新任 55名副县级官员个人财产公开申报部分,拉开了国内官员财产公开试点的帷幕。随后,2009年 2月 17日,新疆阿勒泰地区纪委又对外公布了千余名干部财产申报情况。领导干部财产申报采取公开申报和秘密申报相结合,公开申报在阿勒泰地区廉政网予以公开,秘密申报不以任何形式公开,仅供纪检监察机关、预防腐败部门掌握。公开申报主要是个人收入情况,包含:工资,各类奖金、津贴、补贴及福利费,各类劳务所得,接受礼品的情况等四个方面。秘密申报主要是财产状况,包含:接受馈赠,国有企业、事业单位的负责人承包经营、承租经营所得,单笔额度在 10万元以上的动产、不动产购置、交易、租赁情况及资金来源,股票、证券、期货等交易收入及资金来源,由继承、赠与、偶然所得等形式获得的财产,以及单笔数额在 1万元以上的债权债务等 7个方面的情况。①《 关 于县 (处)级领导干部财产申报的规定 (试行)》,新疆阿勒泰地区廉政网,http://www.altlzw.com/admin_data/News_View.asp?News2 ID=305。参加申报的共 1054人,其中包括现任正、副县级干部,及在公安、工商、税务、交通、城建等部门中掌有实权的科级干部。②颜玉华:《中国官员财产申报之路》,《决策与信息》2010年第 2期。这是国内进行官员财产公开的第一次尝试,虽然没有实现全部公开,但是仍然引起了社会各界的高度关注,被誉为“破冰之旅”。

2009年 1月中旬,浙江省慈溪市进行了“廉情公示”,700余名现任副局 (镇)以上领导干部在各单位的内部公示栏中进行了三天的公示。公示内容主要包括以下内容:一是本人及家庭基本情况,其中包括本人、配偶及子女名下的房产、私家车拥有情况,以及出国 (境)求学 (定居)、经商办企业情况等 8个小类;二是廉洁自律情况,包括因公因私出国 (境)情况、有否借婚丧嫁娶之机大操大办、收受钱财以及参与赌博等 5方面情况;三是廉洁从政情况,包括有否利用职权职务便利或影响,为本人、配偶、子女及其配偶,以及特定关系人谋取利益等 11个方面的情况。为了确保申报公示的信息的客观真实,公示后由市纪委、市委组织部在各个单位内对公示内容的真实性进行测评,测评不满意票达到三分之一以上的,经核查属实的,按照相关规定予以责任追究,并公布了举报电话接受群众监督。③舒泰峰:《官员财产公开的慈溪试验》,《浙江人大》2009年第 4期。慈溪市的财产公开虽然时间短,方式单一,但是由于公示财产的内容全面,得到了舆论的普遍肯定。

2009年 9月 21日到 24日,湖南省浏阳市拟提拔的 75名领导干部在浏阳党风廉政网上公布他们的年收入、房产、投资、车辆等所有财产。公示的内容包含:个人及家庭年度收入情况、个人财产情况 (含配偶、未成年及共同生活父母、子女名下)、其他财产收入情况。在年收入情况一栏,除工资外,要求将各类奖金、津贴、补贴及福利费、从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等工作的劳动收入、婚丧喜庆等其他收入均进行说明。个人财产情况一栏则要求填写住房情况 (商品房、集资房、自建房)、商铺、写字楼、门面等、私车情况等。湖南省浏阳市的官员财产申报制度结合了阿勒泰和慈溪两地的“最公开方面”:在财产申报内容上借鉴“慈溪模式”,工资收入以及大宗财产实行彻底公开;在公示范围上,则借鉴“阿勒泰模式”,通过报纸、广播电视、网站等媒体进行公示,接受群众监督。因此,浏阳模式被称为全国所有试点地区当中,官员财产申报和公开的“最彻底的模式”。④彭美:《浏阳官员提拔前须公示财产》,《南方都市报》2009年 9月 25日。

2009年 11月 2日,湖南省湘乡市 (县级市)在全国率先启动县处级领导干部的住房公示制度,在湘潭廉政网(www.xtlz.gov.cn)上公布了全市所有县处级干部的住房情况。公示的具体范围包括市委书记、市人大常委会主任、市长、市政协主席在内的 9名市委常委,法院院长,检察院检察长,公安局政委、局长等所有正县级和副县级干部,一共 69人,并详细列出了每一位领导干部的姓名、所在单位、现任职务以及住房申报的套数、性质、位置、建筑面积、房屋价格、产权人姓名与公示人的关系。清华大学廉政与社会治理研究中心主任任建明认为,“湘乡市虽然只公布了官员的住房情况,但是敢于公布主要领导的财产状况,这是一种突破,意味着是主要领导在率先垂范,以身作则推动官员财产申报制度这件事情。”①彭美:《湘乡市财产公示:市委书记房子最小》,《南方都市报》2009年 12月 2日。

2009年 12月 2日,中共重庆市委三届六次全会通过的《中共重庆市委关于贯彻〈中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定〉的意见》指出,要旗帜鲜明地推进反腐败斗争,深入推进重点领域、关键环节的改革和制度创新,对司法机关部分重要岗位领导干部实行财产申报制度试点。重庆市人大研究的制度草案,官员财产申报分任前申报和任中申报两类。任前官员在市人大任命前,先要填写财产申报表,在市人大常委会人事任免表决前,在市人大官方网站和官方指定的报纸上向社会公示。对于任中官员,财产申报则一年一次,在一年的固定时期填写财产申报表后,以同样的方式向社会公布。目前,重庆市已在司法系统两个部门试点:一是法院的执行局,二是检察院的防止职务犯罪侦查局。这两个部门的处级以上干部,被要求申报自己的财产状况,但是到目前为止还没有看到有关公示情况的报道。②何清平、刘光磊:《官员财产申报两院开始试点》,《重庆日报》2010年 3月 12日。

此外,四川高县、上海浦东、宁夏银川也进行了形式各异的财产申报,都包含了不同形式财产公开。这些试点,级别上,既有县级,也有地市级、省级;地域上,既有东部经济发达地区,也有西部经济欠发达地区。这引发了社会各界对官员财产申报的广泛关注,实行官员财产公开的呼声越来越高,中央高层的态度也越来越清晰,但是官员财产公开仍然迟迟未能实行,原因究竟何在?

二、实行官员财产公开是大势所趋

政治发展的需要是实行官员财产公开的根本动力。政治是经济的集中体现,经济基础决定上层建筑,经济的发展必然引起政治发展。“一般而言,在政治现代化的意义上,政治发展的目标主要有政治民主、国家能力和政治稳定。”③王浦劬主编:《政治学》,中国人民大学出版社 2002年版,第 144页。当前,我国正处于人均国内生产总值从 1000美元到 3000美元的发展时期,是实现现代化的一个关键阶段。传统社会的平衡被打破,新的平衡还没有建立起来,这一时期不稳定因素也在不断增加,如贫富差距扩大、失业增多、经济波动等等。为了消除这些矛盾,必须通过政治发展来保障经济社会的发展,而其中很重要的一点就是发展民主政治,畅通社会各阶层的利益诉求,保障人民享有充分的知情权、参政权、议政权和监督权。我国国家工作人员是人民的公仆,如实进行财产申报并进行公开,接受人民监督,是保证人民群众知情权、监督权的必要形式。因此,实行官员财产公开从根本上说是发展社会主义民主政治的要求,是政治发展的需要。

人民群众的要求是实行官员财产公开的主要动力。当前存在的官员腐败问题是广大人民群众非常关注的问题,要求公开官员财产的呼声也愈来愈高。国家统计局原局长李成瑞和北京大学法学院巩献田教授等2000多人,先后三次上书中央,要求为公职人员财产申报立法;全国人大代表韩德云连续五年提交《关于制定公务员财产申报法》的议案;全国范围的官员财产申报制度的大讨论……有一项网上调查显示,对于当前反腐倡廉工作,90.1%的人认为有必要实行领导干部财产公示制度。2008年 5月,有媒体曾就“公众最希望政府公开的信息是什么”做了一项调查,结果显示,有 77.5%的人选择了“官员财产情况”。④舒泰峰:《官员财产公开的慈溪试验》,《浙江人大》2009年第 4期。最近几年的全国“两会”期间,官员财产公开也是引起广泛关注的话题。越来越多的人民群众呼吁实行官员财产公开,折射出人民群众对政府官员的不信任,如果不能顺应人民群众的要求,必然会加剧人民群众的不信任,进而损害党的执政基础和群众基础。因此,顺应民意实行官员财产公开,符合广大人民群众的根本利益,是增强党的执政基础和群众基础的需要。

遏制腐败现象是实行官员财产公开的主要目标。一般而言,贪腐官员的非法所得,最终都要变为家庭财产。对官员财产进行公示,将官员的财产状况置于阳光之下,接受公众监督,能够让贪腐官员无所遁形。从国外的情况来看,实行官员财产公开的国家和地区,廉洁状况普遍较好,反之,廉洁状况普遍较差。这一现象也说明了,实行官员财产公开,强化了对官员的监督,在一定程度上能够减少腐败现象的发生。这是因为,在反腐败中最有力的措施是群众监督,而让群众监督就必须让群众知情,要想让群众知情就必须公开官员的财产情况。同时,实行官员财产公开,可以大幅降低反腐的成本,提高腐败的成本,让那些企图腐败的官员形成心理上的障碍,减少腐败动机,从而减少腐败现象的发生。总之,实行财产公开既能够发现贪腐官员,也能减少官员的腐败动机,既有惩治腐败的作用,也有预防腐败的作用,是防治腐败的一项重要举措。

三、实行官员财产公开仍存在诸多问题

对政治稳定的考量是实行官员财产公开的主要阻碍。北京大学姜明安教授分析,实施官员财产公开,必须满足三个方面的条件:一是制定基本法律制度,如公务员法、行政处罚条例;二是政局保持稳定;三是官员腐败面不是太大,因此公布出来不会引起动荡。目前前两个条件已经满足,而第三个条件则是个未知数,因此不可冒进。①徐凯:《官员财产申报为何难》,《中国新闻周刊》2009年第 10期。鉴于我国目前腐败现象仍然比较严重,实行官员财产公开后会不会由于贪腐官员的集中落网,引起人民群众对党和政府的严重不满,进而引发政治动荡,这是领导层首先要考虑的问题。我国正处于发展的关键时期,无可置疑的是政治稳定压倒一切,没有政治稳定就没有政治发展,也就没有经济社会的发展。由于无法对实行官员财产公开后出现的结果进行较为确定的预测,贸然实行官员财产公开无疑存在较大的政治风险,在这样的情况下,不得不暂缓推行财产公开。这是当前我国官员财产公开制度迟迟不能出台的主要原因。

既得利益群体的反对是实行官员财产公示制度的重要阻碍。一项对阿勒泰和新疆其他一些地州市官员对实行财产申报的态度进行的随机调查显示:反对者七成,无所谓者两成,坚决支持者一成。②潘从武、贺占军:《阿勒泰试水官员财产申报破冰之旅能否顺利启程》,《法制日报》2008年 9月 11日。有的官员竟然说:“为什么不公布老百姓财产?”③王和岩:《“为什么老百姓不公布财产?”》,财经网,http://www.caijing.com.cn/2009-03-10/110116583.html。。由此可见,官员群体对于财产公开普遍持反对态度。但是并不能由此就推导出,“公众利益与官员利益的博弈,成了官员财产申报制度所面临的核心问题。”④朱中原:《官员财产申报制度 20年难产》,《中国改革》2007年第 12期。事实上,多数官员考虑更多的是个人隐私是否应该公开。从目前国外的普遍做法来看,官员不能以个人隐私为由拒不公开自己的财产状况,公职人员隐私权让位于公共利益是通行的做法,国内理论界和社会舆论也在这一问题上达成了共识。除去个人隐私这个原因,真正反对实行财产公开的是官员中的既得利益群体,也就是通过不正当的手段集聚了大量财产的官员。这个群体反对的原因不难理解,因为一旦进行财产公开,那么他要面临丢官丢财的命运,所以这个群体不遗余力地反对财产公开。那么这个群体的数量有多大呢?目前少有资料对此进行估计,但是据最高人民检察院检察长贾春旺在第十一届全国人民代表大会第一次会议上的工作报告,2003-2007年之间,立案侦查贪污受贿十万元以上、挪用公款百万元以上案件 35255件。⑤贾 春旺:《在第十一届全国人民代表大会第一次会议上的最高人民检察院工作报告》,新华网,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-03/22/content_7837652.htm。如果,将既得利益群体定义为贪污受贿十万元以上或挪用公款百万元以上的群体,试用冰山理论进行估计,已发现的占总数的八分之一,仅这 5年间既得利益群体的人数就有 28万之众。如果累积起来,即使扣除重复的部分,这个数字仍是相当惊人的,因此,既得利益群体的反对无疑是官员财产公开的一个重要阻力。

配套措施不完善是实行官员财产公开的技术阻碍。一是金融实名制度尚不完善。2000年 4月 1日,我国正式推出《个人存款账户实名制规定》,开始实行储蓄实名。此后,一些贪腐官员不敢将大量赃款存入银行,不得不把赃款到处隐匿,有的甚至专门买房子用来存放赃款,这在一定程度显示出了金融实名制度的威力。但目前我国仍大量通行现金交易,金融实名覆盖不全,导致财产核查困难。同时,与金融实名制密切相关的身份核实制度还不完善,身份证的管理仍然比较混乱,金融实名制在核查官员财产方面还远远没有起到应有的作用。二是不动产登记制度还不完备。我国不动产物权登记的法律依据主要来自于单行民事法律、法规,如《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》等,没有专门的不动产登记法。同时,根据各个法律法规规定的登记机关非常多,登记信息还没有实现整合,查询比较困难,这些都使得财产核查非常困难。三是没有建立起防止资金外逃的制度。北京大学廉政建设研究中心的研究表明,过去 10年逃往北美和欧洲等地的中国腐败官员高达 1万多人,携带出逃款项更达 6500亿元人民币以上。⑥殷俊:《贪官外逃全景扫描》,《决策与信息》2009年第 5期。这一研究结果表明,目前我国尚未建立起有效地防止贪腐官员资金外逃制度,在这种情况下,实行官员财产公开制度,必然会加速资金外逃,势必影响官员财产公开的效果。四是国际反腐败合作制度不完善。虽然我国已经加入了《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》),但是由于我国还缺乏与《公约》相适应的制度,现行的法律与《公约》及国际司法合作的惯例存在较大差异,因此我国在开展国际反腐败国际合作时还存在许多阻力,贪官的引渡、腐败资产的追回都尚未实现,需要尽快完善相关制度,实现与国际的接轨。

四、官员财产公示的路径分析

从上文可以看出,实行官员财产公开存在诸多有利因素和不利因素,但是综合各种因素可以得出两个基本的判断:其一,实行官员财产公开已近在眼前。从已经实行官员财产申报的 97个国家来看,既有西方发达国家,也有发展中国家,这些国家绝大多数都把财产公开作为财产申报的一个重要措施,同时《公约》也明确要求建立对有关公职人员切实有效的财产申报制度,这些都从客观上要求我国适应世界发展,尽快建立起有中国特色的官员财产申报和财产公开制度。同时,近年来国内实行财产申报公开的呼声也越来越高。不论是履行《公约》责任的需要,还是满足社会各界的强烈要求,都使得决策层必然会做出实行官员财产公开的决断。而且,从目前的情况来看,必然会尽快实施。其二,官员财产公开不会一蹴而就。从西方发达国家官员财产申报制度的发展来看,实现财产公开也是经历了一个漫长的过程。以美国为例,1965年 5月美国约翰逊总统签发了《行政官员道德纲要》,要求高级政府官员定期地非公开地报告本人家庭财产和各项收入及来源情况。但是由于政党利益之争等原因,直到 1978年实施《政府道德法》,才正式确立政府官员财产申报制度,1989年又颁布了《政府范围道德法》,提出对立法、行政和司法三个系统中的官员实行统一的财产申报制度。因此,那种希望在短时间内一步到位,比照西方实行较为彻底的官员财产公开的想法是不切实际的,其主要原因不是舆论普遍认为的既得利益群体的阻碍,也不是配套制度的不完善,而是出于对政治稳定的考量。政治稳定的需要,必然使决策层采取比较温和的方式逐步推行官员财产公开,而不会采取激烈的手段,这和我国渐进式政治发展的方式也是一致的。

基于以上判断,推行官员财产公开的路径已经逐渐清晰。一是先党内后党外逐步推行。先建立党内领导干部财产公开制度,试行一段时间,充分发现存在的问题和不足,进而制定国家官员财产公开的法律是现实而可行的办法。今年 7月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,是这个推进方式最好的证明。虽然这个规定中没有财产公示的内容,但是也放弃了原来申报信息保密的内容,并且第二十一条指出,“各省、自治区、直辖市党委和政府,需要扩大报告主体范围或者细化执行程序的,可以根据本规定,结合各自工作实际,制定具体实施办法。”这说明各省可以根据这一规定,自主决定财产申报具体的实施办法,是否进行财产公开可以由各省自主决定,其中鼓励试点的意味非常明显。二是公开的财产范围逐渐扩大。先进行部分财产公开,然后进行全部财产公开。借鉴阿勒泰模式,进行公开申报和秘密申报,是目前情况下比较可行的方法。官员个人的财产可以先行公开,家庭成员的财产状况进行秘密申报。这样既可以减少风险,减少推行的阻力,也可以有充分的时间完善相关的配套制度。三是公开的主体范围逐渐扩大。先进行重要官员财产公开,然后再逐步推行到全部官员财产公开。由于官员财产申报的公开和审核需要大量的人力物力,而且底层公务员掌握的权力较小,出现权钱交易的机会也少,因此,先进行主要官员的财产公开,进而推广到全部官员是经济而现实的方法。有的学者提出,先进行官员任前公示开始,逐步扩大公开的范围,也是一个比较可行的选择。四是先完善配套措施后全面公开。一些学者认为,不必考虑配套措施的完善与否,应该尽快实行全面的财产公开,其主要论据就是西方国家实行财产公开的时候也没有这些配套措施,但是一样也可以运行。但是,我们不可忽视的一个问题是,西方国家开始实行财产公开时的国际环境与当前大不一样,在全球化、信息化的当今,不完善相关的配套措施就实行全面的官员财产公开,必然会导致大量财产向国外的转移,甚至出现“只打苍蝇不打老虎”的现象。因此,在金融实名制度、不动产登记制度、防止资金外逃的制度、国际反腐败合作制度等配套制度还没有完善之前,不应该推行全面的官员财产公开。

(责任编辑:陆影 luyinga1203@163.com)

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1003—4145[2011]02—0169—05

2010-12-04

袁东生(1971-),男,山东济宁人,山东省潍坊市纪委干部、山东大学政治学与公共管理学院博士。